兩類公益性農(nóng)技推廣體系管理模式的比較研究

王貴春+李解+屠晶+劉華署+祁志紅

摘要：通過對孝感市云夢縣派出制和安陸市委托服務(wù)制兩種管理模式下公益性農(nóng)技推廣人員工作績效差異及成因的分析，得出“派出制”管理模式能顯著提高農(nóng)技推廣服務(wù)效率、科技入戶推廣效果顯著的結(jié)論。并分析了兩種管理模式的利弊。

關(guān)鍵詞：孝感；公益性農(nóng)技推廣人員；管理模式；派出制；委托服務(wù)制

中圖分類號：F324.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）24-4916-04

中國農(nóng)技推廣體系的建設(shè)一直都受到黨中央和國務(wù)院的高度重視。2002年，中國提出了分離現(xiàn)行農(nóng)技推廣服務(wù)體系的公益性職能和經(jīng)營性職能，并分別建立了公益性和經(jīng)營性農(nóng)技推廣服務(wù)體系的基本原則。2003年，農(nóng)業(yè)部與其他相關(guān)部門共同下發(fā)了《關(guān)于開展基層農(nóng)技推廣體系改革試點工作的意見》，從全國范圍內(nèi)選取了包括湖北省荊州市公安縣在內(nèi)的12個縣開展專項試點工作。2004年和2005年，中央兩個“一號文件”重申要加快并深化改革基層農(nóng)技推廣服務(wù)體系。2006年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革加強基層農(nóng)技推廣體系建設(shè)的意見》，其中明確公益性農(nóng)技推廣服務(wù)的主要職能：農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)報、防治和應(yīng)對，農(nóng)作物相關(guān)病蟲害、動物疫病的綠色防治，核心農(nóng)業(yè)技術(shù)的引進、試驗和示范，農(nóng)業(yè)自然資源、生態(tài)環(huán)境指數(shù)和農(nóng)業(yè)投入品使用量的監(jiān)測，農(nóng)副產(chǎn)品在生產(chǎn)、銷售中的質(zhì)檢、監(jiān)測和有效強制性檢驗，防汛抗旱和水資源管理以及農(nóng)業(yè)公共信息教育培訓(xùn)相關(guān)服務(wù)等。

近年來，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的主要內(nèi)容之一就是有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公益性農(nóng)技推廣服務(wù)體系的改革。2003年11月，湖北省委、省政府下發(fā)《關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見》，鞏固了農(nóng)村稅費改革成果，進一步解放了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治制度。2005年7月，湖北省委、省政府又下發(fā)《關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，加快農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的意見》，向各縣（市、區(qū)）介紹推薦了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)服務(wù)的3種不同運行模式：委托服務(wù)制、縣級行政主管部門派出制、定崗服務(wù)招聘制。孝感市基層農(nóng)技推廣體系改革在2008年底基本完成，目前，除云夢縣采取派出制外，孝南區(qū)、漢川市、大悟縣、孝昌縣、安陸市、應(yīng)城市等地均采取委托服務(wù)制。

委托服務(wù)制的具體做法是：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣服務(wù)站由國家事業(yè)單位整體向企業(yè)或中介服務(wù)機構(gòu)方向轉(zhuǎn)制，在當(dāng)?shù)毓ど绦姓鞴懿块T辦理登記注冊手續(xù)，成為獨立的法人實體，農(nóng)技推廣服務(wù)站在轉(zhuǎn)制為企業(yè)后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)依舊保持工作關(guān)系，一方面要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托的公益性農(nóng)技推廣相關(guān)服務(wù)，另一方面可以從事經(jīng)營性農(nóng)技推廣服務(wù)，但不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)存在隸屬關(guān)系。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取購買服務(wù)的方式，按照市場化運行的原則和農(nóng)技推廣服務(wù)工作量化的辦法，根據(jù)與中標(biāo)機構(gòu)簽訂的合同中明確規(guī)定的農(nóng)技、農(nóng)機、畜牧等服務(wù)內(nèi)容為依據(jù)，向農(nóng)戶提供公益性農(nóng)技推廣服務(wù)[1，2]。③政府組織相關(guān)工作人員完成合同規(guī)定的公益性農(nóng)技推廣服務(wù)項目，并進行每半年度1次的考核?？己宿k法應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會同縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)主管部門制定，并由其組織專班考核；農(nóng)技推廣服務(wù)中心在年終憑考核通知單進行年終合同結(jié)算，相關(guān)經(jīng)費來源于當(dāng)?shù)嘏涮缀褪〖壩兄平?jīng)費[3]。

派出制的具體做法是：①以“政事分開、事企分開、精簡機構(gòu)、優(yōu)化隊伍”為原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣服務(wù)站整體向企業(yè)轉(zhuǎn)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅僅重新設(shè)立相關(guān)農(nóng)技推廣服務(wù)崗位。強化縣級農(nóng)技推廣服務(wù)中心的功能，使其成為承擔(dān)當(dāng)?shù)剞r(nóng)技推廣服務(wù)工作的管理主體和責(zé)任主體。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣服務(wù)人員從原鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)推廣單位人員中公開招聘， 由當(dāng)?shù)乜h（市）農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)相關(guān)服務(wù)工作人員的招聘、考核、待遇、培訓(xùn)等相關(guān)系列管理工作，經(jīng)費則由當(dāng)?shù)乜h（市）農(nóng)業(yè)局全額撥款，納入縣級財政預(yù)算，實行“管理在縣，服務(wù)在鄉(xiāng)”的農(nóng)技推廣運作模式，推廣服務(wù)人員的工資則改為以勞務(wù)費形式發(fā)放。③鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性農(nóng)技推廣服務(wù)項目則實行合同制管理，每年年初確定相關(guān)具體的公益性農(nóng)技推廣服務(wù)事項，受聘服務(wù)人員嚴(yán)格按照具體合同細(xì)則落實，縣（市）農(nóng)業(yè)局和具體服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終要一起對相關(guān)農(nóng)技推廣服務(wù)人員考核，且要在服務(wù)農(nóng)戶對象簽字、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)可、縣（市）農(nóng)業(yè)局考核驗收全部結(jié)束后，方可為其結(jié)算勞務(wù)費[4]。

1 兩種管理模式下公益性農(nóng)技推廣人員工作績效情況

從云夢縣和安陸市隨機各選2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各隨機抽取150個農(nóng)戶，采用下鄉(xiāng)現(xiàn)場發(fā)放問卷的方法，一共向農(nóng)戶發(fā)放問卷300份。問卷從2015年4月開始陸續(xù)發(fā)放，截至2015年8月底共收回問卷248份，剔除存在明顯邏輯錯誤的問卷38份，形成有效問卷210份。調(diào)查對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)農(nóng)人員，文化程度普遍在小學(xué)到中專之間，年齡主要集中在20～65歲，男女性別比例為139∶71。調(diào)查問卷采用Excel建成數(shù)據(jù)庫，然后進行分析。

同時對2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出制模式下公益性農(nóng)技推廣人員和委托服務(wù)制模式下公益性農(nóng)技推廣人員各隨機抽取30人進行工作紀(jì)律性考察、季度考試、統(tǒng)計年度論文發(fā)表情況、組織知識競賽等，對各項指標(biāo)進行統(tǒng)計計算，結(jié)合農(nóng)戶問卷調(diào)查結(jié)果與考核體系設(shè)置的各項指標(biāo)權(quán)重計算出2種模式下公益性農(nóng)技推廣人員的考核得分。

1.1 派出制管理模式下農(nóng)技推廣人員工作績效

通過調(diào)查數(shù)據(jù)得知，派出制管理模式下農(nóng)技推廣人員開展農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)的次數(shù)平均為13次/年；指導(dǎo)形式有入戶講解、田間地頭大講堂、集中授課等；指導(dǎo)方式有手機短信惠農(nóng)平臺、發(fā)放技術(shù)宣傳冊、觀看電教片、結(jié)合陽光工程開班授課、12316電話解答、網(wǎng)絡(luò)答疑等。推廣服務(wù)下鄉(xiāng)次數(shù)平均10 d/月，工作紀(jì)律評價指標(biāo)平均得分4.25分，專業(yè)技術(shù)能力評價指標(biāo)平均得分84.00分，技術(shù)創(chuàng)新能力平均得分71.34分，學(xué)習(xí)能力平均得分80.05分。綜合來看，農(nóng)戶平均每年接受農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)次數(shù)達6次。農(nóng)戶對農(nóng)技推廣人員的服務(wù)態(tài)度較滿意，認(rèn)為服務(wù)質(zhì)量較高，認(rèn)為農(nóng)技推廣人員能做到提前預(yù)防、中途指導(dǎo)、事后反饋，對技術(shù)服務(wù)的總體評價較高，農(nóng)戶滿意度評價指標(biāo)平均得分4.76分。綜合各項指標(biāo)派出制模式下公益性農(nóng)技推廣人員績效考核的加權(quán)得分為17.36分。endprint

1.2 委托服務(wù)制管理模式下農(nóng)技推廣人員工作績效

委托服務(wù)制管理模式下，農(nóng)技推廣人員開展農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)次數(shù)平均為7次/年，指導(dǎo)形式以入戶講解和田間授課為主，指導(dǎo)方式有發(fā)放技術(shù)宣傳冊、電話解答等。推廣服務(wù)下鄉(xiāng)次數(shù)平均3 d/月，工作紀(jì)律評價指標(biāo)平均得分4.01分，專業(yè)技術(shù)能力評價指標(biāo)平均得分78.33分，技術(shù)創(chuàng)新能力平均得分70.20分，學(xué)習(xí)能力平均得分68.09分。綜合來看，農(nóng)戶平均每年接受農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)次數(shù)為3次。農(nóng)戶對農(nóng)技推廣人員的服務(wù)態(tài)度基本滿意，認(rèn)為有一定的服務(wù)效果，但還需加大服務(wù)力度，增加服務(wù)頻次，農(nóng)戶滿意度評價指標(biāo)平均得分3.89分。綜合各項指標(biāo)，委托制服務(wù)模式下公益性農(nóng)技推廣人員績效考核的加權(quán)得分為13.70分。

從績效考核結(jié)果可以看出，委托服務(wù)制管理模式下公益性農(nóng)技推廣人員工作績效顯著低于派出制模式下公益性農(nóng)技推廣人員工作績效。

2 兩種管理模式對公益性農(nóng)技推廣人員工作績效的影響

2.1 工作身份對工作績效的影響

派出制管理模式下農(nóng)技推廣人員全部納入縣（市、區(qū)）級農(nóng)技推廣中心人員編制管理，屬于較穩(wěn)定類型。委托服務(wù)制管理模式下聘用人員身份占57.2%，是主要身份類型，相對于有編制的人員，穩(wěn)定性較低。根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果，公益性農(nóng)技推廣人員對有編制的評價要高于無編制的評價，在管理制度的認(rèn)同度方面，派出制也高于委托服務(wù)制。有無身份編制會影響公益性農(nóng)技推廣人員的工作歸屬感，從而影響其工作積極性和主動性，進而導(dǎo)致推廣行為差異和推廣效果不同。

2.2 經(jīng)濟收入對工作績效的影響

派出制農(nóng)技推廣人員中有47.9%人員工資待遇納入縣財政全額預(yù)算，10.8%人員是縣差額鄉(xiāng)補足的全額到位，僅11.6%人員基本工資無保證。委托服務(wù)制管理模式下農(nóng)技推廣人員中僅23.4%人員基本工資能保證到位，76.6%人員工資要完全自收自支。派出制管理模式中47.9%農(nóng)技推廣人員年工資收入達3萬～4萬元，15.2%人員年工資收入過4萬。委托制管理模式下農(nóng)技推廣人員中70.5%人員年工資收入在3萬元以下，僅29.5%人員年工資收入達3萬～4萬元?？傮w來看，委托服務(wù)制管理模式下農(nóng)技推廣人員工資來源風(fēng)險性高于派出制，且年工資收入低于派出制。這就意味著，當(dāng)公益性農(nóng)技推廣人員的收入偏低，且工資收入不穩(wěn)定時，大多數(shù)人員會自尋出路或者通過其他途徑尋求更大的經(jīng)濟收入，這樣勢必會影響農(nóng)技推廣本職工作、弱化公益性職能，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)推廣隊伍不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣任務(wù)難以完成。

2.3 社會保障對工作績效的影響

對比“五險一金”，派出制管理模式下農(nóng)技推廣人員有公積金的達73.3%，比委托制管理模式下農(nóng)技推廣高54.4%；派出制農(nóng)技推廣人員有養(yǎng)老保險的僅12.7%，比委托制低44.1%；派出制管理模式下農(nóng)技推廣人員有醫(yī)療保險的達92.3%，比委托制管理模式下農(nóng)技推廣人員高52.7%。綜合來看，派出制管理模式下農(nóng)技推廣人員社會保障覆蓋更廣，僅養(yǎng)老保險購買率低于委托制，這與派出制人員編制身份有關(guān)。社保覆蓋率不廣、繳納保險費用不高，是基層農(nóng)技推廣部門難以吸引高學(xué)歷、高層次技術(shù)性人才和留住現(xiàn)有隊伍的直接原因，也是在職農(nóng)技推廣人員工作積極性不高、工作主動性不夠、工作應(yīng)付、在外兼職等現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因之一。

2.4 工作條件對工作績效的影響

派出制管理模式下農(nóng)技推廣人員有辦公場所的達96.2%，而委托制管理模式下農(nóng)技推廣人員有辦公場所的只有63.5%，表明派出制人員辦公條件更能得到保證。委托制下部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因無辦公場所、缺少基本的辦公設(shè)備，推廣手段相對落后，以走村串戶、下鄉(xiāng)講課的形式為主，缺少電教、聲像、化驗、圖像、標(biāo)本等設(shè)施，宣傳面窄，服務(wù)效果欠佳。同時由于信息渠道不暢通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)戶不能及時了解市場需求和市場行情，容易造成農(nóng)產(chǎn)品積壓，從而影響農(nóng)民增收。

派出制管理模式下有基本辦公經(jīng)費的達94.3%，比委托服務(wù)制管理模式下高37.1%。公益性農(nóng)技推廣服務(wù)的主要經(jīng)費來源于政府財政，但由于一些客觀原因，政府不能滿足農(nóng)技推廣體系的資金需求或撥付的農(nóng)技推廣資金被挪為他用，使得農(nóng)技推廣人員工作福利待遇差、推廣力度不夠、推廣效果不佳。在孝感市7個縣（市、區(qū)），農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣經(jīng)費本不夠充足，在扣除人員工資后，推廣工作經(jīng)費所剩不多。國家撥付的推廣經(jīng)費要用于解決改革遺留下的超編人員和非專業(yè)人員的工資，向上爭取來的經(jīng)費除了支付工資外，還要彌補交通、下鄉(xiāng)等補貼空缺?，F(xiàn)有農(nóng)技推廣人員中許多因為經(jīng)費不足、工作難以開展，而尋求轉(zhuǎn)崗或調(diào)走等出路，從而造成農(nóng)技推廣人員大量流失。

從以上4種因素對比分析得知，派出制農(nóng)技推廣人員較委托服務(wù)制農(nóng)技推廣人員工資收入高、工作較穩(wěn)定、福利待遇較好、工作環(huán)境較好。農(nóng)技推廣人員對管理制度的認(rèn)同程度對其采取的工作行為有一定的影響，突出表現(xiàn)在對工作穩(wěn)定與社會保障的評價越高，其從事推廣工作的積極性越高，農(nóng)戶滿意度相應(yīng)也較高。

3 對孝感市公益性農(nóng)技推廣人員兩種管理模式的評價

3.1 派出制管理模式利弊分析

派出制管理模式推行職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，采用事業(yè)編制管理，實行人員競爭上崗；采取合同管理制度和縣級業(yè)務(wù)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)民三方打分的考評體系，從而使基層農(nóng)技推廣體系更加鞏固，推廣隊伍更加精干，人心更加穩(wěn)定，功能更加完備，服務(wù)更加高效。

3.1.1 派出制管理模式的優(yōu)點

1）派出制能更好地整合上級農(nóng)業(yè)主管部門、基層黨委政府和從業(yè)人員三者的資源，有利于統(tǒng)一部署農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作，合理調(diào)動人力、物力和財力資源，有效解決農(nóng)業(yè)突發(fā)情況中的技術(shù)問題。

2）派出制能促進基層農(nóng)技人員布局合理化，有利于留下骨干隊伍，穩(wěn)定專業(yè)隊伍。這不僅落實了國家關(guān)于事業(yè)單位改革的政策精神，也符合《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等法律法規(guī)的要求。endprint

3）派出制能更好地促進新型農(nóng)業(yè)技術(shù)的引進和示范。在推廣方式上，由過去單純的技術(shù)推廣轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)有的物化投入配套推廣，實現(xiàn)了良田、良法、良種三者配套。在服務(wù)方式上，由過去的單一服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)有的全面服務(wù)，可以在信息、訂單、植保、機防等方面為農(nóng)民提供多方面的服務(wù)。

4）派出制采取公開招聘、競爭上崗的方式選人用人，既可以優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，又可以增強責(zé)任意識，有利于促進推廣服務(wù)質(zhì)量和推廣服務(wù)效率的提高。

5）派出制能更好地兌現(xiàn)服務(wù)經(jīng)費并對口服務(wù)主體。也就是說，專注推廣職能，明晰公益職能，對經(jīng)營職能和公益職能進行分割，更加明確推廣職能，顯著提升公益地位。

6）派出制實行定崗定責(zé)，做到因人定崗、因崗定責(zé)，同時有責(zé)必問、失責(zé)必追，構(gòu)建農(nóng)技人員考核機制，增強基層服務(wù)人員責(zé)任感、使命感，工作作風(fēng)更加扎實。

3.1.2 派出制管理模式的不足

1）派出制一般是“管理在縣，服務(wù)在鄉(xiāng)”的運作方式，上級主管部門和基層政府之間由于相互銜接不緊密，出現(xiàn)很多空檔，可能會變相促使基層農(nóng)技推廣服務(wù)人員從事過多的非本職工作，分散精力，減少公益農(nóng)技推廣服務(wù)的時間和質(zhì)量。

2）派出制在具體的實施過程中，由于基層農(nóng)技推廣服務(wù)所需的事業(yè)經(jīng)費往往沒有納入當(dāng)?shù)氐呢斦A(yù)算，會出現(xiàn)不能對農(nóng)技推廣服務(wù)人員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)更新教育的情況，最后有可能導(dǎo)致基層農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣不能持續(xù)開展，服務(wù)質(zhì)量和效果也無法得到有效保證，公益性農(nóng)技推廣服務(wù)難以匹配當(dāng)前經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。

3.2 委托服務(wù)制管理模式利弊分析

所謂委托服務(wù)制，就是全體轉(zhuǎn)制，集體上崗，平均分配。在轉(zhuǎn)制為企業(yè)后推廣服務(wù)機構(gòu)自主性大大增強，服務(wù)能力也得到提升。

3.2.1 委托服務(wù)制管理模式的優(yōu)點

1）公益性職能得到加強，服務(wù)能力得到提升。過去為了彌補崗位工資的不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站還開展了農(nóng)資經(jīng)營項目，重經(jīng)營輕推廣的現(xiàn)象非常普遍，這在一定程度上分散了農(nóng)技推廣人員的精力，占用了從事公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作的時間。實行委托服務(wù)制后，將過去的行政職能納入政府職能。將過去的經(jīng)營職能分離出去，其公益性職能得到強化，農(nóng)技推廣人員服務(wù)質(zhì)量也得到保證。

2）精簡人員，定崗到人。過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣站作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一部分，農(nóng)技推廣人員被調(diào)去從事其他工作的現(xiàn)象非常普遍，農(nóng)技推廣人員在編不在崗的情況比較嚴(yán)重。實行委托制以后，基本可以消除過去機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，也基本消除“在編不在崗”以及“混崗混編”的現(xiàn)象[5]。

3）農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員的社會保障逐步配套，在一定程度上解決了后顧之憂。

3.2.2 委托制管理模式存在的弊端

1）委托服務(wù)制的管理以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，人員物資的管理權(quán)在基層，上級農(nóng)業(yè)主管部門難以做到統(tǒng)籌安排。公益性農(nóng)技推廣服務(wù)項目在實施過程中一定程度上會出現(xiàn)競爭性較差、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率不高的問題。

2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政劃撥經(jīng)費之后，上級主管部門不具備完整的人事權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)技推廣服務(wù)人員資源配比與農(nóng)業(yè)發(fā)展需求難以匹配。

3）缺乏系統(tǒng)科學(xué)的考核制度。現(xiàn)行的農(nóng)技推廣服務(wù)委托制是一種資金處理在基層的模式，每年考核2次，各地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，考核大多流于形式[6]。

4）其他問題和矛盾?；鶎愚r(nóng)技推廣服務(wù)人員在退出事業(yè)編制后，交流、提拔、任用都顯得舉步維艱，導(dǎo)致基層農(nóng)技推廣人員身份認(rèn)同感缺乏；基層農(nóng)技推廣中心由國家事業(yè)單位變更為民營中介服務(wù)組織，基建資金等來源越來越困難；由于委托制下農(nóng)技推廣服務(wù)人員缺乏編制身份，大中專院校畢業(yè)生報考熱情減退，進而導(dǎo)致人才斷層現(xiàn)象加重。

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