杭州公共圖書館服務體系“中心館-總分館”建設模式研究

（杭州圖書館 浙江杭州 310016）

2016年12月29日，國務院多個部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》文件（文公共發(fā)〔2016〕38號)，明確推進以縣級文化館、圖書館為中心的總分館制建設，是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系建設的重要任務[1]。杭州是較早探索公共圖書館四級服務網(wǎng)絡體系建設的地區(qū)，尤其是以杭州圖書館為主要發(fā)起者和推動者提出的“中心館-總分館”模式，較早確立了縣域總分館的建設理念，理清了同一城市中市級圖書館與區(qū)縣（市）圖書館在公共圖書館四級服務體系中的定位、職能，并通過實踐，在全市建立起城鄉(xiāng)一體、普遍均等、免費服務、資源共享、通借通還的公共圖書館四級網(wǎng)絡體系。本文旨在通過研究杭州公共圖書館服務體系“中心館-總分館”模式，尤其是對其構(gòu)建背景、建設過程、主要經(jīng)驗等作回顧、分析，為我國其他城市建立和發(fā)展公共圖書館總分館制提供參考。

1 杭州公共圖書館“中心館-總分館”模式構(gòu)建背景

1.1 “聯(lián)盟式總分館制”的公共圖書館四級服務體系初步形成

進入21世紀以來，以建立公共圖書館服務體系為主導思想，圖書館總分館制開始在北京、上海、天津、廣州、深圳、東莞、佛山、蘇州、嘉興等地興起，杭州也是其中之一。杭州圖書館梁亮在《杭州地區(qū)公共圖書館三級服務體系構(gòu)建實踐概述》一文中提到“2002年我們就有了這個設想并開始調(diào)研, 認為要建立這個服務體系”[2]。2003年起，杭州地區(qū)9家公共圖書館利用地區(qū)內(nèi)成熟的互聯(lián)網(wǎng)條件，整合全國文化信息資源共享工程、浙江省“東海明珠”工程和農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠程教育系統(tǒng)[3]，由杭州圖書館牽頭，以契約的形式形成“九館一證通”，即在保持各成員館“人財物”不變的情況下，統(tǒng)一了技術(shù)平臺、文獻分編、業(yè)務服務規(guī)范、圖書信息管理系統(tǒng)，從而在文獻通借通還、書目數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)大服務、大流通[4]。同時，開始了杭州地區(qū)“一證通”工程的策劃、實施工作，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）基層服務點網(wǎng)點建設的同時，把西泠印社印學圖書館、杭州成人科技大學[5]等專業(yè)圖書館和院校圖書館納入“一證通”體系之中，初步建立起地區(qū)文獻服務保障體系，實現(xiàn)地區(qū)文獻信息資源的大整合、大流通、大服務。2006年6月1日，杭州圖書館聯(lián)合“一證通”所有成員館共同發(fā)布了《杭州地區(qū)公共圖書館服務公約》[6]，向社會承諾實行平等、免費、無障礙的圖書館服務，并對聯(lián)盟圖書館的業(yè)務工作和職業(yè)服務要求進行了規(guī)范。2007年“一證通”工程獲文化部群星獎[7]。

1.2 “聯(lián)盟式總分館制”的公共圖書館四級服務體系遭遇可持續(xù)發(fā)展瓶頸

實現(xiàn)“總分館制”的核心是人、財、物的統(tǒng)一，但杭州地區(qū)的“聯(lián)盟式總分館制”受現(xiàn)有行政體制影響很大，作為地市級的杭州圖書館對區(qū)縣（市）級公共圖書館沒有管理權(quán)，更無法對人、財、物進行統(tǒng)一管理。因此，隨著“聯(lián)盟式總分館制”的不斷發(fā)展，杭州圖書館發(fā)現(xiàn)：一是區(qū)縣（市）級圖書館作用未得到發(fā)揮，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）級基層圖書館（室）不能形成緊密的關(guān)系，難以對其有效開展業(yè)務輔導和統(tǒng)一管理；二是如果由杭州圖書館直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）級基層圖書館（室），受現(xiàn)行體制限制，無法滿足總分館制對人、財、物統(tǒng)一的要求。這些問題和矛盾致使基層圖書館發(fā)展到一定程度之后，遇到瓶頸，甚至陷入建設或服務的停滯狀態(tài)。

2 杭州公共圖書館“中心館-總分館”體系建設的三個階段

2.1 第一階段：確立“中心館-總分館”建設模式

為了解決發(fā)展困境，杭州圖書館認為在我國分級財政體制下，公共圖書館服務體系建設必須做好三件事：一是必須堅持政府主導，推動市級政府出臺有力政策，明確各級地方政府的主體責任；二是對各級公共圖書館的地位、功能、職能進行區(qū)分；三是必須突出區(qū)、縣（市）公共圖書館作為區(qū)域中心和體系節(jié)點的作用，加強其力量，進而實現(xiàn)對體系中三、四級分館、服務點的有效管理?；谶@一認識，杭州圖書館在2008年底基本確立了全市公共圖書館服務體系建設從原來的“聯(lián)盟式總分館制”轉(zhuǎn)向“中心館-總分館”模式，即以杭州圖書館為中心館，區(qū)、縣（市）圖書館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）圖書館為分館，村（社區(qū)）圖書室（農(nóng)家書屋）為亞分館，以專業(yè)、主題分館為補充，實現(xiàn)區(qū)域總分館人、財、物統(tǒng)一，實現(xiàn)資源共享、通借通還和服務聯(lián)動。

其中，杭州圖書館作為全市公共圖書館服務體系的中心館，是全市公共圖書館服務網(wǎng)絡體系的業(yè)務指導中心、文獻保障中心、技術(shù)支持中心、專業(yè)培訓中心和信息服務中心，主要承擔對區(qū)、縣、市圖書館業(yè)務的規(guī)劃、指導、協(xié)調(diào)、評估工作，整合區(qū)、縣、市公共圖書館資源，建立統(tǒng)一的技術(shù)平臺、檢索平臺和服務標準；加強與高等院校圖書館、專業(yè)性圖書館的資源整合與共建共享服務網(wǎng)絡等職能。各區(qū)、縣（市）圖書館作為本地區(qū)公共圖書館服務網(wǎng)絡的業(yè)務總館，承擔對轄區(qū)內(nèi)分館和亞分館業(yè)務的規(guī)劃、指導、管理、監(jiān)督和評估等工作。

2.2 第二階段：桐廬試點

2008年底，綜合杭州市各區(qū)縣市政治經(jīng)濟等綜合因素，桐廬縣被確定為杭州市進行“中心館-總分館”建設的試點縣。2009年初，桐廬縣圖書館率先在杭州地區(qū)創(chuàng)立了縣級模式的圖書館總分館制，從實際出發(fā)，因地制宜，成效顯著。具體做法是：總館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館均設專職部門專人負責分館建設；分館館舍及硬件設施由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責；分館運行經(jīng)費由縣、鄉(xiāng)財政合力承擔；依托杭州圖書館提供的“圖書館集群管理系統(tǒng)”，以及技術(shù)支持、分編標準、服務規(guī)范、數(shù)字資源共享等支持，桐廬縣圖書館成立了采編配送中心和專門的圖書配送中心，負責對各分館的統(tǒng)一采購、統(tǒng)一分編、統(tǒng)一配送，設立了社會活動部負責基層圖書館（室）的聯(lián)系、管理、輔導等工作，為分館制定統(tǒng)一的辦證、賠償、借閱等規(guī)章制度，負責分館運行的統(tǒng)計分析及業(yè)務指導，統(tǒng)籌負責指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分館做好開館前的準備工作，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分館開館時一次性給予1 500冊以上的圖書與碟片作為流通用書。

桐廬縣試點工作得到政府的大力支持。2009年5月，桐廬縣人民政府下發(fā)《桐廬縣構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共圖書館服務體系實施意見》（桐政辦〔2009〕70號），加強縣鄉(xiāng)公共圖書館建設，明確人財物統(tǒng)一的縣鄉(xiāng)公共圖書館總分館運行模式，明確“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要高度重視城鄉(xiāng)一體化公共圖書館服務體系的建設工作，將其納入重要議事日程，配備人員，統(tǒng)籌規(guī)劃，確保圖書館鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分館正常運行，并落實每年人均1元以上的購書經(jīng)費?？h財政按1：1落實配套經(jīng)費，縣公共圖書館按人均2元的經(jīng)費標準配送書刊?！盵8]這為試點工作創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

至2010年底，桐廬縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館實現(xiàn)全覆蓋，分館用房面積從原先的978平方米增加至2 528平方米，年購書經(jīng)費從無常態(tài)化投入到平均達3.25萬元，最少不低于1萬元，辦館條件明顯改善；開放時間從無固定開放時間到平均每個分館的開放時間達35小時/周，服務效能顯著提高。至2011年底，行政村（社區(qū)）圖書流通服務點全覆蓋。

2.3 第三階段：全市推廣

2011年12月31日，在杭州圖書館歷時3年多的努力下，杭州市委、市政府正式頒發(fā)了《關(guān)于進一步加強杭州市公共圖書館服務體系建設的實施意見》（市委辦發(fā)〔2011〕150號）。該意見明確提出“以中心館與總分館制的運營模式整合市、區(qū)縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）圖書館（室）資源，建立服務網(wǎng)絡覆蓋城鄉(xiāng)、組織結(jié)構(gòu)科學合理、文獻資源統(tǒng)一調(diào)配、服務質(zhì)量基本一致、運行高效節(jié)約、普遍均等的公共圖書館服務體系?！盵9]該政策的頒發(fā)，進一步加快了杭州市各區(qū)、縣（市）建設本地區(qū)縣鄉(xiāng)總分館的步伐，結(jié)合本地區(qū)文化禮堂、農(nóng)家書屋等公共文化項目，逐步完善符合自身地域特色的總分館體系。

例如，江干區(qū)在學習、吸收桐廬經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上結(jié)合自身的區(qū)域特點和緊鄰杭州圖書館的優(yōu)勢，在完成總分館體系區(qū)域內(nèi)全覆蓋的基礎(chǔ)上，加強其自身的物流體系建設，實現(xiàn)了全區(qū)1個總館、8個街道（鎮(zhèn)）分館和141個社區(qū)圖書室所有圖書資源的通借通還，成為浙江省內(nèi)首個完成全區(qū)總分館通借通還的區(qū)級圖書館。

臨安市在將全市298個村農(nóng)家書屋納入總分館體系的基礎(chǔ)上，針對區(qū)域內(nèi)自然村分散的特點開展農(nóng)家書屋進農(nóng)家樂設立“游客圖書館”、進民宿創(chuàng)建“書香民宿”。

建德市圖書館針對農(nóng)村山區(qū)圖書文獻資源匱乏、少年兒童閱讀需求無法滿足的特點，將學校圖書室納入總分館體系，作為基層服務點為農(nóng)村少年兒童提供閱讀服務。

余杭區(qū)探索志愿者服務模式，要求每個農(nóng)家書屋組建一支志愿者隊伍，并出臺《余杭區(qū)農(nóng)家書屋志愿者管理辦法》《余杭區(qū)農(nóng)家書屋志愿者管理制度》，解決農(nóng)家書屋人員配比不足、服務能力薄弱等問題，提升農(nóng)家書屋服務效能。

淳安縣針對本縣是省內(nèi)地域面積最大、人口密度低、交通不便利、圖書流通無法有效到村的困難，設置村級圖書流通箱，由村級管理員選書、借書，縣圖書館針對性采購、配送，解決農(nóng)家書屋圖書少、更新慢的問題。

該意見的出臺督促各區(qū)、縣（市）政府出臺相應政策，推動本地區(qū)公共圖書館服務體系建設。如建德市于2011年出臺了《關(guān)于建德市構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共圖書館服務體系的實施意見》（建政辦函〔2011〕205號），淳安縣委縣政府于2014年出臺了《關(guān)于加強公共文化服務體系建設的實施意見》（縣委辦〔2014〕117號），拱墅區(qū)、濱江區(qū)、下城區(qū)分別于2015年、2016年出臺《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的實施辦法/意見》（拱墅區(qū)拱委辦〔2015〕58號；濱江區(qū)黨委辦〔2016〕24號；下城區(qū)區(qū)委辦發(fā)〔2016〕48號），濱江區(qū)還專門出臺了《關(guān)于濱江區(qū)構(gòu)建公共圖書館“總分館”制一體化服務體系實施意見》（區(qū)社發(fā)〔2016〕29號”）。

3 杭州公共圖書館“中心館-總分館”體系建設的主要經(jīng)驗

3.1 堅持“公共”定位，推行“平等、免費、無障礙”服務理念

杭州市始終堅持以“公共性”來引領(lǐng)整個地區(qū)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，堅持把“平等、免費、無障礙”放在首位。2006年6月1日，杭州圖書館聯(lián)合“一證通”所有成員館共同發(fā)布的《杭州地區(qū)公共圖書館服務公約》，是杭州地區(qū)公共圖書館首次向市民承諾對來館讀者實行基本免費服務，公眾可以自由使用館藏。杭州地方報紙《都市快報》撰文稱“公共圖書館本應就是公共和免費的，國內(nèi)不止一家圖書館有這項服務，但像杭州圖書館這樣把地區(qū)內(nèi)十幾家各級圖書館聯(lián)合起來，免費開放，還是第一次?！盵10]

3.2 堅持政府主導，出臺政策提供保障

杭州市的公共圖書館服務體系建設始終堅持政府主導，并切實發(fā)揮主導作用。市委辦發(fā)〔2011〕150號文件明確“按照屬地管理的原則，各區(qū)、縣（市）為當?shù)毓矆D書館服務體系建設的責任主體，文廣新聞出版局為管理主體。”明確“將公共圖書館服務體系建設納入公共文化服務評價指標體系，并納入?yún)^(qū)、縣（市）綜合考評，具體考核指標另行制定?！泵鞔_“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）圖書館建設經(jīng)費按照多級投入、集中管理的原則，以區(qū)、縣（市）財政投入為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）投入比例由各地自行確定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）圖書館年購書經(jīng)費按照人均不低于1元的標準，以區(qū)、縣（市）財政投入為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）投入比例由各地自行確定，并確保每年有新書增加”；明確“各級政府要加大對公共圖書館服務體系建設的支持力度，將建設資金納入年度財政預算”“要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況確保公共圖書館購書經(jīng)費每年有所增長”；明確“建立補助機制”，市政府根據(jù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）圖書分館的評估考核和對村（社區(qū)）圖書室（農(nóng)家書屋）的驗收結(jié)果給予相應補助。在該文件的指導下，各區(qū)、縣（市）出臺的相關(guān)政策性文件均參照執(zhí)行。

3.3 定位清晰職能明確，實行分級管理

在“中心館-總分館制”模式中，總分館實現(xiàn)的是區(qū)域總分館，即以區(qū)、縣（市）為一個單位進行公共圖書館總分館建設?？傪^對本區(qū)域總分館建設進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集中管理。其主要職能有：對總分館購書經(jīng)費進行集中管理，統(tǒng)一規(guī)劃、配置；承擔總分館人才隊伍建設及管理，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分館工作人員的招聘、培訓和考核等；承擔本地區(qū)的文獻資源建設和配置，按照統(tǒng)一采購、統(tǒng)一加工、統(tǒng)一配送的原則布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村圖書館（室）館藏；提供全面的業(yè)務指導、監(jiān)督和考核等。

杭州圖書館作為“中心館”，對下屬的若干個總分館體系實施規(guī)劃、指導、協(xié)調(diào)、評估，不實際參與下屬的總分館體系的具體的業(yè)務工作，這也較好地解決了“完全的總分館制”建設中“合適的地域單元”和“合適的管理層級”的問題，滿足了城市公共圖書館體系化建設的要求。

3.4 堅持資源整合，采用靈活的建設模式

杭州各區(qū)縣（市）在進行總分館建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館的建設通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文體站、文化禮堂、“東海明珠”工程用房、學校等各類公共文化設施的共建共享，實現(xiàn)“一屋多用”，最大限度地提升基層公共文化設施的利用率和體系建設成效。村（社區(qū)）亞分館與農(nóng)家書屋充分結(jié)合，把有條件的農(nóng)家書屋建成亞分館，對條件不足的農(nóng)家書屋通過開進農(nóng)村民宿、農(nóng)家樂，辦進文化禮堂、村郵站等形式，使總分館建設中基層圖書館（室）不拘泥于某一樣板、形式，與農(nóng)村各類公共文化服務資源共享，形成合力，提升建設水平。

3.5 中心館指導與引領(lǐng)，加強總館業(yè)務能力

在“中心館-總分館”建設中，杭州圖書館作為中心館通過聯(lián)動發(fā)展、資源共享將先進的服務理念、服務內(nèi)容、服務手段、服務方式、服務范例傳遞給區(qū)縣圖書館，幫助其從單一的文獻借還服務形態(tài)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槲墨I借還、民俗活動、情感交流、展覽、培訓、檢索咨詢等多樣的服務形態(tài)，完成突破性的轉(zhuǎn)變和能力提升。主要做法有：開展全方位業(yè)務指導；對各館的業(yè)務數(shù)據(jù)進行跟蹤、統(tǒng)計和分析，形成年度《杭州市公共圖書館事業(yè)發(fā)展報告》和每季度一期的《杭州地區(qū)公共圖書館業(yè)務簡訊》；建立杭州市公共圖書館文獻物流中心，以物流外包的方式統(tǒng)一負責杭州市主城區(qū)和各區(qū)、縣（市）公共圖書館間的文獻配送；將中心館與區(qū)縣館相連形成虛擬專用網(wǎng)絡，提供統(tǒng)一業(yè)務自動化系統(tǒng)；承擔地區(qū)內(nèi)公共圖書館設施設備的技術(shù)支持與技術(shù)安全保障工作；承擔對各區(qū)、縣（市）圖書館和基層點的培訓工作；進行數(shù)字圖書館建設，數(shù)字資源地區(qū)全覆蓋、全共享。經(jīng)過幾年的努力，11個區(qū)縣館在2013年文化部第五次公共圖書館評估定級中有10個館被評定為一級館。2017年文化部第六次公共圖書館評估定級中全部被評定為一級館。

4 結(jié)語

李國新教授在《探索與實踐“大杭州”公共圖書館服務體系的實現(xiàn)方式》一文中表示，“在‘大杭州’范圍內(nèi)建設城鄉(xiāng)一體化的公共圖書館服務體系，應該走‘中心館-總分館’的道路，即杭州圖書館在體系中定位為中心館，5縣8區(qū)各自建設總分館體系，最終形成一個分域分層的覆蓋‘大杭州’的公共圖書館服務體系?！盵11]目前，杭州以杭州圖書館為中心館，已經(jīng)在5縣7區(qū)完成了總分館體系，并以杭州圖書館提倡的多元文化服務理念打造本地區(qū)的“第三文化空間”，廣泛引入社會力量豐富公共文化服務供給，提升服務效能，成效顯著。

但綜合杭州公共圖書館“中心館-總分館”建設的十年歷程經(jīng)驗，有三點值得關(guān)注：

一是必須與現(xiàn)行的行政管理體制和財政管理體系相適應。一個城市的公共圖書館服務體系建設會觸碰到“一級政府建設并管理一級圖書館”的體制，所以在建設和推進時，一定要與現(xiàn)行的行政管理體制和財政管理體系相適應，各級政府、各級圖書館需要各司其職，共同承擔建設任務。

二是總館強則分館強，總館弱則分館弱。縣級總分館體系運作涉及總館對分館人、財、物的統(tǒng)一管理，所以區(qū)縣（市）級圖書館的管理水平、服務能力、協(xié)調(diào)能力是實現(xiàn)總分館建設成敗的關(guān)鍵要素。從杭州的實踐來看，總館強則分館強，總館弱則分館弱，所以壯大區(qū)縣（市）圖書館的力量，提高區(qū)縣（市）圖書館的辦館條件、管理能力、服務能力，是推行分館建設與發(fā)展的必備條件。

三是實行資源共享，謀求協(xié)同發(fā)展。一個服務體系的建設是整個區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，業(yè)務平臺建設、服務資源共享、信息技術(shù)支撐、文獻流轉(zhuǎn)與管理等是必不可少的軟硬件配置，鑒于其較強專業(yè)性、技術(shù)性要求，一般情況下，宜由地市級圖書館從全局角度來布局、建設、管理；區(qū)縣（市）級圖書館則只要加入共享即可。這樣做，既避免了各區(qū)、縣（市）的重復建設，同時在城鄉(xiāng)服務標準化、規(guī)范化、便捷化方面能夠得到很好的落實。