宿州市小型農(nóng)田水利工程管理體制改革探討

石 欣

小型農(nóng)田水利工程在抗御水旱災(zāi)害、發(fā)展糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面有著不可替代的作用。2014年起，宿州市大力推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，探索建立了適宜的多種管護(hù)模式，取得了明顯成果。

一、小型農(nóng)田水利工程建管體制改革成效明顯

為解決小型農(nóng)田水利工程管理水平低、管護(hù)資金不足等問(wèn)題，宿州市利用各級(jí)財(cái)政資金及社會(huì)資金，先選擇16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，逐步在全市推廣，探索建立不同管護(hù)模式，高效撬動(dòng)社會(huì)資金參與工程管護(hù)。

1.“整合資金，集中管護(hù)”的埇橋模式

埇橋區(qū)成立區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)委員會(huì)，將全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小型水利工程管護(hù)、三線三邊環(huán)境治理、農(nóng)村道路橋梁維護(hù)、林業(yè)防護(hù)等農(nóng)村公益性管理事物集中打包，聘用一家公司統(tǒng)一進(jìn)行管護(hù)。年終時(shí)，各部門按照自行制定的管護(hù)考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)管護(hù)公司分別進(jìn)行考核，區(qū)政府按照匯總的考核結(jié)果撥付管護(hù)經(jīng)費(fèi)。

這種方式有效整合了多部門涉農(nóng)工程的管護(hù)資金，彌補(bǔ)了單項(xiàng)工程管護(hù)資金的不足。同時(shí)也減少了管護(hù)人員數(shù)量，提高了管護(hù)人員的工資水平，激發(fā)其工作積極性。

2.“政府出錢，專業(yè)維護(hù)”的政府購(gòu)買服務(wù)管護(hù)模式

埇橋區(qū)蘆嶺鎮(zhèn)政府將該鎮(zhèn)所轄涉水項(xiàng)目及小型公益性水利工程分13個(gè)地塊，打包給一家公司管護(hù)。公司聘請(qǐng)了15名水管員，和他們簽訂管護(hù)責(zé)任書，實(shí)行每月一考核，年終一總結(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站對(duì)管護(hù)公司按旬考核，考核結(jié)果與工資或補(bǔ)助掛鉤。通過(guò)這種管護(hù)模式，全鎮(zhèn)工程損毀率由30%降至7%，修復(fù)率從20%提高到95%。

3.“自建自管，自維自養(yǎng)”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體模式

碭山縣官莊壩鎮(zhèn)的昊宇農(nóng)業(yè)科技有限公司作為新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，在發(fā)展過(guò)程中自籌資金480余萬(wàn)元，修建小型水利工程。為做好工程管護(hù)，公司每年預(yù)留18萬(wàn)元作為管護(hù)經(jīng)費(fèi)，組建了水利專業(yè)化管護(hù)隊(duì)伍，公司與管護(hù)人員簽訂了管護(hù)責(zé)任書。公司按月給管護(hù)人員除工資外還每月500元管護(hù)勞務(wù)費(fèi)（管護(hù)為兼職），年內(nèi)管理工作表現(xiàn)特別突出的，年終再發(fā)資金1萬(wàn)元。目前，園區(qū)內(nèi)已建成“田成方、林成網(wǎng)、溝相通、渠相連、路相接”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，真正實(shí)現(xiàn)了“旱能澆、澇能排”。

4.“協(xié)會(huì)管理，用水收費(fèi)”的大安模式

泗縣草溝鎮(zhèn)大安灌區(qū)為水稻種植區(qū)，為周邊近1萬(wàn)畝稻田提供灌溉水源。目前灌區(qū)成立了以水利站站長(zhǎng)為會(huì)長(zhǎng)，各村書記、村長(zhǎng)為副會(huì)長(zhǎng)的用水協(xié)會(huì)，專門管理大安電灌站。用水協(xié)會(huì)通過(guò)與村民代表協(xié)商議價(jià)的方式確定水價(jià)。目前采用的計(jì)費(fèi)方式是按照開機(jī)提水后120元/臺(tái)時(shí)，先期計(jì)算出應(yīng)繳水費(fèi)總額，然后均攤到此次灌溉總畝數(shù)，計(jì)算出每畝應(yīng)繳水費(fèi)?，F(xiàn)在每年協(xié)會(huì)能夠收取水費(fèi)15萬(wàn)元左右，基本用于電費(fèi)、工程維護(hù)、看管人員支出等。

通過(guò)用水協(xié)會(huì)來(lái)管理工程，做到工程有人管、有人用，并且通過(guò)收取水費(fèi)基本落實(shí)了管護(hù)經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)了工程的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

5.“群眾自管，適當(dāng)收費(fèi)”的官莊壩鎮(zhèn)模式

碭山縣官莊壩鎮(zhèn)地處碭山縣西北部，地勢(shì)高亢，干旱天氣易發(fā)頻發(fā)，地下水埋深較深，農(nóng)業(yè)灌溉用水主要來(lái)自機(jī)井。為了做好機(jī)井的日常管護(hù)工作，鎮(zhèn)內(nèi)群眾自發(fā)的組織形成管養(yǎng)服務(wù)隊(duì)，加強(qiáng)村內(nèi)機(jī)井工程的管理和養(yǎng)護(hù)，并且適當(dāng)收取水費(fèi)作為機(jī)械使用費(fèi)。

二、存在問(wèn)題

由于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管護(hù)面廣量大、牽涉眾多，歷史欠賬較多，工作推進(jìn)中還存在一些突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

1.產(chǎn)權(quán)制度改革存在觀念上和操作上的困難，金融配套缺失問(wèn)題突出

雖然所有權(quán)證、使用權(quán)證書是政府發(fā)放的，但是確權(quán)后如何發(fā)揮所有權(quán)、使用權(quán)證書的作用，尤其是新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體如何發(fā)揮自己手中的使用權(quán)證作用已經(jīng)成為當(dāng)前主要的問(wèn)題。在與新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體座談的過(guò)程中，他們認(rèn)為目前土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)能用來(lái)抵押貸款。但是從目前實(shí)際情況來(lái)看，由于金融部門還沒(méi)有真正介入到農(nóng)田水利建設(shè)中來(lái)，他們對(duì)于工程的經(jīng)營(yíng)盈利情況、資產(chǎn)評(píng)估、抵押后能不能給其帶來(lái)收益等還不是很了解，因此小型水利工程抵押貸款仍然受到限制。

2.要素市場(chǎng)亟待形成

“大鍋水”觀念根深蒂固，“商品水”意識(shí)淡薄，社會(huì)參與主體尚不能形成有收益的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制。小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革后雖然明確了產(chǎn)權(quán)和管理主體，但是在實(shí)際的管護(hù)過(guò)程中，由于使用和管護(hù)沒(méi)有形成良性循環(huán)機(jī)制，產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)缺乏平臺(tái)不能實(shí)現(xiàn)自由交易，另外目前各類管護(hù)主體還都沒(méi)有固定的收益，專業(yè)化管護(hù)公司往往只能依靠政府投入來(lái)維持正常運(yùn)營(yíng)，還沒(méi)有形成真正的管護(hù)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，造成自身收入無(wú)法保障，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管護(hù)無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、相關(guān)建議

充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，加快培育形成要素市場(chǎng)，創(chuàng)新建管模式，落實(shí)主體責(zé)任，推動(dòng)工程建設(shè)與運(yùn)行管理專業(yè)化、市場(chǎng)化和社會(huì)化發(fā)展。

1.深化產(chǎn)權(quán)改革，培育要素市場(chǎng)

堅(jiān)持“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”的原則，針對(duì)不同工程類型特點(diǎn)，分類推進(jìn)小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革。鼓勵(lì)支持采取承包、租賃、股份合作和拍賣所有權(quán)等多種形式建設(shè)和經(jīng)營(yíng)小型農(nóng)田水利工程。允許以資金、實(shí)物、土地、勞務(wù)、技術(shù)、設(shè)備等形式進(jìn)行國(guó)家、集體、社會(huì)法人、個(gè)人之間的各種形式股份制聯(lián)合，進(jìn)一步搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，不斷深化產(chǎn)權(quán)制度改革。探索小型水利工程所有權(quán)、使用權(quán)交易平臺(tái)試點(diǎn)建設(shè)，逐步將生產(chǎn)要素在市場(chǎng)流通起來(lái)，逐漸形成科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制，保證管護(hù)主體的經(jīng)營(yíng)性收入，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)的分離和可移交、可轉(zhuǎn)讓、可承租。如碭山縣官莊壩鎮(zhèn)在對(duì)河道和坑塘的管護(hù)中，積極探索工程所有權(quán)與使用權(quán)的分離，通過(guò)股份合作方式，與園林綠化工程公司簽訂合同，明確工程所有權(quán)歸政府所有，使用權(quán)歸園林綠化公司所有，工程管護(hù)由公司負(fù)責(zé)，綠化林木收入和河道養(yǎng)殖收益以股份制分成，不僅大大激勵(lì)了工程管護(hù)實(shí)體的積極性，而且促進(jìn)了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.強(qiáng)化金融支持，加大資金投入

充分發(fā)揮政府投入資金的杠桿作用，通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和項(xiàng)目資金傾斜等方式，撬動(dòng)社會(huì)資金，逐步形成政府主導(dǎo)、多元投入機(jī)制。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極推出符合小型農(nóng)田水利工程特點(diǎn)的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，對(duì)產(chǎn)權(quán)明晰且能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的工程，給予信貸支持。加快成立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，并與金融機(jī)構(gòu)建立“信貸+保險(xiǎn)”合作，同時(shí)引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)公司開展與農(nóng)田水利相關(guān)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)過(guò)程以及建后維護(hù)提供保障。落實(shí)將年度管護(hù)資金納入財(cái)政預(yù)算予以保障的政策，整合各類涉農(nóng)水利建設(shè)資金，做好工程配套建設(shè)和管護(hù)，出臺(tái)管護(hù)資金使用管理辦法，真正解決“小農(nóng)水”管護(hù)“最后一公里”問(wèn)題。

3.創(chuàng)新管護(hù)模式，確保管護(hù)成效

加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵(lì)支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，健全和完善村級(jí)水管員發(fā)揮作用的機(jī)制。探索建立家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體管護(hù)，農(nóng)民用水合作社、用水協(xié)會(huì)管護(hù)，購(gòu)買服務(wù)管護(hù)等多種形式的社會(huì)化管護(hù)模式。健全完善基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站成立專業(yè)化實(shí)體管護(hù)，開展集約化的維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)。在確保工程安全、公益屬性和生態(tài)保護(hù)的前提下，鼓勵(lì)采取承包、租賃、拍賣、股份合作和委托管理等方式，實(shí)施小型水利工程的運(yùn)行管理。同時(shí)，簽訂有效的運(yùn)行管理合同，明確工程管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任、管護(hù)范圍，以及相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策、違約責(zé)任等，確保小型農(nóng)田水利工程建設(shè)、管理、維修體制改革取得實(shí)效，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的工作新格局■