鐵路改革發(fā)展的法治保障
——“‘一帶一路’倡議背景下的鐵路法治問題研討會”綜述

何恒攀

（鐵道警察學(xué)院 鐵路警務(wù)系，河南 鄭州 450053）

2017年1月6日，由鐵道警察學(xué)院和河南省鐵路法學(xué)會共同主辦的“法治鐵道暨鐵路法理論與實務(wù)論壇”在鄭州舉行。來自最高人民檢察院、河南省法學(xué)會、鄭州鐵路局、鄭州鐵路公檢法機關(guān)、石家莊鐵道大學(xué)、《人民鐵道》報等單位的80余人齊聚一堂，共同就新形勢下鐵路法治建設(shè)的理論與實務(wù)問題進行研討。河南省法學(xué)會專職副會長兼秘書長黃建中，鄭州鐵路局黨委副書記、紀委書記戴弘，鐵道警察學(xué)院院長管曙光，最高人民檢察院鐵路運輸檢察廳綜合業(yè)務(wù)指導(dǎo)處處長劉東斌，河南省鐵路法學(xué)會會長楊貴鈞，鄭州鐵路公安局局長張會中，河南省人民檢察院鄭州鐵路運輸分院檢察長邱愷，鄭州鐵路運輸中級法院院長王偉等出席論壇。2017年12月10日，鐵道警察學(xué)院主辦了“‘一帶一路’倡議背景下的鐵路法治問題研討會”，來自國家鐵路局、河南省鐵路法學(xué)會、石家莊鐵道大學(xué)、信陽師范學(xué)院等單位的代表及在鐵道警察學(xué)院參加公安部國際執(zhí)法培訓(xùn)項目的老撾鐵路警察培訓(xùn)班學(xué)員等50余人參加了研討會。

兩次研討會以新時期鐵路法治建設(shè)問題為主題，從鐵路法宏觀問題、鐵路民商事法律問題、鐵路行政、刑事法律問題、鐵路執(zhí)法、司法問題、涉外鐵路法問題、鐵路法教學(xué)問題等具體內(nèi)容入手，研討鐵路改革發(fā)展過程中法治思維和法治方式的運用，旨在深化鐵路法理論研究，解決鐵路法實務(wù)疑難問題，為協(xié)調(diào)推進依法治路提供有力制度保障，取得了一定成果，達到了理論探討、思想交流、經(jīng)驗分享的目的。

一、鐵路法律體系完善與《鐵路法》修改問題

我國的鐵路法律體系由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件構(gòu)成，其中包括法律1部（《鐵路法》），行政法規(guī)2部（《鐵路安全管理條例》《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》），部門規(guī)章21部（含交通運輸部令10部，原鐵道部令11部），原鐵道部制定的規(guī)范性文件1120件（本著“先易后難、有序推進，邊清理、邊出成果、邊向社會公開”的原則，國家鐵路局正在組織清理，目前已清理553件），國家鐵路局成立以來制定的規(guī)范性文件133件。

我國鐵路的快速發(fā)展和鐵路管理體制的改革需要法律保駕護航，鐵路法律體系亟待完善，其中首要的就是居于核心地位的《鐵路法》的修改問題?，F(xiàn)行《鐵路法》制訂于計劃經(jīng)濟時期，存在嚴重滯后性，急需通過修法來解決鐵路改革發(fā)展過程中的一系列全局性重大問題。《鐵路法》修改涵蓋總則、鐵路規(guī)劃與建設(shè)、鐵路運輸、鐵路安全與保護、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則等主要方面，包括鐵路行業(yè)管理和政府監(jiān)管基本制度、鐵路投資建設(shè)基本制度、鐵路安全管理基本制度、鐵路運輸經(jīng)營基本制度等主要制度，涉及高速鐵路安全管理、鐵路運輸營業(yè)活動中的公眾權(quán)益保護、鐵路與其他運輸方式協(xié)同發(fā)展等重點問題?！惰F路法》修改具有相當(dāng)大的難度，因為現(xiàn)階段鐵路改革還在不斷深化過程中，不少問題尚需要在實踐中進一步探索。國家鐵路局已向全國人大常委會法工委建議將《鐵路法》修訂列入下一屆全國人大常委會立法規(guī)劃。

關(guān)于《鐵路法》修改，在宏觀層面有代表指出，《鐵路法》在結(jié)構(gòu)框架、調(diào)整對象、立法目的、語言表述、立法技術(shù)等方面都存在調(diào)整之必要，在《鐵路法》修改過程中，應(yīng)重視立法技術(shù)的運用，適當(dāng)調(diào)整鐵路法的結(jié)構(gòu)，進一步規(guī)范立法表述，彰顯以人為本的立法目的，仔細厘定立法內(nèi)容的邊界等?！惰F路法》作為一部行業(yè)立法，應(yīng)成為保障和促進鐵路事業(yè)發(fā)展、能夠同時維護鐵路運輸各方合法權(quán)益的“良法”，而不應(yīng)成為一部偏重維護鐵路運輸企業(yè)利益的“企業(yè)法”。

關(guān)于《鐵路法》修改涉及的具體問題，代表們的建議主要集中在以下方面：

（一）修改鐵路管理體制相關(guān)規(guī)定

（二）增加實名制購票的相關(guān)規(guī)定

《鐵路法》關(guān)于車票的規(guī)定與現(xiàn)行實名制車票購票驗票規(guī)定不一致，建議在其中明確規(guī)定“火車票實施實名購買、查驗，旅客應(yīng)當(dāng)憑有效身份證件購票乘車；對車票所記載身份信息與所持身份證件或者真實身份不符的持票人，鐵路運輸企業(yè)有權(quán)拒絕其進站乘車”。同時，增加旅客車票丟失情況下掛失補票問題的相關(guān)規(guī)定。

（三）增加旅客列車晚點問題的相關(guān)規(guī)定

旅客列車晚點是旅客普遍關(guān)心的社會熱點，《鐵路法》未提及列車晚點補償問題，特別是缺乏長時間晚點時鐵路運輸企業(yè)相關(guān)義務(wù)的規(guī)定?！惰F路法》應(yīng)明確規(guī)定列車晚點時鐵路輸運企業(yè)補償義務(wù)的有無、補償?shù)臉藴?，以及鐵路運輸企業(yè)對列車晚點給旅客造成的不便提供必要服務(wù)的義務(wù)，如列車晚點超過四小時的應(yīng)安排旅客飲食，列車晚點超過八小時的應(yīng)安排旅客住宿等措施。

（四）增加鐵路反恐的相關(guān)規(guī)定

一是明確鐵路反恐主體及各方責(zé)任，特別是明確鐵路運輸企業(yè)作為鐵路反恐工作責(zé)任主體單位應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，以實現(xiàn)與《中華人民共和國反恐怖主義法》相關(guān)規(guī)定的銜接，增加“鐵路沿線、車站、列車的治安、反恐、安保設(shè)施建設(shè)主要由所屬企業(yè)投資，國家或地方政府應(yīng)給予支持”的規(guī)定。二是明確高鐵安全防范標準，將鐵路運輸企業(yè)對高鐵反恐的人防、物防、技防標準納入《鐵路法》。三是明確規(guī)定凡新建鐵路一律不留平交道口，既有鐵路限期取締平交道口；新建鐵路線路封閉不達標者禁止投入運營，既有鐵路限期完成封閉施工等內(nèi)容。四是明確鐵路安檢查危工作中旅客配合、接受檢查的義務(wù)，增加“對于拒不接受安全檢查的，鐵路職工有權(quán)阻止其進站上車；對拒絕檢查且強行進站上車、糾纏鬧事的認定為擾亂站車秩序行為，由鐵路公安機關(guān)予以處罰”的規(guī)定。

（五）增加鐵路公安機關(guān)管轄范圍及鐵路警察在維護鐵路運輸生產(chǎn)安全中的職權(quán)的相關(guān)規(guī)定

首先，《鐵路法》關(guān)于鐵路公安機關(guān)與地方公安機關(guān)管轄范圍劃分的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏操作性，應(yīng)借鑒最高人民法院《關(guān)于鐵路運輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》和《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定，明確地方公安機關(guān)與鐵路公安機關(guān)管轄分工、鐵路沿線管轄權(quán)、線路空間管轄權(quán)等問題。其次，在《人民警察法》規(guī)定的警察職權(quán)范圍之外，建議在《鐵路法》中明確規(guī)定鐵路警察在維護鐵路運輸生產(chǎn)安全中的其他職權(quán)，例如維持站車秩序的職權(quán)、對鐵路安防設(shè)備進行審查監(jiān)督的職權(quán)等。

（六）修改“法律責(zé)任”部分的相關(guān)規(guī)定

首先，將《鐵路法》第四章“鐵路安全與保護”中危害鐵路安全相關(guān)違法行為及處罰的規(guī)定納入“法律責(zé)任”部分，且應(yīng)與《治安管理處罰法》《鐵路安全管理條例》中相關(guān)違法行為的表述保持一致。其次，《鐵路法》中關(guān)于危害鐵路安全行為行政處罰的規(guī)定與《治安管理處罰法》在處罰幅度方面不一致，應(yīng)統(tǒng)一標準。再次，應(yīng)注重刑事罰則（附屬刑法）對刑法典的引導(dǎo)作用，在高鐵安保新形勢下，適度擴展應(yīng)受行政處罰甚至入刑的危害行為范圍，增加關(guān)于劫持、妨礙列車正常運行的相關(guān)行為、火車司機酒駕醉駕行為、偽造身份證件或盜用他人身份證件購票乘車行為法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。

（七）廢除部分現(xiàn)行規(guī)定

建議廢除《鐵路法》第四章“鐵路安全與保護”，代之以《鐵路安全管理條例》相關(guān)內(nèi)容。部分條文所涉及的現(xiàn)象并非鐵路所獨有，且不宜由《鐵路法》所調(diào)整，例如發(fā)現(xiàn)棄嬰時的處理，對在列車內(nèi)尋釁滋事、侮辱婦女、敲詐勒索旅客財物行為的處理等，建議刪除。

與會代表還就《鐵路法》修改中的鐵路用地管理、鐵路鑒定、鐵路運輸企業(yè)信用管理制度的構(gòu)建等問題進行了研討。

二、中國鐵路“走出去”的法律問題

隨著“一帶一路”倡議的推進，中國鐵路尤其是高鐵“走出去”的步伐正在不斷加大，但在這一過程中也面臨著環(huán)境保護、勞動合同、知識產(chǎn)權(quán)等法律問題，甚至是法律風(fēng)險。

審計工作的主要目的就是發(fā)現(xiàn)信息披露存在的問題，及時糾正問題與不足。但是在實踐中審計工作流于形式，沒有凸顯自身的監(jiān)督管理作用，導(dǎo)致信息披露工作缺乏實用性。

針對高鐵“走出去”過程中面臨的被指責(zé)、被起訴、被調(diào)查知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的風(fēng)險和知識產(chǎn)權(quán)被侵權(quán)的風(fēng)險問題，有代表指出，風(fēng)險產(chǎn)生的原因從客觀上講可歸結(jié)為國際高鐵市場上高新技術(shù)競爭激烈，容易引發(fā)知識產(chǎn)權(quán)爭議；中國高鐵技術(shù)是在引進的基礎(chǔ)上快速發(fā)展的，容易讓人誤以為是抄襲；海外知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)成本高和專業(yè)法律人才匱乏等因素也增加了維權(quán)的難度。從主觀上講是由于中國高鐵相關(guān)主體沒有充分認識到海外知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險防范的重要性，未制定科學(xué)有效的制度規(guī)范、設(shè)置完善的知識產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu)和配備充足的人員，也缺乏針對目標國的合理的知識產(chǎn)權(quán)布局。應(yīng)喚醒相關(guān)主體的風(fēng)險防范意識，設(shè)置專門機構(gòu)并配備合理人員，對目標國進行合理的知識產(chǎn)權(quán)布局，建立海外高鐵知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險防范預(yù)警機制。具體到專利領(lǐng)域，有代表指出，我國高鐵的核心技術(shù)面臨的主要風(fēng)險體現(xiàn)在技術(shù)沒有及時在國際上申請專利，而被他國搶先申請；傳統(tǒng)高鐵巨頭運用其較為嚴密的知識產(chǎn)權(quán)全球布局對我國實施競爭遏制，發(fā)動對中國高鐵技術(shù)專利侵權(quán)的指責(zé)與訴訟等方面。我國高鐵相關(guān)主體應(yīng)制定并運用適宜的知識產(chǎn)權(quán)保護策略，運用全局性的前瞻眼光規(guī)劃哪些技術(shù)申請專利，哪些技術(shù)作為商業(yè)秘密予以保護，并對我國高鐵技術(shù)人員加強知識產(chǎn)權(quán)知識的培訓(xùn)。在高鐵項目運作前，應(yīng)制定一體化的知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)劃，并在實踐中不斷完善和總結(jié)經(jīng)驗。應(yīng)采取短期培訓(xùn)、海外引進和長期培養(yǎng)相結(jié)合的方法培養(yǎng)高端國際知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略運用人才。高鐵企業(yè)要密切關(guān)注各國高鐵政策并善加利用，設(shè)立專門的部門，至少配備專門人員關(guān)注、研究相關(guān)政策，和相關(guān)部門保持密切聯(lián)系，積極配合政策的落實。

中老鐵路是“一帶一路”倡議提出后，首條以中方為主投資建設(shè)、與中國鐵路網(wǎng)直接聯(lián)通的國際鐵路，2016年12月25日中老鐵路在老撾瑯勃拉邦正式開工建設(shè)。老撾鐵路警察培訓(xùn)班學(xué)員團長、老撾公安部特警部副主任凱山·喬瑪尼中校在研討會上就中老鐵路安全保衛(wèi)工作基本情況作了介紹。據(jù)悉，中老鐵路自老撾瑯南塔省磨丁起至首都萬象全長418公里，設(shè)31個站，途經(jīng)老撾北部5個省。老撾政府授權(quán)老撾國防部、公安部在2016年至2021年間負責(zé)鐵路護衛(wèi)工作，確保安全施工。兩部分別組建組委會，成立省、市、縣鐵路建設(shè)項目協(xié)調(diào)隊，由組委會詳細分工，鐵路建設(shè)項目協(xié)調(diào)隊與中老鐵路建設(shè)項目建設(shè)委員會緊密配合，并與各省、縣各個負責(zé)委員會共同對建設(shè)工地、工人休息場所、護衛(wèi)隊營地、建材倉庫、混凝土攪拌站、彈藥倉庫等場所進行護衛(wèi)。護衛(wèi)人數(shù)按實際施工規(guī)模配備，護衛(wèi)警力按要求均荷槍實彈，裝備齊全。要求所有人員嚴格執(zhí)法，一旦發(fā)生非法擾亂施工秩序的行為，則快速、合情合理、嚴肅地予以處理。鐵路護衛(wèi)力量經(jīng)過層層挑選，均具備一定的工作經(jīng)驗，且進行崗前培訓(xùn)。實行24小時工作制度，固定執(zhí)勤與巡邏護衛(wèi)相結(jié)合。如發(fā)現(xiàn)有嫌疑人實施不法行為立即進行巡查，違法行為情節(jié)輕微者教育警告，情節(jié)嚴重者移交司法機關(guān)處理。從2017年9月1日安保工作開始至今，未發(fā)生重大違法事件。

三、鐵路運輸人身損害賠償問題

鐵路運輸人身損害賠償案件是鐵路法院專屬管轄的一類常見案件，在司法層面，案件的審理涉及賠償義務(wù)主體、鐵路企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任比例、免責(zé)事由的確定等諸多問題。在立法層面，鐵路路外傷亡、旅客傷亡賠償制度也存在完善的余地。

就鐵路運輸人身損害賠償案件的處理，有代表指出，基層車務(wù)單位作為路外傷亡案件的承辦單位，在處理鐵路運輸人身損害賠償案件時，應(yīng)注重受害方的過錯原因、鐵路運輸企業(yè)的安全防護、警示義務(wù)、被害人身份等問題的認定。關(guān)于受害人的過錯，實踐中占絕大多數(shù)比例的情形包括受害人以翻越、穿越、損毀或者移動有關(guān)防護設(shè)施的方式穿越鐵路線路；受害人偷乘貨車、攀附行進中的列車；受害人在未設(shè)置人行通道的鐵路橋梁隧道內(nèi)行走；受害人攀爬高架鐵路線路；受害人以其他方式未經(jīng)許可進入鐵路線路、車站、貨場等鐵路作業(yè)區(qū)域等。關(guān)于鐵路運輸企業(yè)的安全防護、警示義務(wù)，由于鐵路運輸屬于高度危險作業(yè)，其承擔(dān)著比一般作業(yè)更高程度的安全義務(wù)。安全防護義務(wù)包括建立必要的隔離、防護設(shè)施；將具有危險的作業(yè)活動與社會公眾隔離開；為社會公眾提供必要的方便設(shè)施，滿足公眾的通行需求；保證鐵路通行兩側(cè)的瞭望，避免事故發(fā)生等。安全警示義務(wù)包括設(shè)置警示牌、警示燈；列車通過時鳴笛、開啟閃光警示燈等。避免損害發(fā)生的義務(wù)包括發(fā)現(xiàn)危險情況后盡力采取措施，避免損害結(jié)果的發(fā)生，如司機拉緊急制動閥緊急停車等。

就鐵路運輸人身損害賠償制度的完善，有代表指出，《鐵路法》第58條在免責(zé)事由問題上與《民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定不一致，鐵路運輸企業(yè)常依據(jù)《鐵路法》第58條提出抗辯，認為受害人人身損害是由于其自身的原因造成，鐵路運輸企業(yè)不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。法院固然可以通過“新法優(yōu)于舊法”等法律適用規(guī)則解決這一問題，但也面臨兩難境地?！惰F路法》對免責(zé)事由采用的是客觀判斷標準，有其歷史原因，但隨著社會的快速發(fā)展和技術(shù)進步，該條免責(zé)事由已不能適應(yīng)新的情況，應(yīng)結(jié)合民法中的一般性規(guī)定進行修改。在旅客傷亡領(lǐng)域，限額賠償制度也飽受爭議，該制度因缺乏基本法律依據(jù)而先天不足，旅客人身損害在法律適用上左右搖擺，限額賠償規(guī)定一波三折?！惰F路法》修改時，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)代損害賠償法注重社會責(zé)任的發(fā)展趨勢，構(gòu)建符合社會公平效率的損害賠償制度體系，立法模式宜采用基本法加上行政法規(guī)，內(nèi)容應(yīng)包括限額賠償?shù)倪m用范圍、賠償標準等，并制定先行給付、責(zé)任保險等制度與之配合。

四、高速鐵路安全法律問題

隨著高速鐵路成為我國交通運輸業(yè)不可或缺的重要部分，其安全問題也成為備受大眾關(guān)注的問題。關(guān)于高速鐵路安全的責(zé)任主體，有代表指出，應(yīng)在鐵路企業(yè)主體責(zé)任的基礎(chǔ)之上，注重鐵路系統(tǒng)之外主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任即社會公共責(zé)任。因為僅靠鐵路系統(tǒng)內(nèi)部主體難以完全保障高速鐵路安全，高速鐵路安全保護的是公共利益，鐵路系統(tǒng)之外的責(zé)任主體自身也是高速鐵路運輸?shù)氖芤嬷黧w。高速鐵路安全社會公共責(zé)任具體包括高速鐵路沿線地方政府的社會公共責(zé)任、高速鐵路沿線企業(yè)和居民的社會公共責(zé)任、乘客維護高速鐵路安全的社會公共責(zé)任、社會公眾維護高速鐵路安全的社會公共責(zé)任等。應(yīng)通過立法明示各類主體的社會公共責(zé)任；探索高速鐵路路長制，充分落實高速鐵路安全綜合治理路徑；建設(shè)高速鐵路安全文化，探索高速鐵路安全社會共治的法治化路徑。關(guān)于高速鐵路安全的責(zé)任分工，有代表建議，應(yīng)在法律上明確區(qū)域鐵路監(jiān)督管理局等鐵路監(jiān)管部門、地方相關(guān)行政部門、地方綜合治理委員會、鐵路運輸企業(yè)和鐵路公安機關(guān)的職責(zé)分工，特別是要發(fā)揮鐵路監(jiān)管部門在高速鐵路安保工作中的作用。

五、鐵路常見犯罪行為的打擊防范

針對破壞交通工具、破壞交通設(shè)施、破壞電力設(shè)備等危害鐵路安全犯罪行為，有代表指出，應(yīng)建立完善轄區(qū)內(nèi)重點人員身份特征、前科劣跡、慣發(fā)區(qū)域、犯罪特點、手段方式、銷贓方向、接觸人群、犯罪及處理情況等盡可能完備的信息檔案，并逐步實現(xiàn)信息查詢和檔案互通平臺建設(shè)，實施對特定人群的目標管控和案發(fā)后的精準偵破。明確鐵路相關(guān)部門對司法機關(guān)辦理刑事案件的配合責(zé)任，對刑事案件中具體危害行為是否危及行車安全、可能造成的后果及嚴重程度，應(yīng)當(dāng)出具專業(yè)意見。統(tǒng)一執(zhí)法標準，對危害鐵路安全類犯罪從嚴、從重打擊處理，執(zhí)行較普通侵財案件更重的刑罰、更嚴的尺度，實現(xiàn)從重打擊效果。關(guān)注備用線、長期不用的防洪專用線的管理和維護，避免特大意外災(zāi)難發(fā)生時，這些線路無法正常使用。加強對具有破壞傾向的精神病人群的強制醫(yī)療和家庭監(jiān)護，消除安全隱患。加強對高鐵大橋、跨河（公路）鐵路橋梁的安全監(jiān)控，尤其是高科技在安全防范方面的應(yīng)用。一方面，在高鐵重要區(qū)段、橋梁、隧道除進行定時線路檢測外，還應(yīng)建立實時的狀態(tài)檢測系統(tǒng)；另一方面，建立集中化的行車指揮系統(tǒng)，即在原調(diào)度指揮任務(wù)外，增加電力指揮和報警中心，整合行車調(diào)度、電力指揮、報警預(yù)防等功能。

針對鐵路貨盜案件，有代表指出，近年來鐵路貨盜案件在案件數(shù)量、涉案人數(shù)方面均呈現(xiàn)出明顯下降趨勢，但發(fā)案場所發(fā)生了較為明顯的變化。應(yīng)創(chuàng)新方式，開辟法治宣傳教育新路徑，使之“不想盜”；借力科技，強化貨盜犯罪易發(fā)場所管理，使之“不能盜”；依靠群眾，提升打擊犯罪的實效，使之“不敢盜”。

針對毒品犯罪案件，在案件證據(jù)搜集問題上，有代表指出，部分鐵路公安機關(guān)存在忽視搜集犯罪嫌疑人對毒品“明知”的證據(jù)，忽略對毒品犯罪現(xiàn)場的勘驗，扣押物品不規(guī)范，忽視搜集印證言詞證據(jù)的其他相關(guān)證據(jù)，通過技偵手段獲取的證據(jù)在法庭上難以公開等問題。應(yīng)從明確訊問犯罪嫌疑人的具體要求，明確現(xiàn)場勘查、搜查、扣押的具體規(guī)定，明確印證言詞證據(jù)的其他證據(jù)搜集的要求，明確涉案毒品鑒定的具體范圍和要求，明確采取技術(shù)偵查措施搜集證據(jù)和特情使用的具體規(guī)定等方面入手規(guī)范毒品犯罪案件證據(jù)搜集工作。在跨國犯罪打防問題上，有代表建議，應(yīng)推動我國與相關(guān)國家的警務(wù)合作，建立毒品犯罪的信息情報互通機制，并加強情報、研判、偵查、指揮、行動一體化的多警種合成作戰(zhàn)。