審計(jì)全覆蓋背景下水利行政事業(yè)單位對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)研究

章 硯 石文軒

一、概況

1.審計(jì)全覆蓋的提出

2013年10月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上首次提出“審計(jì)部門要依法加大力度，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋”要求；2014年10月，黨的十八屆四中全會明確提出審計(jì)“四個全覆蓋”；2014年10月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》及2015年12月中辦、國辦《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》，對審計(jì)全覆蓋作了更加詳細(xì)規(guī)定。

2.借助行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)全覆蓋

上述國務(wù)院、中辦和國辦等文件提出的全覆蓋主體是審計(jì)機(jī)關(guān)，即國家審計(jì)，并未對內(nèi)部審計(jì)作明確要求。但行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)在實(shí)現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)中起著至關(guān)重要的作用：審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，部分學(xué)者認(rèn)為相當(dāng)于審計(jì)機(jī)關(guān)使用政府的派生權(quán)力去監(jiān)督原權(quán)利，因此行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)可以看作國家審計(jì)的外延，且其在審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評價(jià)依據(jù)等方面和國家審計(jì)極其相似；行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)比較熟悉行業(yè)管理相關(guān)要求、單位實(shí)際情況等，開展審計(jì)業(yè)務(wù)更具及時(shí)性、針對性和靈活性，更易落實(shí)審計(jì)全覆蓋要求。除上述原因外，審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)任務(wù)重和力量不足矛盾突出等，客觀上也需要借助內(nèi)部審計(jì)力量實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

3.水利行政事業(yè)單位審計(jì)業(yè)務(wù)對外委托的必要性

同其他行政事業(yè)單位一樣，水利行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)在實(shí)現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)中切實(shí)發(fā)揮作用。但由于水利行業(yè)自身特點(diǎn)，決定著需借助社會審計(jì)機(jī)構(gòu)力量：黨的十九大明確提出加快水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，水利投資力度加大，加上審計(jì)全覆蓋背景下經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和權(quán)力制約并重、黨內(nèi)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合，水利行政事業(yè)單位審計(jì)任務(wù)加重；具體到審計(jì)項(xiàng)目來看，審計(jì)難度較大；制約于行政事業(yè)單位編制數(shù)量，水利行政事業(yè)單位審計(jì)力量較為薄弱。上述客觀因素決定了水利行政事業(yè)單位需要將部分審計(jì)業(yè)務(wù)委托社會審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施。

二、水利行政事業(yè)單位對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)的原則

1.保證審計(jì)質(zhì)量

水利行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)能夠發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”作用的前提和基礎(chǔ)是保證審計(jì)的高質(zhì)量，此項(xiàng)原則不應(yīng)因?qū)徲?jì)業(yè)務(wù)委托給社會審計(jì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)實(shí)施而打破。因此，水利行政事業(yè)單位在對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)要緊緊圍繞保證審計(jì)質(zhì)量的原則，落實(shí)審計(jì)全覆蓋要求的同時(shí)也規(guī)避了內(nèi)部審計(jì)人員的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

2.合理配置資源

水利行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)按審計(jì)內(nèi)容可分為建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等。水利行政事業(yè)單位在選擇對外委托審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，要充分考慮審計(jì)項(xiàng)目本身的特點(diǎn)、社會審計(jì)機(jī)構(gòu)的專長、單位內(nèi)部現(xiàn)有的審計(jì)資源等，合理配置審計(jì)資源，有選擇性地將審計(jì)項(xiàng)目委托社會審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施。

3.強(qiáng)調(diào)保守秘密

水利行政事業(yè)單位對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)，不可避免的會涉及國家秘密或商業(yè)秘密，存在著一定的泄密風(fēng)險(xiǎn)。因此，水利行政事業(yè)單位對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)應(yīng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度，通過簽訂承諾書等形式，對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)行為進(jìn)行強(qiáng)制約束，防止泄密行為、尤其是無意泄密行為的發(fā)生。

三、水利行政事業(yè)單位對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)關(guān)鍵控制點(diǎn)

1.建立健全對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)制度

從內(nèi)部審計(jì)行業(yè)層面看，雖然內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則部分條款涉及對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)，但缺少專門的具體準(zhǔn)則；從水利部層面看，雖然水利部2003年印發(fā)了《委托社會審計(jì)業(yè)務(wù)管理辦法》，但適用于水利部直屬各單位及其所屬工程建設(shè)項(xiàng)目法人單位，適用范圍較窄且時(shí)間較久；從?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利（水務(wù)）廳（局）層面看，雖然部分內(nèi)部審計(jì)制度涉及對外委托業(yè)務(wù)，但有針對性建立制度較少。因此，水利行政事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步建立健全對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)制度；制定的制度要具有可行性、針對性；內(nèi)容一般應(yīng)包括社會審計(jì)機(jī)構(gòu)選擇、審計(jì)過程中監(jiān)管及審計(jì)結(jié)果審核等。

2.保障對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)所需經(jīng)費(fèi)

水利行政事業(yè)單位預(yù)算資金中有“審計(jì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”的微乎其微，而“公用經(jīng)費(fèi)”額度通常不足、需要用“自有資金”彌補(bǔ)，一定程度影響了內(nèi)部審計(jì)工作的開展。審計(jì)全覆蓋背景下水利行政事業(yè)單位對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)成為趨勢，這是社會分工、資源配置及社會審計(jì)服務(wù)機(jī)制完善的必然結(jié)果，順應(yīng)這種趨勢的前提或必要條件是保障對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)所需經(jīng)費(fèi)，無論經(jīng)費(fèi)來源是財(cái)政資金還是“自有資金”，否則，對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)是一紙空談。

3.謹(jǐn)慎選擇對外委托社會審計(jì)機(jī)構(gòu)

社會審計(jì)機(jī)構(gòu)水平良莠不齊，在選擇對外委托的社會審計(jì)機(jī)構(gòu)時(shí)，水利行政事業(yè)單位應(yīng)時(shí)刻保持謹(jǐn)慎態(tài)度。理論上選擇社會審計(jì)機(jī)構(gòu)有公開招標(biāo)法、先例沿用法、備選社會審計(jì)機(jī)構(gòu)法等多種方法。上述方法各有優(yōu)缺點(diǎn)，如公開招標(biāo)法優(yōu)點(diǎn)是可供選擇社會審計(jì)機(jī)構(gòu)多，缺點(diǎn)是程序較多、比較耗時(shí)；又如直接委托法優(yōu)點(diǎn)是程序簡單、雙方之間較為熟悉，缺點(diǎn)是有一定排他性。水利行政事業(yè)單位可根據(jù)實(shí)際情況自行選擇。

4.做好審計(jì)過程中溝通協(xié)調(diào)和監(jiān)管

將審計(jì)項(xiàng)目委托社會審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施，并不意味著水利行政事業(yè)單位可以做“甩手掌柜”，要保證審計(jì)質(zhì)量，做好審計(jì)過程中溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)管必不可少。溝通工作：要求社會審計(jì)機(jī)構(gòu)就審計(jì)實(shí)施方案制定、審計(jì)發(fā)現(xiàn)重大問題處理等及時(shí)溝通，避免信息不對稱；協(xié)調(diào)工作：在和社會審計(jì)機(jī)構(gòu)充分溝通的前提下，積極協(xié)調(diào)解決審計(jì)過程中遇到的困難；監(jiān)管工作：社會審計(jì)機(jī)構(gòu)整個審計(jì)實(shí)施過程都在監(jiān)管范圍。

5.加強(qiáng)對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)結(jié)果復(fù)核

對社會審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)結(jié)果復(fù)核，是控制對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量最為直接、最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，水利行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視。通常復(fù)核內(nèi)容包括：審計(jì)報(bào)告整體復(fù)核，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題及問題定性復(fù)核，審計(jì)評價(jià)依據(jù)復(fù)核，審計(jì)建議復(fù)核等。需要注意的是，雖然在選擇社會審計(jì)機(jī)構(gòu)時(shí)，會選擇有類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的社會審計(jì)機(jī)構(gòu)，但經(jīng)驗(yàn)表明，即使同一家社會審計(jì)機(jī)構(gòu)，因?yàn)槿藛T更換等原因，出具的審計(jì)報(bào)告質(zhì)量參差不齊，因此，要認(rèn)真對待審計(jì)結(jié)果復(fù)核。

四、結(jié)束語

審計(jì)全覆蓋背景下水利行政事業(yè)單位對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)是大勢所趨，更是客觀要求。但當(dāng)前我國水利行政事業(yè)單位對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)尚處于起步、探索階段，國內(nèi)其他行業(yè)可借鑒經(jīng)驗(yàn)也不多，整個工作運(yùn)行機(jī)制尚需健全、規(guī)范。本文主要論述了對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)中的關(guān)鍵控制點(diǎn)，對外委托審計(jì)業(yè)務(wù)還有大量問題需要解決，如怎樣結(jié)合水利行業(yè)實(shí)際建立適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)評價(jià)體系、在進(jìn)行社會審計(jì)機(jī)構(gòu)選擇時(shí)如何遏制權(quán)利尋租等，有待于進(jìn)一步研究■