PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與管控研究

孟婷妤

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以滿足人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，提升國(guó)民幸福指數(shù)。然而，僅依靠政府的單向投資難以長(zhǎng)久維持對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的集中資金供給。在這一背景下，吸納社會(huì)資本的PPP模式為緩解這種供需矛盾提供了可能。

但我國(guó)PPP模式推行時(shí)間短，運(yùn)用實(shí)例少，可提供的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)不足。近來，國(guó)資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（征求意見稿），望各央企加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?；?，本文以鐵路行業(yè)為例，通過分析其PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提出相關(guān)管控建議，幫助PPP模式在中國(guó)得到更好的應(yīng)用與發(fā)展。

一、PPP模式概述

PPP是集投融資于一體的公私合營(yíng)模式。政府部門與私人部門實(shí)體通過簽署長(zhǎng)期合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，以特許權(quán)協(xié)議授權(quán)轉(zhuǎn)讓部分政府責(zé)任。雙方共享利益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，建立一系列的合作關(guān)系提供公共資產(chǎn)和其他服務(wù)。大力推進(jìn)PPP模式，有助于提高政府財(cái)政支出的使用效率，能有效緩解政府在面臨建設(shè)大型項(xiàng)目初始投資時(shí)的財(cái)政壓力，同時(shí)擴(kuò)大民間投資范圍，促進(jìn)社會(huì)資本流動(dòng)，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

黨的十八大提出發(fā)揮社會(huì)資本作用來參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。2014年底，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部先后正式頒布關(guān)于PPP的重要文件進(jìn)一步全面推廣PPP模式。在國(guó)家政策的激勵(lì)與推動(dòng)之下，近些年全國(guó)各地的PPP項(xiàng)目不斷落成，城市化進(jìn)程加速發(fā)展。國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，充分說明PPP模式能憑借體制和機(jī)制的創(chuàng)新為中國(guó)經(jīng)濟(jì)渡過發(fā)展瓶頸期提供新思路。

鐵路作為促進(jìn)區(qū)域交流和支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，在交通體系中占有重要地位，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈。《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》是我國(guó)鐵路建設(shè)的指導(dǎo)方針，《規(guī)劃》中提出要深化投融資改革，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與鐵路項(xiàng)目的投資建設(shè)。這表明社會(huì)資本將在我國(guó)的鐵建工程中發(fā)揮越來越重要的作用。同時(shí)作為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機(jī)制重大創(chuàng)新的PPP模式也成為雙方合作的不二選擇。尤其是近年來國(guó)家全力推進(jìn)高鐵建設(shè)促發(fā)展，惠民生,引入PPP模式將改善我國(guó)鐵路長(zhǎng)期巨額負(fù)債的困境，有效解決我國(guó)當(dāng)前高鐵建設(shè)資金缺口問題，提高項(xiàng)目的建設(shè)效率。但由于采用PPP模式投資的項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中存在較大不確定性，管理者應(yīng)當(dāng)采取措施防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低損失，以求獲得可觀收益。

二、鐵路PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）融資風(fēng)險(xiǎn)

鐵路開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目普遍具有資金需求大，利益關(guān)聯(lián)方多，建設(shè)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目整體收益較低等特點(diǎn)，使得資本介入時(shí)顧慮重重。清算制度不透明，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，信息非完全公開等因素促使融資難度和融資成本提高，存在較高的融資風(fēng)險(xiǎn)。此外鐵路行業(yè)曾在以中央政府投資為主的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中長(zhǎng)期運(yùn)行，債務(wù)型融資在建設(shè)資金中占比高，基本沒有社會(huì)資金注入。在引入PPP模式參與項(xiàng)目建設(shè)后，如何合理安排投資主體的股權(quán)債權(quán)比例，調(diào)整資本結(jié)構(gòu)，在保證鐵總絕對(duì)話語權(quán)的同時(shí)又能控制償債風(fēng)險(xiǎn)變得至關(guān)重要，一旦融資結(jié)構(gòu)不當(dāng)，極易出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)阻礙項(xiàng)目推進(jìn)。

（二）資金回收風(fēng)險(xiǎn)

資金回收風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是收益預(yù)期具有極大的不確定性。鐵路項(xiàng)目回收期長(zhǎng)，中國(guó)的鐵路運(yùn)價(jià)的定價(jià)權(quán)由政府直接管理，基于成本的定價(jià)模式使得運(yùn)價(jià)不能隨市場(chǎng)需求變化及時(shí)作出調(diào)整，故導(dǎo)致資源配置不合理。長(zhǎng)期來看，鐵路貨運(yùn)和客運(yùn)的實(shí)際收益會(huì)隨著貨物供求以及客流量的變化在利率提升，政策調(diào)整等刺激下影響運(yùn)營(yíng)成本，削弱項(xiàng)目的整體盈利能力，造成資金回收滯后，后期實(shí)際收益難以測(cè)算。二是實(shí)際情況與市場(chǎng)預(yù)測(cè)值可能有較大偏差。由于鐵路建設(shè)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)總量和人口總量有限，不同區(qū)域間地理環(huán)境和發(fā)展空間也有較大差異。若對(duì)市場(chǎng)預(yù)期不足，很容易造成運(yùn)營(yíng)期間道路使用率低，運(yùn)載量達(dá)不到預(yù)估標(biāo)準(zhǔn)，低收入的同時(shí)仍需支付高昂的維護(hù)成本，最終致使資金回收困難。

（三）成本控制風(fēng)險(xiǎn)

鐵路項(xiàng)目建設(shè)需經(jīng)歷計(jì)劃管理、工程實(shí)施、投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)三大階段。在引入PPP模式的情況下，組建的SVP公司均可參與負(fù)責(zé)項(xiàng)目的各階段。在項(xiàng)目建設(shè)初期，出于對(duì)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)耕地的保護(hù)以及周圍地理環(huán)境的影響，可能涉及鑿山架橋等方式修路，使得建設(shè)成本較高。在建設(shè)過程中，必須購(gòu)買大量的建設(shè)物資和施工設(shè)備，但在長(zhǎng)周期內(nèi)由于人員素質(zhì)，外部環(huán)境等因素影響，出現(xiàn)采購(gòu)成本上漲，物資設(shè)備浪費(fèi)損耗嚴(yán)重等情況，建設(shè)成本超支將不可避免。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，鐵路設(shè)施極易因磨損和自然作用加快折舊，為安全起見，需要人員一直維護(hù)。若后期成本管控不完善，又將進(jìn)一步加大成本壓力。

三、鐵路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控措施

（一）優(yōu)化項(xiàng)目資金安排，合理安排融資結(jié)構(gòu)

努力防范融資風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目的良好開端。對(duì)于項(xiàng)目的資金安排方面，鐵路部門應(yīng)當(dāng)首先落實(shí)好自有資金投入，多措并舉拓寬融資渠道。如建立同金融機(jī)構(gòu)的PPP方向的業(yè)務(wù)合作，爭(zhēng)取獲得匹配項(xiàng)目周期的長(zhǎng)期資金支持。在項(xiàng)目落成過程中，持續(xù)優(yōu)化資金安排，提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)PPP業(yè)務(wù)資金平衡。對(duì)于項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)方面，首先應(yīng)當(dāng)綜合考察各出資方的盈利能力、償債能力等基本情況，審慎判斷是否有足夠條件參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。其次根據(jù)各方出資性質(zhì)，投資比例及關(guān)聯(lián)關(guān)系，通過約定協(xié)議的方式明確各方主體責(zé)任，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率。同時(shí)針對(duì)合作方在PPP項(xiàng)目不同階段的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，合理安排權(quán)益?zhèn)鶆?wù)融資比例，降低資本成本率，不斷優(yōu)化爭(zhēng)取達(dá)到最佳資本結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

（二）規(guī)范項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算，加強(qiáng)全面預(yù)算管理

規(guī)范化的會(huì)計(jì)核算能夠反饋具有高質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息，為管理者正確決策提供依據(jù)。PPP模式涉及政府和私人兩個(gè)會(huì)計(jì)主體，其本質(zhì)是主體間產(chǎn)權(quán)的重新配置，因而可基于產(chǎn)權(quán)會(huì)計(jì)理論，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)價(jià)值流動(dòng)的核心作用確認(rèn)各階段成本和收益。再則PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)出于謹(jǐn)慎性原則，關(guān)注資產(chǎn)折舊和減值跡象，定期開展資產(chǎn)減值測(cè)試，及時(shí)計(jì)提足額的資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，做到賬實(shí)相符。針對(duì)預(yù)算管理，一是投資前對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行效益識(shí)別、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的系統(tǒng)性財(cái)務(wù)分析，評(píng)估項(xiàng)目的可行性。二是科學(xué)估算項(xiàng)目建成與營(yíng)運(yùn)成本，選擇靜態(tài)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)預(yù)估投資回收年限，利用財(cái)務(wù)管理模型，分析核心盈利能力指標(biāo)，從而做好預(yù)算籌劃工作；三是建立全面的預(yù)算編制，加大項(xiàng)目開展過程中的資金支出審核力度，完善關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)防控、績(jī)效評(píng)價(jià)的管控體系。

（三）嚴(yán)控資金成本管理，健全內(nèi)部控制制度

針對(duì)成本管理，要著眼整體，把控全局。在鐵路PPP項(xiàng)目開展初期，由于種種因素，設(shè)計(jì)人員應(yīng)當(dāng)在初始設(shè)計(jì)時(shí)做出建設(shè)路線的最優(yōu)規(guī)劃，從而嚴(yán)控初始預(yù)估建成總成本。在項(xiàng)目建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)合理分配資金支出，提高資金使用效率，加強(qiáng)對(duì)物資材料的監(jiān)管，減少額外的管理費(fèi)用。最后在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段應(yīng)當(dāng)根據(jù)折舊年限，各項(xiàng)費(fèi)用支出，應(yīng)繳稅金等多角度控制成本，合理運(yùn)用資金、配置資源，使得利潤(rùn)最大化，預(yù)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)積極建立管理科學(xué)，行之有效的內(nèi)控制度，強(qiáng)化監(jiān)督體系建設(shè)，提升財(cái)務(wù)人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，維護(hù)財(cái)產(chǎn)和資源完整，提高項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)效率的提高。

四、結(jié)束語

PPP模式可使私企在社會(huì)公共領(lǐng)域發(fā)揮自由市場(chǎng)狀態(tài)下的經(jīng)營(yíng)技巧，實(shí)現(xiàn)企業(yè)，政府雙方共贏，達(dá)到公共利益最大化。而通過合理安排融資結(jié)構(gòu)，規(guī)范會(huì)計(jì)核算，加強(qiáng)成本預(yù)算管理等措施規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將使得PPP模式的應(yīng)用更加安全有效，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家投融資體制改革，煥發(fā)經(jīng)濟(jì)新活力。

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