歐盟航空碳關(guān)稅引發(fā)的法律問題及中國應(yīng)然立場

郝海然

（國家開放大學(xué) 八一學(xué)院，北京 100176）

碳關(guān)稅涉及國際貿(mào)易與環(huán)境的協(xié)調(diào)與共生，是當(dāng)今國際環(huán)境、貿(mào)易領(lǐng)域的一個現(xiàn)實(shí)性難題，同時也是國際貿(mào)易理論與政策研究的前沿問題。在碳關(guān)稅問題上，中國作為最大的發(fā)展中國家，備受各方壓力，特別是近年來，歐盟碳關(guān)稅對國內(nèi)高碳行業(yè)的產(chǎn)業(yè)沖擊尤為明顯。但事實(shí)上，我們完全應(yīng)該勇于直面碳關(guān)稅，積極應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)、環(huán)境政策走向的影響。從這個意義上講，以多維的角度客觀公正的分析歐盟航空碳關(guān)稅引發(fā)的法律問題及中國的應(yīng)然立場，具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、歐盟航空碳關(guān)稅引發(fā)的法律問題

歐盟于2008年底通過專門法案，將國際航空業(yè)納入碳排放交易體系。自2012年初起，已經(jīng)超過兩千家航空公司被納入歐盟碳排放交易體系，法案強(qiáng)令所有從歐盟起飛和降落的航班均需受其管制，該體系還規(guī)定航空公司擁有一定的配額，并且可以自由交易，交易的對象可以是其他航空公司，也可以是其他產(chǎn)業(yè)。航空公司若違反該體系的規(guī)定，將被處以高達(dá)每噸100歐元的罰款，并在歐盟境內(nèi)禁飛。對此，有學(xué)者認(rèn)為這種在歐盟碳排放交易體系下征收的碳排放稅在本質(zhì)上具有碳關(guān)稅的性質(zhì)[1]。事實(shí)上，碳關(guān)稅的征收對象并不局限于高碳能源、商品貿(mào)易領(lǐng)域，而是一種對他國產(chǎn)品碳排放量而征收的環(huán)境稅，這里的“產(chǎn)品”當(dāng)然也涵蓋服務(wù)領(lǐng)域。不僅如此，歐盟碳關(guān)稅實(shí)施伊始便被納入到歐盟碳排放交易體系當(dāng)中，即說明受到歐盟碳排放交易體系的約束，而且在歐盟航空碳關(guān)稅的具體操作中，正是利用額配的分配完成碳排放的交易，其懲罰措施也是典型的碳關(guān)稅“每單位重量的二氧化碳排放量”來衡量，因此歐盟航空碳關(guān)稅屬于典型的碳關(guān)稅。

歐盟航空碳關(guān)稅一經(jīng)出臺便引發(fā)了不少爭論，歐盟航空碳關(guān)稅爭端絕非簡單的環(huán)境話語權(quán)的政治博弈，其還涉及諸多法律爭議問題?；蛴姓J(rèn)為，歐盟對飛經(jīng)其境內(nèi)的飛機(jī)進(jìn)行全程征稅，有違常理，因?yàn)轱w機(jī)只在歐盟境內(nèi)飛行一段時間；此外，歐盟所征收的碳關(guān)稅最終并未直接作用于全球碳減排事業(yè)，而是落入自己的口袋[2]。多數(shù)發(fā)展中國家對此持強(qiáng)烈的反對意見，認(rèn)為歐盟所設(shè)置的航空碳關(guān)稅體系背離了國際環(huán)境法上的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，因?yàn)闅W盟在分配各國家或者航空公司的配額時，并未恰當(dāng)?shù)貐^(qū)分發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的巨大差異，事實(shí)上，二者無論是在航空技術(shù)上還是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、碳排放基礎(chǔ)額度上都是有天壤之別的。還有認(rèn)為歐盟此舉并非意在減少碳排放，更多是為了收取高額費(fèi)用，實(shí)則是一種打著低碳發(fā)展旗號的貿(mào)易保護(hù)[3]。這也將導(dǎo)致未來可能其他國家效仿歐盟的作法，甚至演變?yōu)閷ζ渌M(jìn)出口商品征收無區(qū)別的碳關(guān)稅，從而開啟一個惡性循環(huán)。

上述針對歐盟航空碳關(guān)稅的不同態(tài)度，反應(yīng)出歐盟航空碳關(guān)稅在如今國際法領(lǐng)域的巨大爭議。探討歐盟航空碳關(guān)稅時，有四個核心法律問題最具有爭議性、最值得我們思考：其一，歐盟航空碳關(guān)稅是否適用WTO法律框架、能否在服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定下訴諸WTO？其二，歐盟對其境外產(chǎn)生的碳排放進(jìn)行收費(fèi)，是否違反國際公法的規(guī)定？其三，是否違反相關(guān)的雙邊、多邊協(xié)定？其四，是否違反WTO體系義務(wù)？本文擬先就第一爭議問題做簡要分析，后三個爭議問題將結(jié)合第二部分“中國的立場”做重點(diǎn)闡述。

商務(wù)部、國家發(fā)改委、國際貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展中心共同舉辦的“航空、氣候變化和國際貿(mào)易規(guī)則”研討會中，專家和學(xué)者就是否可以將歐盟航空碳關(guān)稅提交WTO爭端解決機(jī)構(gòu)這一問題展開了討論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，WTO這一爭端解決機(jī)制是具有強(qiáng)制管轄權(quán)的，至今尚未出現(xiàn)因管轄權(quán)而被駁回的案例，即使未提交給《芝加哥公約》，也可以直接將案子提交WTO[4]。但是本文認(rèn)為在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》下將歐盟航空碳關(guān)稅訴諸WTO尚有困難，因?yàn)楦鶕?jù)《芝加哥公約》的規(guī)定，要想訴諸WTO應(yīng)以窮盡其他救濟(jì)措施為前提。歐盟航空碳關(guān)稅訴訟程序是在國際民航組織之下的爭端解決程序，須首先關(guān)注國際民航組織下的解決，而后才能尋求WTO的爭端解決機(jī)制。如果中國將該體系的合法性爭議直接提交WTO，那么將極有可能會退回國際民航組織處理。還有認(rèn)為，WTO的管轄權(quán)問題和選擇的訴訟對象有關(guān)，需區(qū)別訴訟標(biāo)的是配額還是罰款。由于有關(guān)碳排放權(quán)的訴訟主要針對配額分配、配額回收補(bǔ)償以及管理體制等[5]，如果是以配額費(fèi)用為標(biāo)的，則會被排除在外，而如果是以罰款為標(biāo)的，是可以提起訴訟的[6]。本文對此有不同的意見，如果將其訴訟標(biāo)的定性為罰款，那么依據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》提起訴訟，歐盟在訴訟抗辯中將會遇到較大的困境，因?yàn)楦鶕?jù)該協(xié)定第14條，必要性的標(biāo)準(zhǔn)要求很高，歐盟需證明航空碳關(guān)稅對保護(hù)人類的健康是非常有必要的。但是如果歐盟援引貨物貿(mào)易下的條款，由于條款沒有針對“必要性問題”做出具體的要求，歐盟則可以適用《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第20條輕松反駁，只要其能夠證明航空碳關(guān)稅是與保護(hù)自然資源相關(guān)的就可以，因此歐盟很容易進(jìn)行有力的抗辯。

在對待這一問題上，本文的基本觀點(diǎn)是，現(xiàn)在去WTO訴訟非明智之舉，其效力亦很容易被質(zhì)疑。因?yàn)楝F(xiàn)階段WTO缺乏約束這一問題的相應(yīng)規(guī)則，如果僅憑比較寬泛的例外條款解決的話，困難重重。站在歐盟的立場上來看，歐盟有沒有征收的權(quán)利？歐盟早于我們發(fā)現(xiàn)環(huán)保和碳排放的問題，也先于我們遇到它，作為發(fā)達(dá)國家，其有權(quán)力關(guān)注并對其境內(nèi)的碳排放問題予以處理。但是針對其境外的碳排放，歐盟方面認(rèn)為無法通過國際協(xié)商途徑予以妥當(dāng)解決，因此才開始其單方面的征稅措施。這也因此導(dǎo)致了歐盟法院所作出的裁決因?yàn)榍啡弊銐虻膰H法支撐而陷入長時間的合法性質(zhì)疑[7]。退一步而言，由于到目前為止，WTO規(guī)則中尚缺乏明確的訴訟舉證規(guī)則以及執(zhí)行裁決標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展中國家若將碳排放爭端訴諸WTO，還將面臨訴訟舉證問題以及勝訴后的執(zhí)行問題等諸多困境。因此，現(xiàn)階段的最佳路徑并非通過訴訟解決，而應(yīng)當(dāng)將重心和關(guān)注焦點(diǎn)從是否可以訴訟、勝訴這一問題轉(zhuǎn)移到其他爭端解決機(jī)制上，就目前來看，最具建設(shè)性、可行有效的方案應(yīng)當(dāng)是積極尋求并促成國際民航組織內(nèi)部的系列談判，進(jìn)而維護(hù)發(fā)展中國家的權(quán)益。

二、各國圍繞航空碳關(guān)稅展開的攻防策略

歐盟方面認(rèn)為設(shè)置航空碳關(guān)稅主要的立法意圖和目的在于降低碳排放量，控制溫室效應(yīng)，并且一定程度上優(yōu)化航線、革新航空技術(shù)，代表了未來航空業(yè)的發(fā)展方向。盡管如此，全球主要經(jīng)濟(jì)體美國、俄羅斯等國對于歐盟過早將“碳關(guān)稅”契約化的做法提出質(zhì)疑，歐美國家紛紛從國際法原則及程序上提出異議，圍繞碳關(guān)稅問題的討論正在全球多國之間展開角逐。

美國三家航空公司曾將歐盟訴至英國高等法院，認(rèn)為歐盟航空碳關(guān)稅違反《芝加哥公約》的多項條款。英國高等法院判決航空公司敗訴后，其又起訴至歐洲法院，同樣又被駁回，判決理由認(rèn)為歐盟航空碳關(guān)稅政策并未違反相關(guān)國際法以及雙邊的“開放領(lǐng)空協(xié)議”。不過無論是英國高等法院還是歐盟法院，都回避了歐盟航空碳關(guān)稅體系是否符合WTO規(guī)則這一關(guān)鍵問題，這使得兩份判決都充滿巨大爭議并引起美國各大航空企業(yè)的不滿。在此之后，美國參議院通過的航空法案中明確表示對歐盟征收碳排放稅的強(qiáng)烈反對，法案同時還強(qiáng)調(diào)將動用“一切政治、外交和法律途徑”確保美國航空公司的利益[8]。

包括俄、美、日等國在內(nèi)的32個國際民航組織非歐盟成員國曾在莫斯科磋商并簽署宣言，共同反對歐盟的單方面舉措，認(rèn)為歐盟將國際航空納入其碳排放交易體系屬于嚴(yán)重的違反國際法義務(wù)行為。據(jù)俄羅斯交通運(yùn)輸部發(fā)布的公告，俄方與美國的立場基本一致，認(rèn)為采取市場措施對溫室氣體排放引入稅收手段以及關(guān)于環(huán)保的其他決定，應(yīng)該在國際民航組織框架內(nèi)取得共識后由各方同意，反對歐盟航空碳關(guān)稅體系，并考慮加入報復(fù)性立法措施國家的行列。值得一提的是，迫于歐盟債務(wù)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)低迷以及歐盟內(nèi)部不同聲音的出現(xiàn)等各方壓力之下，歐盟于2014年頒布2014/421/EU號指令，并宣布暫停征收航空碳關(guān)稅。不過，對于是否將航空業(yè)排除在碳排放交易體系之外，歐盟仍然持保留態(tài)度。如果國際民航組織大會未能規(guī)劃并落實(shí)全球性的碳減排體系，歐盟仍有可能啟動新一輪的碳排放交易體系。

三、中國對歐盟航空碳關(guān)稅的立場分析

在歐盟開征航空碳關(guān)稅后，中國政府曾表示中國境內(nèi)各航空公司未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，不得參與歐盟碳排放交易體系。中國民用航空局也出臺措施，嚴(yán)禁各運(yùn)輸航空公司以此為由提高運(yùn)價或增加收費(fèi)項目。并針對性地對航空企業(yè)發(fā)布三條禁令：不參加碳排放交易體系、不提供航班碳數(shù)據(jù)、不與歐盟談判優(yōu)惠條件，并禁止航企以此為由提高運(yùn)價或增加收費(fèi)。同時，明確表示中方反對歐盟將他國進(jìn)出歐盟的國際航班納入排放交易體系，主張以協(xié)商的方式解決航空碳排放爭議。從行業(yè)的成熟度上來看，歐盟無疑遠(yuǎn)超過中國，航空碳關(guān)稅無疑增加中國航空業(yè)的成本，對剛剛興起的中國經(jīng)濟(jì)必然是個沉重的打擊。站在中國政府和中國航空業(yè)的立場來看，碳關(guān)稅的設(shè)計與具體實(shí)施相悖同WTO精神相悖。

（一）歐盟航空碳關(guān)稅貿(mào)易保護(hù)主義色彩嚴(yán)重

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流趨勢是勃興低碳經(jīng)濟(jì)、倡導(dǎo)低碳發(fā)展。歐盟航空碳關(guān)稅在一定層面上也具有促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的初衷，然而，整體看來，其貿(mào)易保護(hù)主義色彩依然較為嚴(yán)重。從國際法規(guī)則來看，判斷貿(mào)易保護(hù)主義與否主要需要看其是否違反《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》及《京都議定書》[9]。首先，《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》的宗旨是消除國貿(mào)中的差別待遇，而消減貿(mào)易壁壘則是實(shí)現(xiàn)這一宗旨的工具。所謂的貿(mào)易壁壘是指一國對其他國家商品及勞務(wù)的進(jìn)口設(shè)置的限制措施，如果這種措施是以保護(hù)環(huán)境為由則就成了綠色貿(mào)易壁壘，而歐盟航空碳關(guān)稅恰巧符合綠色貿(mào)易壁壘這一定義。因此其與關(guān)貿(mào)協(xié)定的宗旨是相背離的。其次，依據(jù)《京都議定書》第2條，尋求航空溫室氣體減排的合理路徑是通過國際民用航空組織協(xié)商確定，而歐盟卻采取單邊行動，顯然不符合《京都議定書》的規(guī)定。綜上所述，歐盟航空碳關(guān)稅不符合《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》的宗旨，也違反了《京都議定書》的相關(guān)規(guī)定，這顯然是趁氣候變化之機(jī)搞新貿(mào)易壁壘的貿(mào)易保護(hù)主義行為。

（二）違反《芝加哥公約》相關(guān)規(guī)定

依據(jù)《芝加哥公約》第1條的規(guī)定，國家僅對其領(lǐng)土享有完全主權(quán)，但是歐盟的規(guī)定中將排污權(quán)征稅范圍不當(dāng)?shù)財U(kuò)張，違反了國家主權(quán)原則。此外，依據(jù)《芝加哥公約》第12條的規(guī)定，締約國不得超出公約所明確的范圍作出有悖公約精神的規(guī)則。國際民用航空組織法律局在制定相關(guān)規(guī)則時，將適用范圍擴(kuò)展到溫室氣體排放領(lǐng)域，顯然歐盟航空碳關(guān)稅體系并未與國際民用航空組織的規(guī)定以及《芝加哥公約》第12條保持一致。

由此可見，歐盟碳關(guān)稅違反國際民航組織相關(guān)規(guī)定，破壞了信任基礎(chǔ)上的國際合作，損害我國航空運(yùn)輸行業(yè)的合法權(quán)益。歐盟規(guī)定碳配額的基數(shù)是歷史排放數(shù)量，這種計算方式無疑加重了發(fā)展中國家的減排義務(wù)[10]。依據(jù)歐盟的計算方法，飛機(jī)從某一國起飛只要到達(dá)歐盟的成員國的機(jī)場，其間上萬公里航程的碳排放量都要計算在其中，而實(shí)際上，跨太平洋和跨大西洋的國際遠(yuǎn)程航線要?dú)v經(jīng)10多個小時，其在歐盟境內(nèi)的排放量寥寥無幾。因此，歐盟的管轄和征收范圍顯然超越其權(quán)限，在某種意義上涉嫌侵犯其他途經(jīng)國家和地區(qū)的權(quán)益。

（三）歐盟征收航空碳排放稅違反某些WTO實(shí)體義務(wù)

1.依據(jù)GATT第11條第1款的規(guī)定，國際貿(mào)易中的數(shù)量限制措施容易造成貿(mào)易壁壘，這也是普遍取消數(shù)量限制的原因[11]。但是對于邊境措施的限制，目前仍然存在巨大爭議的問題是國際運(yùn)輸是否適用。如果允許在入境前適用，那么歐盟的作法即違反了該規(guī)定。因?yàn)镚ATT第11條第1款面向的對象是稅收和費(fèi)用，而歐盟碳關(guān)稅體系是一種可以交易的配額，事實(shí)上，要求購買碳配額和對某種行為收費(fèi)是不同的行為[12]。因此，歐盟航空碳關(guān)稅體系違反該條所明確的取消數(shù)量限制原則。

2.依據(jù)GATT第3條第2款以及GATT第1條第1款的規(guī)定，國家在國內(nèi)稅或其他國內(nèi)費(fèi)用方面，需要貫徹國民待遇原則及最惠國待遇原則。由于碳關(guān)稅在本質(zhì)上是一種邊境調(diào)節(jié)措施，其運(yùn)行載體是相關(guān)的碳減排措施，通過進(jìn)口產(chǎn)品碳排放的配額設(shè)置交易體系。因此，基于碳關(guān)稅的征稅對象是產(chǎn)品本身，那么從GATT第3條第2款的立法精神來看，碳關(guān)稅的征稅對象超出了該款有關(guān)“同類產(chǎn)品”的界定，使進(jìn)口產(chǎn)品承擔(dān)了超過對同類國產(chǎn)品征收的稅費(fèi)。

3.如果從碳排放量的實(shí)際衡量標(biāo)準(zhǔn)或者就碳追蹤技術(shù)的角度觀察，對特定航空產(chǎn)品的碳排放進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理也是有相當(dāng)大的難度，因此，歐盟適用GATT第3條第2款所確定的“同類產(chǎn)品”可行性較低。也正因?yàn)榇?，如果對比歐盟要求進(jìn)口商所需要承擔(dān)的碳關(guān)稅以及我國國內(nèi)同類產(chǎn)品生產(chǎn)商碳排放稅費(fèi)，可以看出二者實(shí)際上有明顯的差距。因此，歐盟征收航空碳排放稅違反了WTO國民待遇原則的要求。

回到歐盟航空碳關(guān)稅上來，首先需明確最惠國待遇和國民待遇兩項義務(wù)均適用國際運(yùn)輸條款中。那么在思考?xì)W盟碳關(guān)稅條款是否違反國民待遇時，須清楚非歐盟成員國是否會因航班的原產(chǎn)地不同而受到歧視待遇？此時即需考察歐盟碳排放交易體系的適用對象問題，由于歐盟碳排放交易體系并不是以航空公司所屬國家是否屬于歐盟來區(qū)分，而是以飛機(jī)是否經(jīng)過歐盟區(qū)域來判斷。這樣的計稅方式就會導(dǎo)致不同航空公司、不同航線所繳納的稅費(fèi)有較大的區(qū)別。例如澳州飛往歐盟某班的航班在繳納稅費(fèi)時，需要全程付費(fèi)而非僅僅是按照途徑歐盟上空的航段付費(fèi)。但是可能會由于距離的遠(yuǎn)近而致征收的稅額相異，較遠(yuǎn)的航班要征收較高費(fèi)用[12]。歐盟采取的這種差別稅收制度必然影響中國航空行業(yè)進(jìn)入歐盟市場的能力。同樣的原理亦不難推導(dǎo)出歐盟碳關(guān)稅違反了最惠國待遇原則。

如果從行業(yè)競爭的角度觀察，一般而言，若將航空業(yè)作為貨物貿(mào)易的工具載體，歐盟的碳關(guān)稅未將包括陸運(yùn)、海運(yùn)在內(nèi)的其他工具納入征收體系中，可能也會構(gòu)成對采取空運(yùn)國家、航空企業(yè)的差別待遇。因?yàn)闅W盟的政策將可能導(dǎo)致原本采用空運(yùn)的國家成本大幅上漲，甚至改變原有的運(yùn)輸方式而處在一種競爭劣勢地位。不僅如此，歐盟在適用碳關(guān)稅體系時還采取了豁免政策，對采取碳減排的部分歐盟成員國免收碳關(guān)稅，這種豁免政策使得航空企業(yè)獲得了極大的利益和競爭優(yōu)勢，而造成了另外相當(dāng)一部分航空企業(yè)處于差別待遇的境地。因此，歐盟航空碳關(guān)稅違反了最惠國待遇原則。

因此，雖然從不同的國際法規(guī)則以及不同的視角來看，歐盟碳關(guān)稅存在著一定的不確定性，但其在規(guī)則層面上已經(jīng)違反WTO有關(guān)取消數(shù)量限制原則、國民待遇和最惠國待遇原則。

傳統(tǒng)國際法的觀點(diǎn)一般認(rèn)為，全球范圍內(nèi)環(huán)境與貿(mào)易均有著不可調(diào)和的矛盾，而環(huán)境和貿(mào)易的沖突，實(shí)質(zhì)上是全球共同利益與國家利益之間的沖突。碳關(guān)稅正是這種不可調(diào)和矛盾的體現(xiàn)之一[13]?；蛴杏^點(diǎn)認(rèn)為，碳關(guān)稅是歐美發(fā)達(dá)國家披上環(huán)保的道德外衣后，對發(fā)展中國展開的肆無忌憚的貿(mào)易攻擊。然而，站在全球溫室氣體減排的大背景下，這種觀點(diǎn)顯得有些偏激。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的深入，全球共同體及國際規(guī)則、國際條約中均將環(huán)境保護(hù)作為基本目標(biāo)之一，在全球治理與全球政策的制定實(shí)施中，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)市場維護(hù)具有同樣的戰(zhàn)略地位。因此為了全人類的整體利益，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家應(yīng)著眼未來，與國際社會一道尋求貿(mào)易與環(huán)境的平衡，協(xié)調(diào)貿(mào)易與環(huán)境的關(guān)系。各國積極環(huán)境立法時，需盡力減少國內(nèi)環(huán)境法規(guī)之間的差異對全球共同市場的影響。

可以預(yù)見的是，未來的國際溫室氣體減排的進(jìn)程與碳關(guān)稅的走向也將在歐盟和美國的權(quán)力角逐中展開。圍繞碳關(guān)稅問題展開的斗爭也成為歐盟和美國限制對方實(shí)力，掌握國際氣候談判主動權(quán)的利器。二者政治經(jīng)濟(jì)博弈的結(jié)果將決定未來國際氣候制度的發(fā)展方向，而中國應(yīng)始終堅持國際氣候制度構(gòu)建的基礎(chǔ)——“雙軌路線”：國際法框架內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的總體協(xié)調(diào)與共生。維護(hù)全球環(huán)境整體性的同時，根據(jù)國際氣候談判的結(jié)果及全球溫室氣體減排的進(jìn)程，制定出一套與國際貿(mào)易規(guī)則相一致的適當(dāng)規(guī)則。