2035年大城市教育發(fā)展的規(guī)律性特征與結構性矛盾

楊 旭,李劍萍

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要特征，城鎮(zhèn)化的重要表現(xiàn)之一就是形成若干大城市乃至大城市群?，F(xiàn)代化大城市人口聚集，產(chǎn)業(yè)發(fā)達，公共服務水平高，作為區(qū)域中心，它們在具有強大虹吸效應的同時更應具有溢出效應，對于區(qū)域經(jīng)濟社會均衡發(fā)展乃至鄉(xiāng)村振興具有強大的輻射力、帶動力和反哺力。現(xiàn)代化的教育是現(xiàn)代化大城市的必然內(nèi)涵和指標，現(xiàn)代化大城市必須有、必然有現(xiàn)代化教育，現(xiàn)代化教育又必須要、必然要推動現(xiàn)代化大城市的發(fā)展。缺乏現(xiàn)代化教育的大城市是傳統(tǒng)的而不是現(xiàn)代化的大城市，現(xiàn)代化大城市教育發(fā)展既體現(xiàn)著時代性新態(tài)勢，又具有自身發(fā)展的規(guī)律性特征以及面臨的結構性矛盾，這種從普遍性到特殊性的三維視角，可以作為探討從現(xiàn)在到2035年前后現(xiàn)代化大城市教育發(fā)展的認識工具。

一、大城市教育發(fā)展的時代性新態(tài)勢

教育的時代性態(tài)勢就是教育中長期發(fā)展的普遍性趨向，時間階段一般在5年以上至十幾年甚至更久，其普遍性表現(xiàn)在涵蓋了各級各類教育，并對各級各類教育具有顯性或隱性的強大規(guī)定性和推動力。教育的時代性態(tài)勢既可能是教育自身發(fā)展到一定階段一定時期所呈現(xiàn)的規(guī)律性特征，也可能是通過制定實施教育政策來對教育發(fā)展形成的規(guī)定性影響。當然，一旦兩者相結合，即教育發(fā)展的自身規(guī)律性特征與教育政策的規(guī)定性影響相互吻合，同向發(fā)力，就將成為更加強有力的教育發(fā)展時代性態(tài)勢，教育發(fā)展的規(guī)律性、教育政策的有效性、人民群眾對教育的期盼性共同塑造著教育發(fā)展的時代性態(tài)勢。

2012年以來，開啟中國特色社會主義新時代，[1]教育事業(yè)發(fā)展站在了新的歷史起點，經(jīng)濟社會發(fā)展對于教育提出了新需求，人民群眾對于教育有著新期盼，教育自身也發(fā)展到了新階段，教育發(fā)展呈現(xiàn)出許多時代性新態(tài)勢。所謂“新”，既包括前所未有的方面，也包括前所未重、前所未顯的方面；所謂“態(tài)勢”，就是帶有長期性、常態(tài)性、普遍性的趨勢和勢能。這種時代性新態(tài)勢總體可以概括為：全面加強黨對教育工作的領導，全面落實立德樹人的根本任務，全面深化教育綜合改革，全面提高依法治教水平。具體表現(xiàn)在這樣一些方面：

一是把立德樹人的根本任務擺在更加突出的地位。教育的根本問題是 “培養(yǎng)什么樣的人”“怎樣培養(yǎng)人” “為誰培養(yǎng)人”的問題。[2]堅持立德樹人，德育為先，育人為本，促進學生既成人又成才，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義事業(yè)建設者和接班人，[2]開始成為檢驗學校一切工作成效的根本標準。

二是統(tǒng)籌教育優(yōu)質、公平和特色發(fā)展。公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，[3](231)教育公平是社會公平正義的題中應有之意，優(yōu)質公平的教育既是社會公平正義的重要方面，又是實現(xiàn)社會公平正義的重要途徑。人民群眾對教育的新期盼，已經(jīng)由“有學上”向“上好學”轉變，接受“更好的教育”的需求日益強烈?！案玫慕逃币环矫骟w現(xiàn)在教育更加公平、更加均衡，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際的差距；另一方面體現(xiàn)在更加優(yōu)質，更好地滿足個性化的教育需求。加大教育投入，完善各級各類學校建設標準和生均經(jīng)費標準，探索建立動態(tài)調(diào)整機制，鼓勵和引導社會力量進入教育領域，擴大和規(guī)范政府購買社會教育服務，完善人口變動和學位供給監(jiān)測機制，優(yōu)先滿足義務教育和學前教育入學需求；加大教育供給側結構性改革，發(fā)展素質教育，回應人民群眾對教育的新需求。

三是在終身學習理念下優(yōu)化教育結構，完善現(xiàn)代教育體系，構建學習型社會。積極推進教育布局結構調(diào)整，為現(xiàn)代化建設提供更加有力的人才人力支撐，教育結構與產(chǎn)業(yè)結構升級、人才需求結構更加協(xié)調(diào)聯(lián)動，基礎教育、職業(yè)教育、高等教育等不同層次的教育協(xié)調(diào)發(fā)展，教育資源的區(qū)域分布更加合理；推進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展，通過多種方式擴大優(yōu)質基礎教育資源；調(diào)整職業(yè)教育結構，構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，搭建人才成長的“立交橋”；高等教育學科專業(yè)結構更加適應經(jīng)濟社會發(fā)展和區(qū)域發(fā)展，高等學校分類發(fā)展、辦出特色。

四是以人才培養(yǎng)機制改革推進人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新，滿足創(chuàng)新型人才培養(yǎng)和人才個性化發(fā)展需要，鼓勵人人成才。人才培養(yǎng)模式就是為了實現(xiàn)人才培養(yǎng)目標和規(guī)格的一系列育人資源的組合方式和過程，人才培養(yǎng)模式改革既要做好“加法”，也要做好“減法”和“乘法”，尊重教育規(guī)律和人才成長規(guī)律，更加突顯協(xié)同育人、科教結合育人、實踐育人、通識育人等人才培養(yǎng)基本模式，同時，通過人才培養(yǎng)體制機制改革，整合資源，發(fā)揮人才培養(yǎng)各要素的整體效益。

五是深化教育領域綜合改革，[4]推進教育體制機制創(chuàng)新。深化教育綜合改革就是為了突破制約教育發(fā)展的體制機制制約，教育綜合改革是教育體制機制創(chuàng)新的突破口，教育體制機制創(chuàng)新是教育綜合改革的重要目標。加強教育治理體系和治理能力建設，提高教育法治思維水平和能力，實現(xiàn)依法治教、依法辦學、依法治校，實行權力清單、負面清單制度，積極培育和發(fā)展第三方機構，真正落實管辦評分離；深化招生考試制度改革，確保全民關切的招生考試制度改革穩(wěn)妥推進，平穩(wěn)落地。同時，加強教師隊伍建設，創(chuàng)新教師編制管理思路，尤其是優(yōu)化基礎教育教師管理政策，保證基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展。

六是加強中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化教育與擴大教育開放并重。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化教育是傳承和弘揚中華傳統(tǒng)美德，增強民族自豪感、家國情懷和文化自信的重要途徑，隨著中國的發(fā)展，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化教育將更加受到重視，得到加強，在立德樹人、人才培養(yǎng)、文化自信、國家安全和國際交流等方面發(fā)揮特殊而難以替代的作用。同時，中國推動構建人類命運共同體，[5](57)教育對外交流合作是構建人類命運共同體的重要內(nèi)容、形式和平臺，當今教育國際化的更加活躍正與國際貿(mào)易領域的保護主義、逆全球化形成鮮明對照，甚至正在成為打破貿(mào)易保護主義和逆全球化的重要力量。中國現(xiàn)代教育體系是中國特色與世界水平的統(tǒng)一，在扎根中國大地辦教育的基礎上，必須繼續(xù)擴大教育開放，借鑒國外先進辦學經(jīng)驗，引進國外優(yōu)質教育資源，加強與國外高水平教育科研機構合作，擴大對外教育交流與合作，不斷提高教育國際化水平和世界影響力。

大城市既是區(qū)域經(jīng)濟社會的中心，又是教育高地和示范區(qū)，大城市教育發(fā)展無疑要體現(xiàn)這些時代性新態(tài)勢，并受到它們的規(guī)約。更重要的是，大城市還代表著這些時代性新態(tài)勢的方向和水平，并對區(qū)域內(nèi)的中小城市等發(fā)揮示范作用和溢出效應，大城市對于這些時代性新態(tài)勢把握得越準確越正確，其示范作用和溢出效應愈正向。

二、現(xiàn)代化大城市教育發(fā)展的規(guī)律性特征

到2035年前后，不僅大城市的數(shù)量、規(guī)模和水平將達到新的量級，而且?guī)讉€世界級城市群的特征開始顯現(xiàn)，作為社會主義現(xiàn)代化大城市的教育，也將呈現(xiàn)新的規(guī)律性特征。

首先，教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位和作用更加突出，教育與城市、經(jīng)濟、社會更為緊密地互動融合發(fā)展。

教育是國計，也是民生；教育是消費，也是投資。教育是國家和個人對未來、對創(chuàng)新的戰(zhàn)略投資，發(fā)達的教育成為現(xiàn)代化大城市的重要特征和必然要素，成為推動城市轉型升級、創(chuàng)新驅動發(fā)展、擴大對外開放的重大平臺和強勁引擎。一些大城市面臨產(chǎn)業(yè)和城市轉型升級時，為了填補騰籠換鳥之后所留下的產(chǎn)業(yè)和城市空白，選擇之一就是大力發(fā)展高等教育，引進高水平高等學校和研究院所。優(yōu)質而大體量的高等教育，不僅可以拉動海量投資、聚集年輕優(yōu)質人口，更是人才聚集、高新產(chǎn)業(yè)孵化和對外交流合作的平臺，還是思想的集市、創(chuàng)新的源泉?，F(xiàn)代高等教育已經(jīng)不是封閉的社會部類，教育與城市建設、產(chǎn)業(yè)升級、社會發(fā)展等的聯(lián)系越來越緊密，科教結合、產(chǎn)教融合、校企合作、工學結合成為現(xiàn)代教育的重要特征，教育社會化，社會學習化，學習型社會開始真正形成。

教育不應產(chǎn)業(yè)化，卻能“化”產(chǎn)業(yè)，教育中一些部類的產(chǎn)業(yè)特征越來越明顯，高等教育還是科技成果轉化和中小型科技企業(yè)的孵化器。在一些與新興產(chǎn)業(yè)密切聯(lián)系的學科專業(yè)，高校、科研院所、中小型科技企業(yè)的界限變得模糊，這些機構既是人才培養(yǎng)之地，又是科研場所，還是創(chuàng)新型公司。在高校“雙一流”建設浪潮中，各地的政策設計大致可分三類：一類還是沿襲原有思路，集中于扶優(yōu)扶強扶特，保重點，爭排名，求少數(shù)學科的ESI排名；二類是把“雙一流”建設作為優(yōu)化學科結構乃至高等教育結構的動力和抓手，提高區(qū)域高等教育的整體水平和實力；三類是把高等教育及其學科專業(yè)建設、人才隊伍建設，作為聚積創(chuàng)新要素，形成創(chuàng)新高地，推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級，促進經(jīng)濟社會轉型發(fā)展，建設國際化創(chuàng)新型城市的重大戰(zhàn)略舉措。這種差別不是財政支持力度的強弱，而是認識和站位高度的不同。

其次，教育改革創(chuàng)新達到新水平，教育發(fā)展越來越依靠政府、市場、技術“三駕馬車”的協(xié)同作用。

一方面要繼續(xù)發(fā)揮好政府的主導力量，另一方面也要發(fā)揮好市場的主體作用。政府對教育的主導作用，主要體現(xiàn)在社會主義辦學方向、立德樹人的根本任務、教育布局的規(guī)劃調(diào)整、教育政策的設計研判、教育資源的基本保障等方面；市場對教育的主體作用，關鍵在于發(fā)揮市場對教育資源的配置效率效益，深化教育的供給側結構性改革。民辦教育更加規(guī)范發(fā)展，混合所有制學校、產(chǎn)教融合、集團辦學快速發(fā)展，政府購買教育社會服務成為常態(tài)。政府通過大量地規(guī)范購買社會服務，不僅彌補了學校資源的不足，更重要的是激發(fā)了學?；盍?，促進學校特色發(fā)展，激活社會的教育資源需求與供給。

同時，新科技的發(fā)展將對教育形態(tài)產(chǎn)生結構性影響。技術成為影響教育發(fā)展的三大要素之一，尤其是以互聯(lián)網(wǎng)+、人工智能為代表的新科技，不僅將引發(fā)教育學習方式和內(nèi)容的革命，進而帶來人的生活、思維和文化狀態(tài)的巨變，也相應要求教育學習機構的組織形態(tài)、體制機制、管理方式、組織文化等方面發(fā)生結構性變革。尤其值得注意的是，技術與資本相結合成為一種趨勢，當技術創(chuàng)新對于教育的影響足夠大的時候，一定會引起資本的關注和介入，這就導致，一方面教育產(chǎn)業(yè)特別是教育培訓、教育技術公司迅猛發(fā)展，甚至出現(xiàn)千億級、萬億級的教育公司；另一方面，技術攜資本之勢強力介入傳統(tǒng)教育領域，加速了傳統(tǒng)教育組織的轉型和重組。

最后，教育發(fā)展的人民性、開放型、現(xiàn)代化特征更加鮮明，現(xiàn)代教育體系的中國化特色更加成熟。

從現(xiàn)在到那時，大城市的教育將始終面臨著持久與新興的兩大任務主題。所謂持久的教育任務主題，就是堅持辦以人民為中心的教育，發(fā)展優(yōu)質均衡教育，不斷滿足人民群眾能上學、上好學的需求。這個任務仍然任重道遠。大城市的重要特征，就是人口和資源聚集，人口、年輕人口、高素質人口既是重要的資源，又因其他資源的聚集而紛至沓來，人口資源與其他資源之間形成互因互動式的聚集效應?？梢灶A見，大城市基礎教育學位緊張的趨勢將始終存在，保障“有學上”這個基本的、傳統(tǒng)的任務始終存在，沒有絲毫減輕，甚至在某些區(qū)域和時段還會凸顯，保障學位和基本教育資源供給仍是政府管理教育的最基本職責。

同時，教育發(fā)展又面臨著新興的任務主題。從現(xiàn)在到2035年，也是辦學體制深化改革、教育樣態(tài)趨于多樣的時期。從高等教育來看，除了傳統(tǒng)的全日制普通高等學校之外，現(xiàn)代職業(yè)教育體系不斷發(fā)展，從中等職業(yè)教育、專科層次的高職教育，到本科層次的應用型大學和學科專業(yè)，以及專業(yè)型、應用型碩士博士教育的體系趨于完善；民辦高等學校迎來發(fā)展的關鍵期，部分民辦高校的辦學水平大幅提升，獲得博士碩士學位授予權，將出現(xiàn)一批高水平民辦高等學校；科研院所更加廣泛地參與高等教育，從國家層面來看，以國科大、社科大等為代表的國家級科研院所將普遍培養(yǎng)本科生和研究生層次人才，地方科研院所也將普遍與高等學校以合辦合作等方式科教結合、協(xié)同育人；中外合作辦學向優(yōu)質化發(fā)展，中國名校走出去，外國名校走進來，中國名校在外國分校(校區(qū))、外國名校在中國分校(校區(qū))將進一步增多；新型的企業(yè)大學出現(xiàn)，由內(nèi)部員工培訓向社會招生拓展。在基礎教育領域，公辦學校繼續(xù)優(yōu)質均衡發(fā)展的同時，民辦學校穩(wěn)步發(fā)展，滿足社會的多樣化需求；社會培訓機構辦學更加規(guī)范有序，既規(guī)范其對應試教育推波助瀾的消極作用，又發(fā)揮它對“日?！钡撵`活補充作用，滿足家長學生的個性化需求；在線教育、研學旅行等社會實踐活動，成為每個學生不可或缺的學習方式；在家上學、家庭教育、家長教育水平有很大提高。并且，上述教育樣態(tài)和學習方式相互滲透、相互聯(lián)系，共同構成一體多樣的現(xiàn)代教育體系。

三、大城市教育發(fā)展面臨的結構性矛盾

黨的十九大報告中提出“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，[5](46)2018年《政府工作報告》中提出要“發(fā)展公平而有質量的教育”。[6]“公平而有質量的教育”是對教育實踐的經(jīng)驗總結和政策導向，統(tǒng)籌教育公平與教育質量，堅持以人民為中心、辦人民滿意的的教育，是教育事業(yè)發(fā)展的重要遵循。

應該看到，教育公平與教育質量又包含著內(nèi)在矛盾關系，最終目標是既公平又優(yōu)質，而在一定時間、地域等范圍內(nèi)以及資源約束條件下，往往有著不同的主要矛盾和矛盾的主要方面，并且相互影響，發(fā)生轉化，如何在過程中統(tǒng)籌教育公平與教育質量需要教育智慧與政策設計。教育公平與教育質量的內(nèi)在矛盾關系，是教育發(fā)展中面臨的普遍性結構性矛盾，這種矛盾關系在大城市表現(xiàn)得更加典型更為突出，甚至成為大城市教育發(fā)展面臨的結構性矛盾。這是由大城市的特點和地位決定的，不僅因為大城市人口多、流動大而快，人民群眾的教育訴求高且多，權利權益意識強，公共服務要求高，教育需求更加個性化多樣化，更因為大城市作為集合了多種資源要素的龐大復雜系統(tǒng)，本身就持續(xù)處于矛盾關系的調(diào)適之中。在教育公平與教育質量這對教育矛盾關系中，城市市民“上好學”的愿望更加強烈，甚至表達更加激烈，所謂“上好學”的意愿中就包含著不求人、少花錢以享有優(yōu)質教育的意愿，或者說，教育公平本身就是教育質量的題中應有之意，而教育質量的內(nèi)涵豐富性與時代條件性之間，又是經(jīng)常的動態(tài)調(diào)整乃至博弈關系。

為了明確“公平而有質量的教育”的內(nèi)涵和目標，完善相關政策體系，還需要在以下方面深化研究。

首先，深化公平而有質量教育的理論內(nèi)涵研究，堅持正確的輿論導向。教育公平和教育質量都是歷史的產(chǎn)物，必須堅持中國特色社會主義方向和處于社會主義初級階段這個時代背景和最大國情。尤其要深入研究教育公平、教育質量理論內(nèi)涵的時代背景、歷史條件、思想基礎、民意訴求的政策轉化機制和特點，“既要盡力而為又要量力而行”，[3](227)既要保底線不降標準，又不能吊胃口，防止脫離條件和國情的教育平均主義、過度福利化和民粹主義傾向。清醒認識和深入研究，在向中上等收入國家邁進的過程中，往往也是福利主義、民粹主義容易泛起的時期，如果再有平均主義、“不患寡而患不均”的思想傳統(tǒng)，將不能正確引導教育預期，甚至滑入過度福利化陷阱，則可能引發(fā)教育問題乃至社會問題。

其次，制定教育公平與教育質量的基本標準和中期遠期目標，準確引導教育預期。一般來講，教育質量的標準和目標比較容易明晰，而教育公平的標準和目標相對比較復雜。如果教育公平的基本標準、階段目標和長期追求不夠清晰不夠準確，就可能造成模糊認識，將遠期追求當作近期需要實現(xiàn)的目標，將作為努力方向的高標準當成應當保障的基本要求，進而導致不切實際的福利預期和教育訴求，以致誤導教育政策。在標準方面，國家制定和保障基本標準，省市可在此基礎上制定和保障更高的和具有自己特點的標準。教育公平與教育質量是一對矛盾體，既有統(tǒng)一性又有對立性，教育公平可以促進教育質量的發(fā)展，教育平均主義可能影響教育質量的提高，這也是教育普及與提高的關系。在高等教育領域，強調(diào)質量比較多，而對于高等教育公平問題還需要引起更廣泛的認同和重視(近些年來開始重視了高水平高校的地域布局問題)。高等教育大眾化之后地方高校是本?？迫瞬排囵B(yǎng)的主力，但仍有不少地方高校的辦學條件和辦學質量有待提高，政策支持和經(jīng)費支持力度需要加大，不同高校如何分類管理、分途發(fā)展，鼓勵其在各自領域辦出特色、辦出水平、辦成一流的政策還有待完善和落地。在義務教育領域，強調(diào)教育公平比較多，強調(diào)教育質量時更多著眼于薄弱學校改造、改善辦學條件、應對學位不足、保障教育經(jīng)費、提高師資水平、解決結構性缺編等補短板的工作和急事難事，對于大城市人民群眾的多樣化教育需求還難以充分滿足，實際上也妨礙了教育質量的進一步提高。

最后，加快公平而有質量教育的政策體系設計，通過深化教育體制機制改革確保政策落地。教育理念的落實和實施，必須依靠教育政策的保障，教育政策既是教育理念的體現(xiàn)、延伸和規(guī)制化，又是教育理念的具體化和重要實現(xiàn)形式。公平而有質量教育作為一種基本性教育理念，對應著相應的教育政策體系，這種政策體系包括哪些內(nèi)容、相互之間什么關系，尤其是各級各類教育公平政策與教育質量政策之間什么關系，這些政策哪些已經(jīng)制定，哪些還需修訂、補充和完善，以及這些政策與其他政策之間的關系，特別是教育供給側結構性改革政策、教育不平衡不充分發(fā)展政策之間的關系。公平而有質量教育政策體系的厘清和制訂過程，又是深化教育理念認識的過程，兩者互動，并統(tǒng)一于教育實踐。制定政策的出發(fā)點和歸宿在于實施，政策的生命力也在于實施，只有得到落實的政策才是真正有效的政策，而政策體系的落實必須依靠深化教育體制機制改革，既發(fā)揮好政府的主導作用，又發(fā)揮好法治方式和市場機制的作用，深入推進管辦評分離，[4]深化教育領域放管服改革。