全面依法治國(guó)基本方略下的權(quán)力規(guī)制
——兼論習(xí)近平法治思想中的權(quán)力制約思想

石旭齋

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

十八屆三中全會(huì)把全面深化改革與法治建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，開(kāi)創(chuàng)性地提出推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十八屆四中全會(huì)指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。這一戰(zhàn)略定位標(biāo)志著我黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的內(nèi)涵與要求等有了更新、更深理解與認(rèn)知，基于此進(jìn)行的全面系統(tǒng)部署也正式開(kāi)啟中國(guó)法治建設(shè)新時(shí)代。黨的十九大則進(jìn)一步明確全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并將“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的十四條基本方略之一，由此也標(biāo)志著作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想重要組成部分的習(xí)近平法治思想已經(jīng)體系化并成為現(xiàn)階段中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的核心和靈魂。十八大以來(lái)，為堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面推進(jìn)依法治國(guó)，習(xí)近平就為什么要依法治國(guó)、要走什么樣的法治道路以及怎樣建設(shè)法治中國(guó)等做了系統(tǒng)闡述，其中依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政目標(biāo)取向的權(quán)力制約思想非常豐富，集中體現(xiàn)了全面依法治國(guó)基本方略下的權(quán)力規(guī)制策略取向與路徑選擇。

一、法治思維、法治方式，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

（一）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是法治國(guó)家和現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的共同要求

習(xí)近平2016年12月9日在中共中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，在新的歷史條件下，我們要把依法治國(guó)基本方略、依法執(zhí)政基本方式落實(shí)好，把法治中國(guó)建設(shè)好，必須堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，使法治和德治在國(guó)家治理中相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相得益彰，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！皣?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”從邏輯上來(lái)說(shuō)是社會(huì)主義現(xiàn)代化理論與依法治國(guó)基本方略的有機(jī)結(jié)合：一方面，體系化思想與現(xiàn)代法治精神中法制統(tǒng)一性和體系化原則相一致，體現(xiàn)了國(guó)家治理制度化和規(guī)范化要求；另一方面，現(xiàn)代化思想具有鮮明的時(shí)代屬性，符合民主法治這一世界主流治理觀念。在法治和現(xiàn)代化雙重意義上對(duì)國(guó)家治理活動(dòng)及治理能力提出制度建設(shè)上的高要求和新期待，既是十八屆三中全會(huì)全面深化改革思想的重要體現(xiàn)，也是全會(huì)提出一系列深化改革措施的指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)。

“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是“現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”建設(shè)目標(biāo)題中應(yīng)有之義。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度及其構(gòu)建與實(shí)施能力和水平的集中體現(xiàn)，在內(nèi)容體系與對(duì)象事務(wù)范圍上涉及國(guó)家和社會(huì)生活的方方面面和各個(gè)環(huán)節(jié)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化同樣是國(guó)家現(xiàn)代化事業(yè)的重要組成部分，是“建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”這一中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在必然要求，將其作為全面深化改革的總目標(biāo)，作為今后一段時(shí)期內(nèi)黨和國(guó)家根本任務(wù)，也就理所當(dāng)然。

“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的主要標(biāo)志是全面實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，同時(shí)，全面依法治也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要條件。無(wú)論是從人類(lèi)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)改革發(fā)展實(shí)踐看，還是從國(guó)家治理的一般理論內(nèi)在邏輯看，國(guó)家治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化重要內(nèi)涵之一，科學(xué)完善的法治體系則是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必然要求。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，內(nèi)在要求以中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系為核心構(gòu)建和完善國(guó)家治理體系，以法治精神為理念、以法治思維和法治方式為路徑增強(qiáng)和提升國(guó)家治理能力。

（二）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要求是全面尊奉法治精神

全面依法治國(guó)是中華民族治國(guó)理政實(shí)踐探索的一次質(zhì)變和飛躍。法治成為治國(guó)理政的基本方式是人類(lèi)政治文明的必然發(fā)展趨勢(shì)。在法治軌道上運(yùn)用法治思維和法治方式保護(hù)人民群眾合法權(quán)益、處理和解決矛盾與糾紛、懲罰制裁違法犯罪行為、維護(hù)國(guó)家與政治安全，能夠最大限度地穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期、贏得社會(huì)群眾的擁護(hù)和支持。習(xí)近平關(guān)于“法治是治國(guó)理政的基本方式”的論斷，突出法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，體現(xiàn)了黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上對(duì)執(zhí)政規(guī)律的深刻理解和準(zhǔn)確把握。確立全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略，意味著法治不再僅僅是國(guó)家統(tǒng)治和社會(huì)建設(shè)的工具，更是一種具備憲法權(quán)威、凝聚廣泛共識(shí)的治國(guó)方略，其核心是對(duì)法治精神的全面尊奉。

法治精神，既是全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)兩大戰(zhàn)略各自總目標(biāo)的交叉點(diǎn)，進(jìn)而也是統(tǒng)一這兩大戰(zhàn)略共同促成全面建成小康社會(huì)并在此基礎(chǔ)上逐步建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奮斗目標(biāo)的內(nèi)在聯(lián)結(jié)點(diǎn)。“法治精神”是“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的核心要求?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理體系說(shuō)到底就是國(guó)家治理的 “法治體系”，包括以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系和以“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法”為基本要求的社會(huì)主義法治體系，其中最重要的是依據(jù)憲法和法律對(duì)公共權(quán)力的科學(xué)合理配置體系。

（三）法治思維和法治方式是奉行法治精神的行動(dòng)路徑

“全面推進(jìn)依法治國(guó)”是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處“改革攻堅(jiān)期”“轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期”“矛盾凸顯期”的必然選擇，而“法治思維與法治方式”不僅是“依法治國(guó)”題中應(yīng)有之義，也是“依法治國(guó)”的方法論基礎(chǔ)，因而運(yùn)用“法治思維和法治方式”治國(guó)理政是法治作為治國(guó)理政基本方式的內(nèi)在必然要求。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是黨和國(guó)家高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，直接執(zhí)掌黨的執(zhí)政權(quán)和國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等公權(quán)力，當(dāng)然也是運(yùn)用法治方式治國(guó)理政的執(zhí)政主體，必須具有較高的法治思維能力和水平，學(xué)會(huì)和懂得運(yùn)用法治方式分析和解決問(wèn)題。

自黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的民主政治體制改革目標(biāo)以來(lái)，法治中國(guó)建設(shè)實(shí)踐不斷推進(jìn)并已取得顯著成就，但“法治中國(guó)”仍是奮斗“目標(biāo)”，這說(shuō)明即使有了體系科學(xué)、內(nèi)容完善的法律制度，也不能說(shuō)就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“法治”。多年來(lái)人們對(duì)司法、執(zhí)法抱怨紛紛，“司法體制改革”一直都是熱議焦點(diǎn)，制度與機(jī)制改革無(wú)疑重要，但僅有制度與機(jī)制改革，效果未必佳。執(zhí)政主體、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)乃至全社會(huì)廣大民眾基于“法治”的思維方式和行為方式，也即“法治思維”、“法治方式”對(duì)于法治中國(guó)建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而言則更為根本、更為關(guān)鍵。

法治思維是一種以法治理念為價(jià)值取向，以法治規(guī)則為思維準(zhǔn)則的特定理性思維模式。從法律文化意義上說(shuō)，法治思維是在法治意識(shí)、法治觀念基礎(chǔ)上的進(jìn)一步升華，表現(xiàn)為法治意識(shí)和觀念上升到思維、理念的層面并能對(duì)制度建構(gòu)和具體實(shí)踐起到具有引導(dǎo)和推動(dòng)作用。法治思維的首要本質(zhì)屬性是“以法治理念為價(jià)值取向”，所以法治思維首先是一種價(jià)值判斷，要在遵從公平、正義、自由、平等、民主、人權(quán)、安全、穩(wěn)定、效率、秩序等一般目標(biāo)價(jià)值基礎(chǔ)上，還要遵從法的時(shí)代價(jià)值要求，但從最核心意義上說(shuō)它是一種權(quán)利思維、契約思維。法治思維的另一重要本質(zhì)屬性是“以法治規(guī)則為思維準(zhǔn)則”，一般意義上而言，人權(quán)保障、人民主權(quán)、法律至上、法制完備、權(quán)力約束、依法執(zhí)政、依法行政、司法公正、社會(huì)自治是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本原則和條件，應(yīng)當(dāng)是法治思維的基本準(zhǔn)則。而“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”作為社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)新十六字方針，既是目標(biāo)、結(jié)果，也是原則、標(biāo)準(zhǔn)，也是法治思維應(yīng)當(dāng)遵從的基本準(zhǔn)則。

不同歷史時(shí)期，法治建設(shè)有不同的重點(diǎn)，因而法治思維的內(nèi)容也會(huì)呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。在現(xiàn)階段，法治思維的核心在于規(guī)范和限制權(quán)力，尊重和保障人權(quán)。尤其要遵循和踐行以下理念和規(guī)則：一是“憲法法律至上”的理念和規(guī)則。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過(guò)科學(xué)民主程序形成的根本法，“憲法法律至上”是法治的內(nèi)在要求。二是“尊重和保障人權(quán)”理念和規(guī)則。中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民，國(guó)家權(quán)力存在的價(jià)值和正當(dāng)性基礎(chǔ)，就是為了保障公民權(quán)利、保障人權(quán)。三是 “權(quán)力有限”的理念和規(guī)則。現(xiàn)代法治的精髓和核心就是權(quán)力與權(quán)利均衡，權(quán)力的行使應(yīng)以法律的明確授予為限，權(quán)力合法性的依據(jù)應(yīng)由法律認(rèn)可。四是“民主與公眾參與”理念和規(guī)則。民主是法治的政治基礎(chǔ)，是最有利于防止由于個(gè)人專(zhuān)斷而出現(xiàn)決策失誤的方式和途徑。制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障。

法治方式，就是基于法治思維處理和解決問(wèn)題的行為方式，也即根據(jù)法治的理念和規(guī)則處理和解決問(wèn)題的方式。法治思維與法治方式之間相互聯(lián)系、相互作用。法治思維屬于世界觀范疇，主要解決“是什么”思維的問(wèn)題；法治方式屬于方法論范疇，主要解決“怎么辦”的問(wèn)題，二者有機(jī)統(tǒng)一。首先，法治思維內(nèi)在決定法治方式，具備法治思維必然優(yōu)先運(yùn)用法治方式治國(guó)理政。其次，法治方式是法治思維實(shí)際作用于人的行為的外在表現(xiàn)，法治思維是對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行分析、思考和判斷的思維活動(dòng)及其過(guò)程，這一活動(dòng)和過(guò)程必然要外化為處理和解決問(wèn)題的特定行為方式方法，也即法治方式。最后，法治方式檢驗(yàn)、豐富和發(fā)展法治思維。法治方式下的法治實(shí)踐，既是檢驗(yàn)法治思維價(jià)值取向的具體標(biāo)準(zhǔn)，也是豐富和發(fā)展法治思維理念與規(guī)則的實(shí)踐來(lái)源。

十八大報(bào)告提出要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定能力”，無(wú)疑是順應(yīng)全面推進(jìn)依法治國(guó)要求，將法治作為治國(guó)理政基本方式的必然選擇。就現(xiàn)階段及未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境以及法治國(guó)家建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，“法治思維和法治方式”的基本要求主要有：人民主權(quán)，權(quán)利本位；憲法至上，限制權(quán)力；恪守公平，捍衛(wèi)正義；程序優(yōu)先，科學(xué)決策；崇尚理性，文明執(zhí)法。同時(shí)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式能力亟待解決以下現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：憲法法律意識(shí)普遍欠缺，與法治相適應(yīng)的法治價(jià)值體系還沒(méi)有完全確立，尤其是人權(quán)、自由、公平、正義等價(jià)值觀仍較薄弱，解決之道主要是培育法治文化，增強(qiáng)法治理念；規(guī)則意識(shí)淡化、底線思維薄弱，以言代法、以權(quán)壓法、循私枉法成為現(xiàn)實(shí)中“人治”思維及其行為方式的集中表現(xiàn)，解決之道主要是科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，嚴(yán)格規(guī)范和限制權(quán)力；憲法法律權(quán)威不足，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、違法不究現(xiàn)象仍有存在，解決之道主要是改革機(jī)制，法治反腐、強(qiáng)化責(zé)任追究。

二、憲法至上、尊法為先，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一

（一）憲法是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的集中體現(xiàn)

憲法至上是由憲法的性質(zhì)和地位決定的，這是維護(hù)和保障憲法權(quán)威的根本原則。憲法是國(guó)家根本大法，是治國(guó)安邦總章程，是保證國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和長(zhǎng)治久安的根本制度，是一切法律法規(guī)的立法基礎(chǔ)和立法依據(jù)。在國(guó)家法律體系中，憲法效力等級(jí)最高，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

依法執(zhí)政，首先要依憲執(zhí)政；依法治國(guó)，首先要依憲治國(guó)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)。憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)制定的，同時(shí)憲法制度設(shè)計(jì)是建立在人民利益、人民意志基礎(chǔ)上，所以憲法是通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志、表現(xiàn)為法律原則和規(guī)則的黨的主張和人民意志，是黨的事業(yè)與人民利益的制度表達(dá)，是貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策，實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益的重要保障。

（二）依法治國(guó)本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基本途徑和根本保障

“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”是黨的十五大確立的民主政治體制改革目標(biāo)。“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，則是黨的十八大關(guān)于推進(jìn)“依法治國(guó)”的新部署，也是適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義的建設(shè)和發(fā)展的承上啟下關(guān)鍵時(shí)期加快法治建設(shè)步伐的時(shí)代要求。十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)并就此做出全面部署，就是要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。

依法治國(guó)，本質(zhì)上是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家和社會(huì)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，保證人民主體地位、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基本途徑和根本保障。堅(jiān)持人民主體地位，保證人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)人民幸福生活，既是我黨治國(guó)理政的內(nèi)在要求，也是全面依法治國(guó)的本質(zhì)特征。我國(guó)憲法集中體現(xiàn)了工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的廣大人民群眾的共同意志和利益要求，不僅規(guī)定了國(guó)家根本制度和根本任務(wù)，也是我國(guó)民主制度法律化的最高體現(xiàn)，并且通過(guò)確認(rèn)公民基本權(quán)利、界定公民基本義務(wù)等形式具體規(guī)范了公民與國(guó)家之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，所以全面推進(jìn)依法治國(guó)，首先必須堅(jiān)決維護(hù)憲法權(quán)威，全面貫徹實(shí)施憲法規(guī)范和原則。

（三）社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也必須依靠社會(huì)主義法治。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》規(guī)定，在憲法第一條第二款 “社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”后增加一句：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的核心要義，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、中國(guó)特色社會(huì)主義制度和中國(guó)特色社會(huì)主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)；只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法治國(guó)才能有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)生活法治化。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)，也是全面依法治國(guó)的根本保證。黨要把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國(guó)家權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨決定了其政策與國(guó)家法律一樣都是廣大人民根本意志的反映和體現(xiàn)，本質(zhì)上是一致的。國(guó)家法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定與實(shí)施的，依法辦事實(shí)質(zhì)上也就是執(zhí)行黨的政策。在注重發(fā)揮黨的政策對(duì)法律制定和實(shí)施的指導(dǎo)作用同時(shí)，也要堅(jiān)決反對(duì)用政策取代法律，甚至違反法律制定和施行政策，即使是為了“改革”需要，也不應(yīng)突破法律底線，重大改革必須于法有據(jù)，必要情況下有關(guān)政策可以根據(jù)法定程序上升為國(guó)家意志形式的法律。黨內(nèi)法規(guī)作為執(zhí)政黨的重要行為規(guī)范體系，具有確保依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的重大使命，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、確保黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)不可或缺。十八屆四中全會(huì)明確提出要 “運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)。”

三、權(quán)責(zé)法定、整治腐敗，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

（一）通過(guò)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”實(shí)現(xiàn)權(quán)力本質(zhì)的回歸

習(xí)近平2013年1月22日在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢記，任何人都沒(méi)有法律之外的絕對(duì)權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺(jué)接受人民監(jiān)督。習(xí)近平關(guān)于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的理論不僅深刻揭示了依法治國(guó)的核心問(wèn)題，也豐富和發(fā)展了依法治國(guó)理論，深刻揭示了制約監(jiān)督權(quán)力的基本路徑。

權(quán)力是一把雙刃劍，既可以用來(lái)為人民謀取福利，也可能被濫用為謀取私利的手段和工具。在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，腐敗現(xiàn)象在一些領(lǐng)域易發(fā)多發(fā)，有些領(lǐng)域、有些環(huán)節(jié)甚至非常嚴(yán)重，根本原因在于權(quán)力內(nèi)容與權(quán)力范圍沒(méi)有受到嚴(yán)格規(guī)范，權(quán)力主體及行使程序沒(méi)有受到有效監(jiān)督和嚴(yán)格制約。為有效防范權(quán)力濫用和權(quán)力亂用，必須“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，確保權(quán)力行使主體、權(quán)力內(nèi)容與范圍以及行使程序符合既定的法律制度并在設(shè)定的體制機(jī)制內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。黨的十八屆六中全會(huì)指出，監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證，是加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)生活的重要舉措。要完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排。

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是權(quán)力回歸自身本質(zhì)的必然要求。一切權(quán)力屬于人民，黨和國(guó)家權(quán)力的行使必須服從為人民服務(wù)的宗旨要求，認(rèn)真傾聽(tīng)和對(duì)待廣大人民群眾的訴求和意愿，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)并接受人民監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的權(quán)力監(jiān)督與制約，本身就是通過(guò)嚴(yán)格的制度規(guī)范，監(jiān)督約束公權(quán)力正確運(yùn)行，防止權(quán)力突破制度的籠子進(jìn)而侵害人民群眾根本利益，切實(shí)保障公民依法享有的各種權(quán)利不受侵犯，因而本質(zhì)上集中體現(xiàn)了維護(hù)和保障最廣大人民群眾根本利益的價(jià)值追求。

（二）制度建設(shè)是權(quán)力監(jiān)督與制約的核心和關(guān)鍵

黨的十六屆六中全會(huì)指出，制度是社會(huì)公平正義的根本保證，強(qiáng)調(diào)必須加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，保障人民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的權(quán)利和利益。這是從公民權(quán)利保障角度凸顯“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的重要意義和價(jià)值。社會(huì)公平正義，是社會(huì)和諧發(fā)展的基本要求和發(fā)展目標(biāo)，也是一個(gè)社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)尺。最能有效維護(hù)和切實(shí)保障社會(huì)公平正義的莫過(guò)于制度及其建設(shè)。國(guó)家法律等制度規(guī)范，不僅是人類(lèi)文明傳承的結(jié)晶，也集中體現(xiàn)廣大人民群眾的集體智慧和共同價(jià)值取向，具有統(tǒng)一性和規(guī)范性，反對(duì)特權(quán)、反對(duì)例外?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，一方面要求這一制度必須是能夠有效體現(xiàn)社會(huì)公平正義等價(jià)值準(zhǔn)則，另一方面也意味著在制度面前人人平等，并在“公權(quán)力”與“私權(quán)利”之間實(shí)現(xiàn)制度上的平衡和協(xié)調(diào)?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，“權(quán)力”當(dāng)然是作為執(zhí)政黨及其政府以及各級(jí)官員手中擁有的公共權(quán)力，而非私權(quán)；“制度”，也就是習(xí)近平所強(qiáng)調(diào)的“不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”。要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，要做到以下幾點(diǎn)：

首先，要科學(xué)立法，合理設(shè)定權(quán)力、嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力。法治國(guó)家的核心內(nèi)涵是依法執(zhí)政、依法行政、公正司法，確保權(quán)力行使不恣意任性。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，首要關(guān)鍵就是科學(xué)構(gòu)建權(quán)力主體、權(quán)力內(nèi)容與范圍、權(quán)力行使程序、責(zé)任與問(wèn)責(zé)機(jī)制等制度體系，確保黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員只能戴著腳鏈跳舞，秉承“法無(wú)授權(quán)不可為、法定授權(quán)必須為”準(zhǔn)則，嚴(yán)格做到依法執(zhí)政、依法行政、公正司法。有如習(xí)近平就 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》起草情況向黨的十八屆四中全會(huì)作說(shuō)明時(shí)所強(qiáng)調(diào)的，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。近幾年，“權(quán)力清單”成為社會(huì)熱詞。推行權(quán)力清單制度，實(shí)質(zhì)上就是通過(guò)梳理行政權(quán)力，明確政府能做什么、不能做什么。

其次，要強(qiáng)化監(jiān)督，保障職責(zé)履行、防范權(quán)力濫用。權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制建設(shè)是完善中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度與機(jī)制保障。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。這就要求黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員要做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究。只有把黨的自身監(jiān)督、國(guó)家法律監(jiān)督和社會(huì)民主監(jiān)督緊密結(jié)合、有機(jī)統(tǒng)一，才能切實(shí)體現(xiàn)、具體落實(shí)依規(guī)治黨和依法治權(quán)的法治要義。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督與制約，還要確保權(quán)力規(guī)范透明、公正高效行使，更好地為人民盡職盡責(zé)，真正做到“令行禁止”。十八屆六中全會(huì)提出，保證全黨令行禁止，是黨和國(guó)家前途命運(yùn)所系，是全國(guó)各族人民根本利益所在。這一論斷闡明了樹(shù)立制度權(quán)威、強(qiáng)化制度執(zhí)行力的重大意義，也是強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與制約的核心要義。

最后，要強(qiáng)力反腐，懲治權(quán)力腐敗、問(wèn)責(zé)權(quán)力怠慢。權(quán)責(zé)相一致的法治原則強(qiáng)調(diào)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員必須忠于使命、敢于擔(dān)當(dāng)。有權(quán)力就意味著承擔(dān)責(zé)任，權(quán)力的行使與責(zé)任的擔(dān)當(dāng)緊密相聯(lián)。黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員要有一種認(rèn)真履職的擔(dān)當(dāng)意識(shí)和依法履職的規(guī)則意識(shí)。強(qiáng)力反腐就是要嚴(yán)格依據(jù)黨紀(jì)國(guó)法，讓權(quán)力濫用、權(quán)力亂用等權(quán)力異化行為承擔(dān)相應(yīng)不利后果——紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任，這不僅是加強(qiáng)黨的建設(shè)，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)所必需，更是依法治國(guó)、依法執(zhí)政的基本要義。十八屆六中全會(huì)指出，要堅(jiān)持有腐必反、有貪必肅，堅(jiān)持無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，黨內(nèi)決不允許有腐敗分子藏身之地。尤其是司法機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持有案必查、有腐必懲，“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅(jiān)決查辦大案要案，又注意查辦群眾反映強(qiáng)烈的案件。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，黨的干部必須堅(jiān)持原則、認(rèn)真負(fù)責(zé)，面對(duì)大是大非敢于亮劍，面對(duì)矛盾敢于迎難而上，面對(duì)危機(jī)敢于挺身而出，面對(duì)失誤敢于承擔(dān)責(zé)任，面對(duì)歪風(fēng)邪氣敢于堅(jiān)決斗爭(zhēng)。各級(jí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任落到實(shí)處的關(guān)鍵是制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度。沒(méi)有責(zé)任追究制度，落實(shí)責(zé)任就會(huì)流于形式。

另外，反腐倡廉還要高度重視“關(guān)鍵少數(shù)”。古人云：“若安天下，必先正其身，未有身正而影曲，上治而下亂者?！蓖七M(jìn)全面從嚴(yán)治黨的歷史重任，離不開(kāi)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”的層層引領(lǐng)示范和推動(dòng)?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”擔(dān)負(fù)關(guān)鍵責(zé)任，“關(guān)鍵少數(shù)”應(yīng)有關(guān)鍵作用。“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’”，在反腐倡廉、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與制約方面，也是如此。權(quán)力往往集中于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，所以他們也應(yīng)該負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和示范責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部要有更高標(biāo)準(zhǔn)，走在前列、當(dāng)好表率，才能激發(fā)上行下效的整體效應(yīng)，保證黨的組織履行職能、發(fā)揮核心作用，保證領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)、發(fā)揮表率作用，保證廣大黨員以身作則、發(fā)揮先鋒模范作用。