寶應(yīng)縣運西地區(qū)省管湖泊退圩還湖工程的思考

楊小秋 馮愛國 胡永春 丁德新

一、工程概況

寶應(yīng)縣運西地區(qū)省管湖泊位于江蘇省揚州市寶應(yīng)縣運西地區(qū)，包括白馬湖、寶應(yīng)湖、高郵湖，保護面積59.238 km2。受圍湖造田、圈圩養(yǎng)殖、種植和圍網(wǎng)養(yǎng)殖等活動的影響，圈圩面積達29.693km2，多年來湖泊面積逐漸減小，導(dǎo)致防洪滯澇庫容明顯減小，嚴重影響區(qū)域防洪安全。加之白馬湖、寶應(yīng)湖、高郵湖地區(qū)地勢低洼，汛期受四周高水圍困，外洪內(nèi)澇，洪澇災(zāi)害頻繁。

由于圈圩、圍網(wǎng)養(yǎng)殖等活動的加劇，白馬湖、寶應(yīng)湖、高郵湖的水質(zhì)呈現(xiàn)不斷惡化、生態(tài)不斷退化的趨勢。近期水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果顯示，白馬湖、寶應(yīng)湖各站點綜合水質(zhì)類別為III～劣V類，為輕度富營養(yǎng)化；高郵湖水質(zhì)一般為Ⅲ類至Ⅴ類，為輕度富營養(yǎng)化。

白馬湖、寶應(yīng)湖、高郵湖是集供水、農(nóng)業(yè)灌溉、洪澇調(diào)節(jié)和漁業(yè)生產(chǎn)等多功能于一體的淺水型湖泊，對沿湖地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮著重要作用。但是，隨著湖區(qū)圈圩養(yǎng)殖增多，湖區(qū)自由水面減少，湖區(qū)生態(tài)環(huán)境受到不同程度的破壞，影響湖泊岸線資源和水資源的進一步開發(fā)利用和沿湖地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

由于圈圩養(yǎng)殖和淤積情況嚴重，湖泊調(diào)蓄能力和水質(zhì)指標下降，影響湖泊防洪、供水、生態(tài)等功能的正常發(fā)揮。根據(jù)《省政府關(guān)于寶應(yīng)縣省管湖泊退圩還湖專項規(guī)劃的批復(fù)》（蘇政復(fù)〔2017〕22號）和《寶應(yīng)縣白馬湖、寶應(yīng)湖、高郵湖退圩還湖實施方案》，為加強湖泊管理保護，恢復(fù)調(diào)蓄能力，改善水生態(tài)環(huán)境，加大湖泊管理保護力度，合理開發(fā)利用湖泊水域、岸線，促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，寶應(yīng)縣人民政府決定實施寶應(yīng)縣省管湖泊退圩還湖工程。

二、工程內(nèi)容和規(guī)模

1.工程內(nèi)容

寶應(yīng)縣運西地區(qū)省管湖泊退圩還湖工程是寶應(yīng)縣省管湖泊退圩還湖工程的重要組成部分，是擴大湖泊調(diào)蓄功能和提高行洪排澇能力，改善湖泊水生態(tài)環(huán)境，促進沿湖地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要工程。其主要工程內(nèi)容是清退圈圩面積約29.693 km2，恢復(fù)湖泊自由水面面積20.815 km2，并在清退區(qū)域設(shè)置排泥場8.878km2。根據(jù)主體工程量、移民征遷實物量和投資估算辦法，寶應(yīng)縣運西地區(qū)省管湖泊退圩還湖工程總投資為106309.73萬元。

2.工程總布置

（1）退圩還湖工程布置

在清退區(qū)域內(nèi)設(shè)置排泥場13317畝，其中白馬湖布置排泥場3處，面積共計6249畝；寶應(yīng)湖布置排泥場2處，面積共計3996畝；高郵湖布置排泥場1處，面積3072畝。

（2）堤防工程布置

湖區(qū)內(nèi)排泥場形成后，不再作為湖區(qū)范圍，排泥場沿湖側(cè)需新建堤防，形成完整的防洪體系；白馬湖山陽鎮(zhèn)沿線圩堤建設(shè)年代久遠，沖刷嚴重，圩堤堤身單薄，部分壩身低矮，滲漏，汛期防洪壓力較大，結(jié)合環(huán)湖大道建設(shè)，擬對該段堤防適度加寬。

（3）影響工程布置

白馬湖退圩還湖實施后灌排水系調(diào)整，需新建水閘5座，泵站5座，涵洞1座，開挖排澇溝1.410km；恢復(fù)通航需新建套閘1座，開挖河道0.550km。

寶應(yīng)湖退圩還湖實施后灌排水系調(diào)整，需新建水閘1座，泵站3座，涵洞3座。

寶應(yīng)縣境內(nèi)高郵湖排泥場沿岸的運河西堤無水工建筑物及其他建筑物，排泥場的布置沒有影響工程，但排泥場內(nèi)需要新建灌排配套，新建1座水閘，2座泵站。

3.項目建設(shè)征地與移民安置

工程需清退圈圩養(yǎng)殖31946畝，清退種植7259畝；拆遷各類房屋48685m2，其中居住房屋 38350m2，非居住房屋10335m2；新征宅基地38畝；特殊用地15畝；拆遷人口316人。

4.環(huán)境影響

該工程實施后將恢復(fù)自由水域面積20.815 km2，增加湖泊調(diào)蓄洪水能力，有效改善湖泊水質(zhì)和水生態(tài)環(huán)境，對保障供水安全、區(qū)域水資源可持續(xù)利用具有顯著意義，退圩還湖工程在完善區(qū)域防洪減災(zāi)體系，提高區(qū)域防洪除澇能力的同時，還可以調(diào)整地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，提升區(qū)域景觀和旅游價值，改善投資環(huán)境，對湖泊區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展起到良好的促進作用。

三、存在問題

自20世紀50年代開始，寶應(yīng)縣湖泊湖蕩都存在圍墾種植和圈圩養(yǎng)殖情況，這些圩區(qū)在特定歷史條件下形成，經(jīng)過多年開發(fā)建設(shè)，一些圍湖區(qū)的經(jīng)濟社會運行體系已經(jīng)比較成熟。如何處理歷史條件下形成的圍湖區(qū)，存在土地歸屬、稅收問題、補償安置等多方面問題，是完全清退還是根據(jù)具體情況因地制宜提出保留、改造的方案，是必須面臨的問題。

1.土地歸屬

根據(jù)《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《江蘇省湖泊保護條例》，禁止在湖泊保護范圍內(nèi)圈圩，已有圈圩應(yīng)按照防洪規(guī)劃的要求和恢復(fù)湖泊生態(tài)條件的需要，因地制宜制定退圩還湖方案，有計劃實施退圩還湖。退圩還湖工程實施前，現(xiàn)有湖泊湖蕩保護范圍內(nèi)圩區(qū)及水域不得改變用途。省管湖泊保護范圍多數(shù)已確權(quán)，因此，土地歸屬應(yīng)為國有土地或集體土地。

2.補償安置

按什么樣的標準進行補償也是問題：低了，群眾有意見，群眾不接受，征遷工作難度大；高了，不符合地區(qū)實際情況。

根據(jù)《江蘇省政府關(guān)于調(diào)整征地補償標準的通知》（蘇政發(fā)〔2011〕40號），寶應(yīng)縣屬于四類地區(qū)，土地補償費為1.6萬元/畝，安置補助費為每人14000元；參照省標準，青苗賠償費為1200元/畝；根據(jù)《江蘇省國有漁業(yè)水域占用補償標準基數(shù)和等級系數(shù)（試行）》，參照江蘇省標準和地方政府現(xiàn)狀執(zhí)行標準，魚（蟹）塘占用補償標準取2600元/畝，魚（蟹）苗補助標準為800元/畝；相關(guān)養(yǎng)殖設(shè)施補償費為每戶0.3萬元。房屋補償費參照寶應(yīng)縣山陽鎮(zhèn)寶應(yīng)湖（山陽范圍）退養(yǎng)還湖工作實施方案房屋拆遷補償標準為居住房屋300元/m2，非居住房屋100元/m2；新征宅基地土地征地按四類地區(qū)土地補償費為6萬元/畝。基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施建設(shè)標準按《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》執(zhí)行，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用按照5000元/人計算。

由于寶應(yīng)縣運西地區(qū)在2017年已實施退養(yǎng)還湖工作，退圩還湖的補償標準還必須與退養(yǎng)還湖補償保持政策的連續(xù)性與一致性，以防止出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。

實施過程中的征遷工作必須公平、公正和公開，陽光操作，政策透明，合理合法，以取得湖區(qū)群眾的充分理解與支持。

3.資金來源

寶應(yīng)縣運西地區(qū)省管湖泊退圩還湖是為了滿足區(qū)域防洪排澇、水資源供給、水環(huán)境改善、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等目標需要，項目效益主要體現(xiàn)為公益性。工程的實施應(yīng)以政府為主導(dǎo)，加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)和行政監(jiān)管。由于該項目的資金來源主要以排泥場土地使用權(quán)出讓進行籌集，項目實施還必須按照市場機制進行運作。采用“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運作”PPP模式進行融資和運作。

4.上岸漁民生活

退圩還湖后，原來多數(shù)依靠養(yǎng)殖、捕魚生活的漁民，如何適應(yīng)新的生活，如何改善他們的生產(chǎn)生活，也是必須思考的問題。

政府應(yīng)引導(dǎo)縮減養(yǎng)殖面積，辟出專門區(qū)域適當(dāng)開展生態(tài)高效養(yǎng)殖，對養(yǎng)殖排放進行生態(tài)治理，提高養(yǎng)殖效率和效益。

縣、鎮(zhèn)人民政府要改變漁民們的傳統(tǒng)思維、生活方式，引導(dǎo)漁民興辦民宿和漁家樂，合伙興辦旅游合作社，改善漁民生活。

退圩還湖的漁民無法進行生產(chǎn)安置的，建議參照退養(yǎng)還湖按588元/人·月進行安置。

四、設(shè)計優(yōu)化與規(guī)劃銜接

在實施過程中，要加強湖泊堤防建設(shè)和保護，確保防洪安全。優(yōu)化湖泊形態(tài)設(shè)計，科學(xué)確定排泥場布局，完善規(guī)劃范圍內(nèi)河湖連通布局。加強生態(tài)環(huán)境保護，提高湖泊環(huán)境容量，改善水體質(zhì)量。

退圩還湖后，各類土地的利用安排，應(yīng)與當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃相銜接。涉及耕地、基本農(nóng)田變更的，須采取有效措施，明確耕地和基本農(nóng)田保護責(zé)任主體，確保當(dāng)?shù)馗乇Ｓ辛亢突巨r(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不下降。

五、結(jié)語

退圩還湖工作牽涉面廣，影響范圍大，制定的補償政策要有利于退圩還湖工作推進，有利于退圩還湖地區(qū)鎮(zhèn)村生產(chǎn)生活改善，有利于工作的銜接和開展，采取的工程措施要有利于提高地區(qū)防洪能力。

“綠水青山就是金山銀山”，生態(tài)環(huán)境保護是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)。只有保護好生態(tài)環(huán)境，才能實現(xiàn)資源水利的充分利用；充分恢復(fù)湖泊滯蓄功能，才能夠更好地防災(zāi)減災(zāi)；合理安排好湖區(qū)群眾的生活，才能實現(xiàn)沿湖地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展■