資產(chǎn)扶貧是解決“能力貧困”的最有效途徑

王　蕾

(泰山學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安　271000)

一、導(dǎo)言

我國扶貧開發(fā)工作始于20世紀(jì)80年代中期，通過30多年的不懈努力，取得了舉世公認(rèn)的輝煌成就。習(xí)近平總書記在十九大報告中回顧過去5年以來的工作時說，脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從12%下降到4%以下，脫貧標(biāo)準(zhǔn)每年都在“動態(tài)提高”。但是在長期的扶貧工作中，也存在著貧困對象認(rèn)定不清、貧困原因不明、扶貧資金使用效率低等問題。原有的扶貧政策已無法對新時代背景下貧困的特征進(jìn)行全面解釋，需要進(jìn)一步對貧困的概念及成因進(jìn)行豐富和發(fā)展，以制定合理有效的扶貧對策。本文從資產(chǎn)扶貧的角度出發(fā)，進(jìn)一步領(lǐng)會中央精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的指示精神，把減貧、脫貧不返貧作為最終的奮斗目標(biāo)，提出了建立資產(chǎn)扶貧的長效機(jī)制，確保到2020年全國實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)，做到脫真貧、真脫貧。

二、貧困概念的演進(jìn)

對貧困概念和成因的理解是制定精準(zhǔn)扶貧政策的重要依據(jù)。在過去100多年里，國內(nèi)外學(xué)者對貧困的概念進(jìn)行了深入的認(rèn)識和界定，把貧困分成了三個層次，第一個層次是絕對貧困。是指一個家庭所擁有的收入不足以滿足其最低生理需要(食物、衣著、住房和醫(yī)療)。目前我國建檔立卡的貧困戶依據(jù)的就是這個標(biāo)準(zhǔn)，即農(nóng)戶的總收入減去生產(chǎn)性支出得到的人均純收入低于國家劃定的貧困線。這種以純收入為標(biāo)準(zhǔn)制定的扶貧政策，優(yōu)點是直觀、便于統(tǒng)計，但缺點是并不能真正反映貧困的成因和扶貧資金的使用效率，只能解決短期貧困，不能幫助農(nóng)戶實現(xiàn)長期的徹底脫貧。貧困認(rèn)識的第二個層次是相對貧困。相對貧困概念是20世紀(jì)60年代被提出的，它是按照社會平均收入水平來衡量貧困的，更多的是反映一種社會的不平等。所以，扶貧政策也不應(yīng)按照相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)來制定。第三層次被稱為能力貧困。是由1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎獲得者阿瑪?shù)賮啞ど凇兑宰杂煽创l(fā)展》一書中提出的，是從自由發(fā)展目標(biāo)層面上認(rèn)識貧困概念的。書中用發(fā)展的觀點看待貧困問題，指出貧困不僅僅是收入的低下，根本問題是對人的可行的能力的剝奪[1]。第三層次能力貧困是對貧困概念的最新認(rèn)識，也得到了國際社會的認(rèn)可。因此，現(xiàn)階段扶貧工作的出發(fā)點和落腳點就應(yīng)該放在發(fā)展人的可行性能力上?；谀芰ω毨Ц拍睿疚奶岢隽擞嗅槍π缘姆鲐毑呗浴Y產(chǎn)扶貧，為貧困地區(qū)農(nóng)戶脫貧提供新的解釋路徑。

三、資產(chǎn)扶貧是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要保障

資產(chǎn)扶貧理念最早起源于西方社會。1953年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Nukes系統(tǒng)地分析了導(dǎo)致國家貧困的原因，提出了著名的“貧困惡性循環(huán)”理論。即：低收入——低儲蓄能力——低資產(chǎn)形成——低生產(chǎn)率——低產(chǎn)出率——低收入[2]。為了打破這個貧困惡性循環(huán)規(guī)律，1956年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Nelson強(qiáng)調(diào)單純靠資金“輸入”方式是無法解決貧困的，必須要大規(guī)模地進(jìn)行資產(chǎn)投資，使資產(chǎn)和產(chǎn)出的增長率超過人口的快速增長率。我國也是個人口大國，人口增長快速，貧困人口相對較多，2016年我國已經(jīng)完成了1000萬以上貧困人口脫貧，2017年預(yù)計還有4000萬左右貧困人口。要實現(xiàn)2020年完全脫貧，光靠收入標(biāo)準(zhǔn)扶貧，具有明顯的不穩(wěn)定性和時間的長期性。資產(chǎn)扶貧，作為有別于從絕對收入和相對收入的角度定義和測量貧困的一種新視角，解決的是能力貧困問題，能真實反映一個家庭或農(nóng)戶當(dāng)前或未來一段時期內(nèi)致貧、致窮的原因，體現(xiàn)貧困的多元性，有助于認(rèn)識貧困家庭的“貧根”。

資產(chǎn)扶貧是從增加資產(chǎn)的角度解決貧困。這里的“資產(chǎn)”，不僅僅是我們一般意義上理解的有形資產(chǎn)(金融資產(chǎn)、實物資產(chǎn))還包括個人的知識、技能、社會關(guān)系等無形資產(chǎn)。歸納起來有五部分構(gòu)成：自然資產(chǎn)、實物資產(chǎn)、金融資產(chǎn)、人力資產(chǎn)和社會資產(chǎn)[2]。在扶貧工作中，不能只注重實物、金融資產(chǎn)的補(bǔ)助，這五部分應(yīng)該放在同等重要的位置上，把補(bǔ)助金錢和培養(yǎng)能力結(jié)合起來共同作為消除貧困的重要保障。

這種起源于西方的資產(chǎn)扶貧思想和我國現(xiàn)行的“精準(zhǔn)扶貧”思想不謀而合。2013年11月，習(xí)近平總書記到湘西考察時，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的思想，并作出了“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示?？梢哉f，精準(zhǔn)扶貧思想是黨和政府今后治理貧困工作的中心思想，標(biāo)志著扶貧方式由粗放型轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)型。2015年10月，習(xí)近平總書記又在“2015減貧與發(fā)展高層論壇”上詳細(xì)論述了“注重六個精準(zhǔn)”(扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn))，“五個分批”的扶貧理念”，體現(xiàn)了扶貧工作的多元性，從資產(chǎn)增收的角度提出了讓大部分有勞動和生產(chǎn)能力的貧困戶通過政府扶持生產(chǎn)和就業(yè)專項資金產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，增強(qiáng)貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，讓貧困戶從脫貧到逐步實現(xiàn)穩(wěn)定收入，徹底擺脫家庭貧困的“貧根”，斬斷貧困現(xiàn)象的代際傳遞。這些措施正是資產(chǎn)扶貧思想和實踐的具體體現(xiàn)，也體現(xiàn)出我國在現(xiàn)階段資產(chǎn)扶貧工作中所做出的努力和成效。

四、我國現(xiàn)有的資產(chǎn)扶貧經(jīng)驗介紹

資產(chǎn)扶貧的概念在我國起步比較晚，其制度發(fā)展還很不完善。目前已有四川、湖南、湖北、貴州等省份開展了對“資產(chǎn)扶貧”制度的探索，脫貧效果明顯。其他省份也紛紛效仿，做法大致相同，就是把財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金當(dāng)作貧困戶的股份，參與到生產(chǎn)合作社、龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)基地等生產(chǎn)經(jīng)營活動中去，按照“保底分紅+按股分紅”的收益分配方式，為貧困戶增收提供方法和渠道。其發(fā)展模式主要有以下三種[3]：

1.發(fā)展農(nóng)戶主導(dǎo)型資產(chǎn)扶貧模式。指扶貧的重點放在前期政府投入資金改造好水、路、電、氣、房和通訊基礎(chǔ)設(shè)施前提下，利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的優(yōu)勢，“靠山吃山、靠水吃水”，通過農(nóng)家樂、無公害農(nóng)產(chǎn)品原產(chǎn)地銷售、家庭手工藝品等產(chǎn)銷模式，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動勞動力就業(yè)，增加農(nóng)民收入，把扶貧新增的價值完全留在農(nóng)村，歸農(nóng)戶所有，有效解決“三留守”、“空心村”等問題。

2.發(fā)展農(nóng)戶合作社主導(dǎo)型資產(chǎn)扶貧模式。指以農(nóng)村合作社為載體，鼓勵貧困戶以資金、林權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)、農(nóng)機(jī)具等生產(chǎn)要素作價到合作社入股，依托除政府以外的社會力量、金融部門形成互惠互利、相互聯(lián)動的各類合作社與超市對接模式、合作社與社區(qū)對接模式，以資產(chǎn)股權(quán)為紐帶，按照入股分紅、保底分紅的利潤分配原則，賦予建檔立卡貧困戶更加充分的資產(chǎn)保障權(quán)。截止到2016年6月底，全國依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)到166.9萬家，實有入社農(nóng)戶占全國農(nóng)戶總數(shù)的42.7%。

3.發(fā)展龍頭企業(yè)主導(dǎo)型資產(chǎn)扶貧模式。指依托龍頭企業(yè)，在與農(nóng)民建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的基礎(chǔ)上建立生產(chǎn)基地，以“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的模式，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素，帶動當(dāng)?shù)胤N植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，既向貧苦戶“輸血”，又幫助他們“造血”。2016年，我國各級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)12萬家。其中，省級以上1萬家，國家級1245家。

五、“精準(zhǔn)扶貧”思想下資產(chǎn)扶貧工作的落腳點及對策

“精準(zhǔn)扶貧”思想下的資產(chǎn)扶貧，不同于以往以收入為標(biāo)準(zhǔn)的直接補(bǔ)貼，是一項以資產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)的長效扶貧機(jī)制。它的建立，標(biāo)志著現(xiàn)代扶貧制度的產(chǎn)生。資產(chǎn)扶貧的目標(biāo)是努力從解決能力貧困的角度入手，讓每一個有勞動能力的貧困戶及家庭都能夠獲得長期發(fā)展的資產(chǎn)優(yōu)勢，從而使扶貧資金由原來的“不可再生”變成現(xiàn)在的“可再生”，進(jìn)而直接消除貧困。因此，資產(chǎn)扶貧工作的落腳點應(yīng)放在如何精準(zhǔn)識別扶貧對象上。對資產(chǎn)扶貧對象的認(rèn)定，必須站在精準(zhǔn)扶貧、全面脫貧的高度，既要結(jié)合貧困戶自身條件，又要著眼于激發(fā)貧困戶的發(fā)展?jié)撃躘4]。我認(rèn)為，資產(chǎn)扶貧對象不包括以下兩類人員:一是喪失勞動能力的貧困者，二是需要進(jìn)行醫(yī)療救助的貧困者。消除這兩類貧困的最好方法就是果斷進(jìn)行低保等民政救助和醫(yī)療救助。資產(chǎn)貧困對象主要針對的是自主創(chuàng)收能力受限的農(nóng)村貧困勞動力，扶貧對策主要是把他們手中一些零散的、沉睡的、使用效率不高的資源轉(zhuǎn)化成資產(chǎn)，整合到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺上去，變廢為寶，變少為多，幫助貧困戶擴(kuò)大增收渠道，提升他們的生產(chǎn)、生存空間。具體可以從以下幾個方面操作：

一是嚴(yán)把扶貧資金流向，保證扶貧資金專款專用。各級扶貧部門特別是村鎮(zhèn)一級要嚴(yán)格按照財政扶貧資金管理規(guī)定，堅持“?？顚Ｓ?、有計劃、有審批、有監(jiān)督、及時公開”的原則，嚴(yán)格財政扶貧資金的使用范圍和流程管理，堅決杜絕截留、擠占、挪用、套取財政扶貧資金等違規(guī)行為。把鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對扶貧開發(fā)資金的使用規(guī)范情況作為干部考核的主要內(nèi)容，凡因違紀(jì)使用資金而被財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門通報查處的，競聘時采取一票否決制。

二是激活貧困戶自有資產(chǎn)。鼓勵貧困戶把閑散的自有資源，如：土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、房屋所有權(quán)；農(nóng)機(jī)具等生產(chǎn)要素資源；種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和個體經(jīng)營等零星收入，入股到村集體組織的生產(chǎn)合作社、基層供銷社、龍頭企業(yè)、各類公司等經(jīng)營主體中，發(fā)揮1+1大于2的效果，實現(xiàn)雙方共贏。

三是建立動態(tài)的資產(chǎn)管理監(jiān)控平臺。各扶貧部門要按照資產(chǎn)貧困的五個維度對貧困戶進(jìn)行建檔立卡，把所有的資產(chǎn)扶貧對象都納入到動態(tài)管理范圍中，同時對新納入的和退出的扶貧對象進(jìn)行更新，對有不良信用情況的經(jīng)營主體不再享有任何財政扶貧補(bǔ)貼。把符合條件的養(yǎng)殖戶和種植戶納入保險范圍，一旦遇到自然災(zāi)害或病害時，保險賠償優(yōu)先于股權(quán)分紅，保障貧困戶可以獲得穩(wěn)定的收益。實現(xiàn)扶貧的“對象精準(zhǔn)、項目精準(zhǔn)、資金精準(zhǔn)、措施精準(zhǔn)”。

四是切實加強(qiáng)基層組織建設(shè)。首先，黨委要把黨建工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展列為同等高度，積極發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。其次，抓好以村黨組織為核心的村級組織建設(shè)，鼓勵和選派思想好、作風(fēng)正、有基層服務(wù)經(jīng)驗的優(yōu)秀同志到貧困村工作，看望慰問貧困戶，了解貧困戶的基本情況，一對一指導(dǎo)脫貧工作。再次，現(xiàn)階段尤其要發(fā)揮黨員在農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等服務(wù)組織建設(shè)中的“領(lǐng)頭羊”作用，帶領(lǐng)群眾脫貧致富奔小康。[5]

五是加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)參與資產(chǎn)扶貧的力度。一方面，鼓勵銀行、信用社、保險公司在農(nóng)村設(shè)立營業(yè)部，對貧困戶提供免擔(dān)保、免抵押的小額貸款，將貸款以受托支付方式在生產(chǎn)合作社、龍頭企業(yè)等集體經(jīng)營中使用，既降低了銀行投資風(fēng)險，開展了業(yè)務(wù)，又給企業(yè)注入資金，增加了融資渠道，最主要的是貧困戶通過入股參與到生產(chǎn)經(jīng)營中實現(xiàn)了增收，可謂一舉三得。另一方面，政府拿出專項資金做擔(dān)保，鼓勵保險公司發(fā)展扶貧小額保險，增加對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的價格保險業(yè)務(wù)，全面擴(kuò)大對貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，為貧困戶能全身心投入到脫貧建設(shè)中去解決后顧之憂。

總而言之，多年來政府通過救濟(jì)性、開發(fā)式和攻堅式扶貧，使貧困戶的生存和溫飽問題得到基本解決，貧困發(fā)生率大幅下降。但是，現(xiàn)行的以絕對收入為標(biāo)準(zhǔn)的扶貧政策，并不能完全確保“兩不愁，三保障”脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，在現(xiàn)階段“精準(zhǔn)扶貧”思想的指導(dǎo)下，扶貧工作的重點應(yīng)該更多地關(guān)注于資產(chǎn)扶貧機(jī)制的建設(shè)上，從解決能力貧困的角度入手，為實現(xiàn)貧困人口脫貧和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，提供理論和現(xiàn)實參考，為全面建成小康社會奠定基礎(chǔ)。