閱讀權(quán)利：我國(guó)全民閱讀立法的本源

陳曉萍（寧夏警官職業(yè)學(xué)院圖書(shū)館）

1 法治社會(huì)視閾下實(shí)現(xiàn)公民閱讀權(quán)利的立法保障

1.1 我國(guó)公民閱讀權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒

公民閱讀權(quán)利是公民受教育權(quán)和文化權(quán)的重要組成部分，彰顯著人類(lèi)的自然屬性和社會(huì)屬性，通常體現(xiàn)為由應(yīng)有權(quán)利，到法定權(quán)利、實(shí)有權(quán)利的進(jìn)階。［1］公民通過(guò)實(shí)現(xiàn)閱讀權(quán)利，可以自由、平等、便捷地閱讀各類(lèi)書(shū)籍、報(bào)刊等公共出版物，有效利用社會(huì)圖書(shū)資源和閱讀空間，保護(hù)、轉(zhuǎn)化和推廣閱讀成果，滿足自身在文化方面的利益和需求，進(jìn)而培養(yǎng)一種持續(xù)性閱讀行為和良好的閱讀習(xí)慣，并從閱讀中享受樂(lè)趣。

公民閱讀權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒是時(shí)代發(fā)展的必然。聯(lián)合國(guó)《圖書(shū)憲章》規(guī)定，每個(gè)人都有閱讀的權(quán)利，社會(huì)有責(zé)任保證每個(gè)人都有機(jī)會(huì)享有閱讀的利益。1972年，聯(lián)合國(guó)教科文組織明確提出“全民閱讀”理念，倡議社會(huì)成員人人讀書(shū)，逐步建設(shè)并“走向閱讀社會(huì)”；1995年，聯(lián)合國(guó)教科文組織將4月23日確定為“世界讀書(shū)日”。美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家率先開(kāi)展閱讀推廣活動(dòng)，全民閱讀活動(dòng)由此得到大力推廣。各國(guó)政府逐步認(rèn)識(shí)到公民閱讀能力和閱讀水平與民族素質(zhì)和國(guó)家強(qiáng)盛密切相關(guān)，紛紛倡導(dǎo)全民閱讀，大力進(jìn)行閱讀推廣，改善閱讀環(huán)境，閱讀氛圍逐漸濃厚。我國(guó)隨著改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公眾的物質(zhì)需求逐步得到滿足，開(kāi)始注重精神方面的追求和權(quán)利的保障，公民閱讀權(quán)利意識(shí)日漸覺(jué)醒。

1.2 閱讀立法是實(shí)現(xiàn)公民閱讀權(quán)利的重要手段

通過(guò)保障并實(shí)現(xiàn)公民的閱讀權(quán)利，可以延續(xù)良好的閱讀傳統(tǒng)，產(chǎn)生內(nèi)在的文化驅(qū)動(dòng)力，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)個(gè)人的價(jià)值和社會(huì)的進(jìn)步。就世界范圍而言，公民閱讀權(quán)利日益受到重視，國(guó)際人權(quán)條約及各國(guó)法律都在逐步加強(qiáng)對(duì)公民閱讀權(quán)利的保障和對(duì)閱讀活動(dòng)的推動(dòng)。部分發(fā)達(dá)國(guó)家借助閱讀立法的形式來(lái)保障公民的閱讀權(quán)利，如美國(guó)1956年《圖書(shū)館服務(wù)法》、1977年《閱讀推廣活動(dòng)法》，日本1950年《圖書(shū)館法》、2001年《兒童閱讀推進(jìn)法》，韓國(guó)2006年《讀書(shū)文化振興法》等，均以立法的形式保障公民閱讀權(quán)，通過(guò)倡導(dǎo)說(shuō)服、教育激勵(lì)、自我約束實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)，確保了圖書(shū)館的營(yíng)運(yùn)和各項(xiàng)閱讀活動(dòng)的開(kāi)展，在提升國(guó)民閱讀能力，營(yíng)造閱讀范圍方面，起到積極的作用。

1.3 我國(guó)閱讀立法進(jìn)程的漸進(jìn)

20世紀(jì)90年代，我國(guó)全民閱讀活動(dòng)開(kāi)始起步，政府提出“倡導(dǎo)全民讀書(shū)，建設(shè)閱讀社會(huì)”；2000年，全國(guó)知識(shí)工程領(lǐng)導(dǎo)小組確立每年的12月為“全民讀書(shū)月”；2006年4月，中宣部、中央文明辦、新聞出版總署等部門(mén)聯(lián)合倡導(dǎo)“全民閱讀”，宣傳“世界閱讀日”；2012年黨的十八大報(bào)告明確提出，“開(kāi)展全民閱讀活動(dòng)”，正式將全民閱讀上升為國(guó)家戰(zhàn)略。自2014年開(kāi)始，連續(xù)四年寫(xiě)入政府工作報(bào)告。國(guó)家對(duì)全民閱讀活動(dòng)日益重視，全國(guó)各地閱讀推廣活動(dòng)的廣度、深度日益拓展，內(nèi)容漸漸充實(shí)，方式日益創(chuàng)新，影響逐步擴(kuò)大，社會(huì)各界呼吁加快全民閱讀立法的步伐，通過(guò)建立完善的制度支持體系，保障公民的閱讀權(quán)利，促進(jìn)全民閱讀推廣活動(dòng)。2016年2月，國(guó)家新聞出版廣電總局率先公布《全民閱讀促進(jìn)條例》（征求意見(jiàn)稿）并向社會(huì)征求意見(jiàn)。2016年12月，《全民閱讀十三五時(shí)期發(fā)展規(guī)劃》正式發(fā)布，提出要將全民閱讀納入法制化軌道，推動(dòng)地方全民閱讀立法工作。2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》明確規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)充分利用公共文化設(shè)施、促進(jìn)優(yōu)秀公共文化產(chǎn)品的提供和傳播，支持開(kāi)展全民閱讀等活動(dòng)；基層綜合性文化服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)為公眾提供書(shū)報(bào)閱讀等多種公共文化服務(wù)。2017年2月，國(guó)家新聞出版廣電總局在《關(guān)于開(kāi)展2017年全民閱讀工作的通知》中明確提出全民閱讀工作八項(xiàng)“著力點(diǎn)”。2017年6月，國(guó)務(wù)院法制辦辦務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)了《全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》，進(jìn)一步保障了公民的基本閱讀權(quán)利，促進(jìn)了全民閱讀。2017年11月4日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》，該法明確規(guī)定“圖書(shū)館的職責(zé)和主要任務(wù)就是為全民閱讀服務(wù)”，全民閱讀再次得到國(guó)家法律的確認(rèn)，這為制定全民閱讀方面的行政法規(guī)和地方性法規(guī)提供了上位法依據(jù)，對(duì)于促進(jìn)全民閱讀意義重大。2014年至2017年，江蘇、湖北、遼寧、深圳、上海以及吉林等地先后通過(guò)了《關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》《全民閱讀促進(jìn)辦法》《全民閱讀促進(jìn)條例》，全民閱讀立法四面開(kāi)花，全民閱讀立法進(jìn)程加快推進(jìn)，標(biāo)志著各地全民閱讀工作已進(jìn)入依法促進(jìn)階段。各地以法律保障的方式，為全民閱讀創(chuàng)造條件，進(jìn)一步順應(yīng)民眾訴求，契合時(shí)代發(fā)展大勢(shì)。實(shí)踐證明，閱讀立法為全民閱讀活動(dòng)在全國(guó)各地蓬勃開(kāi)展?fàn)I造了良好的政治環(huán)境，從而更好地保障公民的閱讀權(quán)利，推動(dòng)全民閱讀成氣候，個(gè)人閱讀成習(xí)慣。因此，黨的十九大以來(lái)，加快推動(dòng)新時(shí)代全民閱讀立法的步伐就是對(duì)公民閱讀權(quán)利的最重要和最根本的保障。

2 我國(guó)公民閱讀權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制約因素

2.1 閱讀權(quán)利保障制度層面缺乏法律頂層設(shè)計(jì)

政府立法推動(dòng)閱讀權(quán)利保障早有先例，發(fā)達(dá)國(guó)家多以立法的形式推動(dòng)全民閱讀，且均有側(cè)重。美國(guó)偏重指導(dǎo)青少年閱讀，日本注重在完善的閱讀法律體系內(nèi)部灌輸保障閱讀的理念，韓國(guó)注重建立保障公民閱讀的長(zhǎng)期機(jī)制。［2］我國(guó)政府雖然意識(shí)到閱讀推廣活動(dòng)的重要性，在這方面也有許多作為，但在國(guó)家層面上公民的閱讀權(quán)利還沒(méi)有引起足夠的重視，相關(guān)規(guī)劃過(guò)于抽象和空泛，缺乏可操作性，閱讀立法在國(guó)家法律層面對(duì)各地區(qū)的指導(dǎo)較為缺乏。閱讀活動(dòng)推廣上存在地域差距、城鄉(xiāng)差距和階層差距，［3］公民閱讀權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的平等。

2.2 閱讀公共資源和設(shè)施配置上較為匱乏且不均衡

我國(guó)在公共閱讀資源和設(shè)施的配置上與發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大，這在一定程度上影響了公民閱讀權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。世界平均2萬(wàn)人擁有一個(gè)公共圖書(shū)館，而我國(guó)平均45.9萬(wàn)人才擁有一個(gè)公共圖書(shū)館，距離國(guó)際圖聯(lián)和聯(lián)合國(guó)教科文組織圖書(shū)館數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)存在顯著差距。沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部地區(qū)的閱讀公共資源嚴(yán)重失衡。深圳、上海、江蘇、湖北等地重視閱讀，均已完成閱讀立法，都有很好的閱讀氛圍；然而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)確長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)不足，配套設(shè)施匱乏，服務(wù)能力較弱，更易造成經(jīng)濟(jì)與精神的雙重貧窮落后。

2.3 閱讀推廣組織協(xié)調(diào)上缺乏合力

教育、文化、財(cái)政、工會(huì)、新聞出版、圖書(shū)館等行業(yè)系統(tǒng)都掌握著部分公共閱讀資源，但行業(yè)間存在程度不同的體制壁壘。中央層面沒(méi)有統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，缺乏統(tǒng)一合力，參與閱讀推廣的社會(huì)力量缺乏，志愿者隊(duì)伍不足，要形成統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)促進(jìn)的長(zhǎng)效體制機(jī)制尚需時(shí)日。

2.4 公民閱讀能力呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)

在數(shù)字化技術(shù)影響下，我國(guó)的報(bào)紙和期刊閱讀率持續(xù)下降：報(bào)紙閱讀率從2007年的73.80%下降到了2014年的55.10%，期刊閱讀率從2007年的58.4%下降到了2014年的40.3%。尤其是手機(jī)碎片化閱讀讓內(nèi)容豐厚的紙介質(zhì)書(shū)籍漸行漸遠(yuǎn)，無(wú)論成年人還是中小學(xué)生均出現(xiàn)了少閱讀、快餐式閱讀、淺閱讀的現(xiàn)象。相對(duì)而言，未成年人及特殊困難群體的基本閱讀需求更難得到有效滿足，這部分人獲取信息的能力較弱，尤其有視聽(tīng)障礙人群、農(nóng)民工、城市低保戶等弱勢(shì)群體利用城市公共設(shè)施能力不足，其閱讀需求應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?。由于公眾?duì)于電子書(shū)更容易接受，逐漸改變了閱讀方式和習(xí)慣，從而導(dǎo)致實(shí)體書(shū)店經(jīng)營(yíng)受到?jīng)_擊，社會(huì)可進(jìn)行閱讀的公共場(chǎng)所日益縮減。

3 全民閱讀立法的重點(diǎn)及構(gòu)想

3.1 明確規(guī)定公民閱讀權(quán)

公民閱讀權(quán)在本質(zhì)上屬于一種自決權(quán)，通常表現(xiàn)為公民不受個(gè)人身份、地位、年齡和受教育程度等因素的制約，平等共享閱讀權(quán)利。這種權(quán)利往往不能依靠國(guó)家單向命令要求民眾被迫接受，而是通過(guò)政府引導(dǎo)、公眾選擇達(dá)到自我實(shí)現(xiàn)。立法保障閱讀權(quán)利，這本身并非是對(duì)市民個(gè)體閱讀內(nèi)容和閱讀行為的強(qiáng)制，而是進(jìn)一步促進(jìn)全民閱讀上升為國(guó)家戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)全民閱讀常態(tài)化、規(guī)范化發(fā)展的保障全民閱讀的有效途徑，既有助于實(shí)現(xiàn)公民閱讀權(quán)利，培養(yǎng)公民的閱讀習(xí)慣，也有助于創(chuàng)造良好的全民閱讀環(huán)境和閱讀氛圍。［4］通過(guò)加強(qiáng)閱讀立法，促進(jìn)公民閱讀權(quán)從應(yīng)有權(quán)利上升為法律權(quán)利，以示法律對(duì)公民權(quán)利的尊重和保障，盡量減少或避免政府公權(quán)力對(duì)個(gè)人閱讀權(quán)利的干涉，通過(guò)制度引導(dǎo)，說(shuō)服、教育、鼓勵(lì)公民自發(fā)產(chǎn)生閱讀行為，公民作為閱讀權(quán)利主體，自主決定作為或不作為，以及怎樣作為，自由支配和處置自身權(quán)利，甚至決定是否將法律權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)有權(quán)利。［5］在閱讀立法制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定并保障以讀者為核心的公民閱讀權(quán)利，設(shè)立國(guó)家全民閱讀節(jié)，體現(xiàn)以閱讀主體為本的基本價(jià)值取向。

3.2 明確政府閱讀推廣的主體責(zé)任

政府既是全民閱讀活動(dòng)的倡導(dǎo)者，又是重要參與者，政府在全民閱讀推廣活動(dòng)中理應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，［6］通過(guò)各種舉措推動(dòng)公民閱讀權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保障公民的文化權(quán)益。全民閱讀立法就是要凸顯政府在全民閱讀推廣工作中的責(zé)任，將政府確定為促進(jìn)全民閱讀的責(zé)任主體，政府應(yīng)為推動(dòng)閱讀權(quán)的實(shí)現(xiàn)積極履行義務(wù)，推動(dòng)公共閱讀服務(wù)。通過(guò)建立全民閱讀協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或全民閱讀指導(dǎo)委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地及各教育、民政、文化、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工會(huì)、共青團(tuán)等部門(mén)公共資源，整合社會(huì)力量，形成全民閱讀推廣合力；將全民閱讀納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將開(kāi)展全民閱讀工作經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，加大財(cái)政支持力度和稅收優(yōu)惠力度，通過(guò)政府項(xiàng)目補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，支持地方公共圖書(shū)館、文化館（站）免費(fèi)開(kāi)放；給予實(shí)體書(shū)店獎(jiǎng)勵(lì)資金和免稅政策，逐步建立長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步保障和實(shí)現(xiàn)閱讀環(huán)境設(shè)施服務(wù)均等化、公平化；重點(diǎn)扶持貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，解決全民閱讀公共資源和設(shè)施不足、發(fā)展不均衡以及閱讀能力培養(yǎng)、閱讀內(nèi)容引導(dǎo)等問(wèn)題，鼓勵(lì)和引導(dǎo)全民閱讀，為解決民眾的閱讀需求和促進(jìn)文化繁榮提供具體保障。

3.3 倡導(dǎo)并鼓勵(lì)社會(huì)力量參與閱讀推廣

閱讀推廣活動(dòng)是一項(xiàng)全民參與的活動(dòng)，政府雖然承擔(dān)閱讀推廣工作的主體責(zé)任，但也要重視借助社會(huì)力量開(kāi)展閱讀推廣延伸服務(wù)。全民閱讀活動(dòng)經(jīng)過(guò)多年浸潤(rùn)，逐步由政府引導(dǎo)走向民間自覺(jué)，各級(jí)行政機(jī)構(gòu)、圖書(shū)館、廣播電臺(tái)、出版單位、書(shū)店、農(nóng)家書(shū)屋及其他企事業(yè)單位、個(gè)人在閱讀推廣中都發(fā)揮著積極的作用。［7］除借助強(qiáng)制性立法的形式賦予社會(huì)組織一定的義務(wù)外，政府往往倡導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)進(jìn)行資金、閱讀設(shè)施、閱讀場(chǎng)所的投入，在“世界讀書(shū)日”、“孔子誕辰日”及其他重要節(jié)慶日期間積極開(kāi)展群眾性全民閱讀推廣活動(dòng)，免費(fèi)開(kāi)展閱讀指導(dǎo)服務(wù)，并且將這些社會(huì)組織、企業(yè)列入政府采購(gòu)優(yōu)先名單，在稅收上實(shí)行優(yōu)惠政策。支持全民閱讀志愿者隊(duì)伍建設(shè)，成立全民閱讀推廣的重要社會(huì)力量和民間組織，鼓勵(lì)設(shè)立閱讀聯(lián)合會(huì)或閱讀基金會(huì)，建立閱讀推廣人隊(duì)伍、推薦確立優(yōu)秀閱讀推廣機(jī)構(gòu)、閱讀示范項(xiàng)目、閱讀示范基地等活動(dòng)，發(fā)揮閱讀引領(lǐng)作用，開(kāi)展學(xué)術(shù)研究和項(xiàng)目推廣，促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域之間的交流與合作。

3.4 多渠道提升公民的閱讀能力

實(shí)現(xiàn)全民閱讀的關(guān)鍵條件就是要提升公民的閱讀能力，這關(guān)系到閱讀推廣活動(dòng)的成效。閱讀立法應(yīng)注重指導(dǎo)公民獨(dú)立進(jìn)行閱讀行為，參加閱讀活動(dòng)，提高公民的閱讀率，多渠道培養(yǎng)公民的綜合閱讀能力。目前，公眾閱讀受碎片化、淺層化、功利化的閱讀現(xiàn)象的影響，大部分閱讀時(shí)間被占據(jù)，閱讀率及閱讀量都在下降，尤其是青少年和弱勢(shì)群體的閱讀行為能力受年齡、智力、文化程度、專(zhuān)業(yè)知識(shí)等因素的影響，獲取閱讀資源的能力較弱。如何有效改善這種狀況，促進(jìn)青少年和弱勢(shì)群體開(kāi)展具有深度性、拓展性、互動(dòng)性的閱讀，成為當(dāng)前閱讀立法的重點(diǎn)。通過(guò)對(duì)學(xué)校提出開(kāi)設(shè)“閱讀課程”的強(qiáng)制性要求，對(duì)家庭提出為兒童營(yíng)造閱讀環(huán)境，保證青少年的閱讀時(shí)間等倡導(dǎo)性要求，對(duì)個(gè)人的閱讀內(nèi)容和閱讀行為進(jìn)行干預(yù)，調(diào)整個(gè)體的行為模式，使之與全民閱讀戰(zhàn)略相適應(yīng)。［8］此外，殘疾人、流動(dòng)人口、老年人、農(nóng)村留守婦女兒童的閱讀能力相對(duì)較弱，法律也應(yīng)針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體作相應(yīng)規(guī)定，為其提供閱讀服務(wù)，諸如加強(qiáng)無(wú)障礙設(shè)施建設(shè)、贈(zèng)送圖書(shū)、建設(shè)盲人讀物融合出版與傳播平臺(tái)、啟動(dòng)“盲人數(shù)字閱讀推廣工程”、發(fā)放盲用電腦、智能聽(tīng)書(shū)機(jī)等盲用閱讀設(shè)備等，進(jìn)一步保障社會(huì)弱勢(shì)群體的閱讀權(quán)利，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的文化權(quán)益，體現(xiàn)人文關(guān)懷。

3.5 強(qiáng)化閱讀推廣工作法律責(zé)任

對(duì)涉及促進(jìn)全民閱讀的關(guān)鍵事項(xiàng)，設(shè)定相應(yīng)罰則，強(qiáng)化法律責(zé)任：對(duì)政府對(duì)拒不履行閱讀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、閱讀經(jīng)費(fèi)保障、制定全民閱讀服務(wù)規(guī)范等責(zé)任的，要予以責(zé)令改正；對(duì)侵占、挪用全民閱讀資產(chǎn)及資金，或者有其他玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊行為的，要依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；對(duì)侵占全民閱讀設(shè)施的建設(shè)用地或者改變其用途的行為要予以處罰。同時(shí)，加強(qiáng)讀者法制教育，培養(yǎng)讀者維權(quán)意識(shí)。讀者對(duì)嚴(yán)重侵犯自己權(quán)益的行為，可通過(guò)法律程序進(jìn)行救濟(jì)，以維護(hù)自己的切身利益。

3.6 建立閱讀推廣反饋機(jī)制

建立科學(xué)的閱讀考評(píng)體系，成為獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的重要依據(jù)，以考評(píng)杠桿撬動(dòng)全民閱讀工作。政府及時(shí)根據(jù)考評(píng)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)反饋，定期了解讀者對(duì)活動(dòng)的感受、評(píng)價(jià)及具體建議，也讓讀者了解政府閱讀推廣方面的舉措和工作成效，對(duì)活動(dòng)開(kāi)展情況進(jìn)行客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。