安置房片區(qū)內(nèi)社區(qū)福利的現(xiàn)狀與提升路徑
——以南京市Z安置房片區(qū)為例

潘子利，孫 聰

（南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京 210097）

以社區(qū)為地域空間，社區(qū)內(nèi)各治理主體通過彼此間合作來共同配置、使用社區(qū)資源，以滿足居民福利需求和提升居民福利水平為目標(biāo)，社區(qū)居民在此過程中所享有的福利總和便是社區(qū)福利。由于農(nóng)村安置人口、流動(dòng)人口比例大的特點(diǎn)，安置房片區(qū)的社區(qū)治理面臨諸多困難，其社區(qū)福利情況也較為特殊。以南京市江寧區(qū)Z安置房片區(qū)為案例，探究安置房片區(qū)的社區(qū)福利構(gòu)成、福利發(fā)展面臨的阻礙因素等，有利于豐富社區(qū)福利的案例研究。

一、Z安置房片區(qū)社區(qū)福利的現(xiàn)狀

（一）麒麟街道Z安置房片區(qū)安置概況

麒麟街道位于南京市主城區(qū)東南方向，總?cè)丝?萬多人，轄6個(gè)社區(qū)，2個(gè)行政村，全部是農(nóng)村社區(qū)或涉農(nóng)社區(qū)。2010年以來，街道范圍的拆遷工作一直是重點(diǎn)工作。目前街道南部的幾個(gè)社區(qū)農(nóng)業(yè)就業(yè)人口快速減少，農(nóng)民大量搬進(jìn)安置房片區(qū)居住，但戶籍仍歸屬于原來社區(qū)，仍為農(nóng)業(yè)戶籍。拆遷所涉及的社區(qū)主要有建南、泉水、麒麟門、麒麟鋪、晨光、鎖石和東流社區(qū)，拆遷戶數(shù)約為4940戶，安置樓房套數(shù)約為14951套。Z安置房片區(qū)是麒麟街道最大的一片安置房區(qū)域，拆遷安置的居民來自該街道所轄的各個(gè)社區(qū)。街道所有拆遷安置居民中拆遷安置到Z片區(qū)的居民戶數(shù)約為4009戶，安置套數(shù)約為10104套，安置居民戶數(shù)占全街道安置戶數(shù)的81.15%，安置房套數(shù)占全街道安置房套數(shù)的67.58%。

（二）Z安置房片內(nèi)居民享有的社區(qū)福利的情況

由于Z小區(qū)內(nèi)安置的居民來源于多個(gè)社區(qū)且居民戶籍仍歸屬于原社區(qū)，仍然享受原社區(qū)的福利，但是各社區(qū)居委會(huì)因社區(qū)經(jīng)濟(jì)差異而導(dǎo)致制定的福利政策不同，所以居民間會(huì)因來源社區(qū)的不同而享有差異性的社區(qū)福利?；?017年8月至9月對(duì)麒麟街道各社區(qū)內(nèi)社區(qū)福利的調(diào)研，得知該街道內(nèi)居民享有的社區(qū)福利主要集中在以下幾個(gè)方面：一是土地股份的分紅，每人每年100元；二是老年人補(bǔ)助，分年齡段給予老人補(bǔ)助，各社區(qū)所給數(shù)額差距較大，有的社區(qū)給予每個(gè)高齡老人每年數(shù)千元的補(bǔ)助，而有的社區(qū)每人每年只有幾百元；三是合作醫(yī)療補(bǔ)貼，每人每年補(bǔ)助200元左右；四是大病救助，救助水平也有很大差異，如鎖石村最高可救助2萬元，建南社區(qū)則最多救助1萬元；五是困難戶補(bǔ)助，各社區(qū)的補(bǔ)助水平也參差不齊，如最高的鎖石村為500元至3000元；六是中小學(xué)補(bǔ)助，均在每個(gè)學(xué)生每年200元至600元的范圍內(nèi)；七是土地補(bǔ)貼，為每年700元/畝或500元/人；其余還有的福利包括黨員慰問費(fèi)、免公墓費(fèi)用、水電費(fèi)補(bǔ)貼、洗澡理發(fā)券以及學(xué)生升學(xué)補(bǔ)助等，不過各社區(qū)在項(xiàng)目設(shè)置和福利水平上都存在較大差異。

（三）對(duì)Z安置房片區(qū)社區(qū)福利的總體評(píng)價(jià)

總體而言，Z安置房片區(qū)內(nèi)居民享有的社區(qū)福利項(xiàng)目還是十分豐富的。資金型、物質(zhì)型、服務(wù)型社區(qū)福利都有涵蓋，老年人、青少年、患病者等特殊群體也都享有單獨(dú)的福利項(xiàng)目。但是，通過分析也可得出Z安置房片區(qū)內(nèi)的社區(qū)福利存在以下不足:

1.居民人均社會(huì)福利少。雖然原有社區(qū)的社區(qū)福利開支總量比較大，各個(gè)社區(qū)都投入了上百萬，少的有100多萬，多得則高達(dá)500萬左右，但是每個(gè)社區(qū)居民人均享有的社區(qū)福利水平卻不是很高。以建南社區(qū)為例，該社區(qū)一年的福利開支為230萬，但是其社區(qū)戶籍人口為5204人，所以每年人均享有的社區(qū)福利資金僅為441.97元。如此，事實(shí)上Z安置房片區(qū)內(nèi)拆遷安置的居民享有的人均社區(qū)福利水平較低。

2.居民間享有的社區(qū)福利差距較大，社區(qū)福利欠均衡。由于Z片區(qū)居民仍歸屬于原來社區(qū)，且不同社區(qū)間社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及福利政策存在差異，安置房片區(qū)內(nèi)居民會(huì)因來源社區(qū)的不同而享有不同的社區(qū)福利水平。比如經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的鎖石社區(qū)，其社區(qū)福利水平遠(yuǎn)高于其他社區(qū)，其老年人生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于其他社區(qū)。此外，鎖石社區(qū)還提供理發(fā)券、洗澡券等其他社區(qū)未提供的福利項(xiàng)目。綜上，在同一個(gè)社區(qū)生活的環(huán)境下，居民享有的社區(qū)福利水平的差距較為明顯，可能會(huì)引起部分居民心理上的失衡。

3.資金型、物質(zhì)型、服務(wù)型社區(qū)福利發(fā)展失衡。該安置房片區(qū)內(nèi)社區(qū)福利的形式主要體現(xiàn)為資金型社區(qū)福利，即主要表現(xiàn)為資金轉(zhuǎn)移支付為特點(diǎn)的分紅、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼等形式，物質(zhì)型社區(qū)福利提供的相對(duì)較少，服務(wù)型社區(qū)福利則更少。對(duì)安置房片區(qū)的居民而言，憑借拆遷得到的補(bǔ)償款以及多余房屋出租所獲得的收入足以過上較為富裕的生活。因此，資金型、部分物質(zhì)型社區(qū)福利并不是最需要的福利形式，反而服務(wù)型社區(qū)福利是最需要的，比如老年人的陪伴服務(wù)、留守兒童的關(guān)愛服務(wù)、社區(qū)居民的文化娛樂服務(wù)等，而目前這些服務(wù)型社區(qū)福利的供給量顯然還不能滿足居民們的現(xiàn)實(shí)需求。

二、阻礙Z安置房片區(qū)內(nèi)社區(qū)福利發(fā)展的因素

安置房片區(qū)與其他類型社區(qū)內(nèi)的社區(qū)福利的形式、類型并無差異，只是安置房片區(qū)的社區(qū)環(huán)境具有一定獨(dú)特性，因而其社區(qū)福利在發(fā)展上面臨著一些特殊的阻礙。集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）安置房片區(qū)的社區(qū)福利供給能力不足

福利的供給離不開資金和人力的支持，福利供給的能力直接受資源的制約。就Z安置房片區(qū)而言，一方面，社區(qū)已經(jīng)沒有了農(nóng)村社區(qū)所擁有的土地集體資產(chǎn)，也就沒有其帶來的集體收入，進(jìn)而沒有資金提供社區(qū)福利，所以當(dāng)前安置房居民所享有的資金型社區(qū)福利是從原社區(qū)拿到的，而非安置房片區(qū)提供；另一方面，安置房片區(qū)內(nèi)居民構(gòu)成較為松散，流動(dòng)人口比例大，社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)的積極性普遍不高，使得社區(qū)缺乏福利工作的組織者和參與者。當(dāng)前，資金以及人力兩方面的限制，是進(jìn)一步提升社區(qū)福利的最大困難。

（二）安置房片區(qū)復(fù)雜的居民結(jié)構(gòu)加大社區(qū)福利提供的難度

如前所述，安置房片區(qū)內(nèi)既有來自不同社區(qū)的拆遷安置的居民，也有外來租戶。不同來源的居民有著不同的福利需求。比如來自泉水社區(qū)的居民希望得到更大的活動(dòng)廣場，而來自晨光社區(qū)的居民則希望能擁有更多的停車場地。若再按老年人、殘疾人、青少年、婦女等群體進(jìn)行劃分，那么不同群體所需的福利類型就更加多樣。在福利供給能力有限的情況下，社區(qū)福利需求多樣化更加大了福利供給的壓力，對(duì)社區(qū)福利提供者而言，意味著需要投入更多的精力去權(quán)衡哪些福利項(xiàng)目是急切的，怎樣使得有限的資源轉(zhuǎn)化成為最優(yōu)的社區(qū)福利組合。

（三）缺乏完善的社區(qū)福利供給體系

社區(qū)福利的供給者并非局限于某一特定主體，而是多主體在協(xié)商合作基礎(chǔ)上的共同提供，即社區(qū)福利本身具備福利多元主義的特征。社區(qū)治理主體也就是社區(qū)福利的提供者，包括街道政府、社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司、居民以及社會(huì)組織等。多元的治理主體必須相互協(xié)商合作、彼此合理分工，才能最有效地實(shí)現(xiàn)社區(qū)福利供給，這就要求必須要有一套完善的社區(qū)福利供給體系。目前，Z安置房片區(qū)內(nèi)社區(qū)治理主體間缺乏這樣一套體系，仍以街道行政指導(dǎo)下的社區(qū)居委會(huì)提供的社區(qū)福利為主，其他主體在自身的培育、發(fā)展以及參與方面存在明顯不足。一方面，福利供給主體發(fā)展不均衡導(dǎo)致不同主體責(zé)任畸輕畸重，難以有效實(shí)現(xiàn)居民福利需求的分擔(dān)解決；另一方面，各主體間“各管各的”，缺乏協(xié)商的平臺(tái)與溝通的機(jī)制，導(dǎo)致很多時(shí)候承擔(dān)的福利供給責(zé)任出現(xiàn)重復(fù)、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象，不利于社區(qū)資源的最優(yōu)化利用和居民福利需求的最大化滿足。

三、關(guān)于Z安置房片區(qū)社區(qū)福利的提升路徑的若干思考

（一）充分了解社區(qū)居民的福利需求，分層次、分步驟予以滿足

社區(qū)福利的宗旨是提升居民的生活質(zhì)量，因此出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都應(yīng)該是居民的切身福利需求。但是，有限的社區(qū)資源與多群體的福利需求之間存在矛盾，不可能做到同時(shí)滿足所有居民的福利需求。合理的解決辦法是：各社區(qū)治理主體參與到居民福利需求的調(diào)查當(dāng)中，了解每一個(gè)居民以及每一個(gè)群體的福利需求，通過統(tǒng)計(jì)得出所需社區(qū)福利的種類以及每一種社區(qū)福利的需求率（福利需求率=該種福利的選擇人數(shù)/總?cè)藬?shù)），再將所需的各種社區(qū)福利依據(jù)需求率加以排序，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)需求率高的社區(qū)福利的供給。不過值得注意的是老年人、殘疾人、青少年等的社區(qū)福利必須僅以：老年人、殘疾人、青少年等居民群體為調(diào)查對(duì)象，避免人數(shù)較少的群體的福利需求被多數(shù)人的需求所掩蓋。

（二）構(gòu)建完善的多元參與的社區(qū)福利供給體系

現(xiàn)代社區(qū)治理倡導(dǎo)多元治理的理念，社區(qū)福利的供給也離不開多元主體的協(xié)作，安置房片區(qū)作為獨(dú)特的社區(qū)形態(tài)，在對(duì)其進(jìn)行治理的過程中本身就面臨諸多困境，社區(qū)福利的協(xié)調(diào)與供給更是挑戰(zhàn)重重。在此背景下，各社區(qū)治理主體應(yīng)該明確好自己在社區(qū)福利供給中的角色定位，通過協(xié)商合作構(gòu)建起完善的社區(qū)福利供給體系。在這一福利供給體系中，街道政府起組織、引導(dǎo)和監(jiān)督作用，社區(qū)居委會(huì)牽頭負(fù)責(zé)提供社區(qū)福利的具體安排，物業(yè)公司有條件地依據(jù)合同提供相關(guān)社區(qū)福利，居民開展廣泛的自助互助服務(wù)。此外，街道和社區(qū)也需要積極地通過購買服務(wù)的方式引入社會(huì)組織為居民提供相關(guān)的社區(qū)福利。

（三）協(xié)調(diào)好資金型、物質(zhì)型以及服務(wù)型社區(qū)福利的均衡發(fā)展

如前所述，當(dāng)前Z安置房片區(qū)存在三種形式的社區(qū)福利發(fā)展失衡的現(xiàn)象。安置房片區(qū)應(yīng)當(dāng)更加注重服務(wù)型社區(qū)福利的供給，努力實(shí)現(xiàn)三種形式的社區(qū)福利的均衡發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)福利水平的提升。社區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，在社區(qū)服務(wù)中心內(nèi)配備專業(yè)的服務(wù)人員，服務(wù)人員由專業(yè)的社會(huì)工作者、社區(qū)居民及社區(qū)居委會(huì)委員組成。服務(wù)的資金、資源依賴政府撥款、社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)捐贈(zèng)等途徑獲取。服務(wù)型社區(qū)福利可以通過以下幾種途徑實(shí)現(xiàn)供給：一是社區(qū)居委會(huì)認(rèn)真承擔(dān)上級(jí)政府指示的社區(qū)服務(wù)供給任務(wù)；二是組織社區(qū)居民間的自助互助服務(wù)，為社區(qū)營造“我為人人，人人為我”的良好氛圍；三是街道或者社區(qū)通過合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助或者憑單制等方式，積極地引入社會(huì)組織為安置房片區(qū)的居民提供專業(yè)化的社區(qū)福利性服務(wù)。

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