論新時(shí)代下我國地方稅體系存在的問題及對策

李培堂

一、地方稅的含義組成及地位

所謂地方稅，只是和中央稅相對而言。它是由省級以下地方人民政府負(fù)責(zé)征收管理和使用的財(cái)政收入。它是根據(jù)我國現(xiàn)行稅收征收管理體制及收入支配權(quán)所做的分類。當(dāng)然，目前我國地方稅制體系是由地方稅諸多稅種及其有關(guān)內(nèi)容所構(gòu)成的有機(jī)整體。不但包含地方稅稅種的各個(gè)組成要素，還應(yīng)當(dāng)包括有關(guān)地方稅的立法構(gòu)成、稅收歸屬征管、稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、稅收法規(guī)制定等諸多要素。

按照1994年國務(wù)院原總理朱镕基同志分稅制改革思想，同時(shí)考慮中央事權(quán)和地方事權(quán)，在財(cái)政收入劃分上，把我國稅收稅種分類為：中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，從此以后，我國地方稅體系正式建立。目前我國地方稅有土地增值稅、車船稅等8個(gè)稅種，2018年新設(shè)立實(shí)施環(huán)境保護(hù)稅和煙葉稅。

我國地方稅體系的實(shí)施，在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢下極大促進(jìn)了我國各級地方人民政府財(cái)政體系的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，也為各級地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)提供了充足可靠的財(cái)政保障，推動(dòng)了各級地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展。然而，隨著我國新時(shí)代下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，特別是黨的十九大后，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，各級地方人民政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的矛盾日益突出，財(cái)力匱乏問題更加明顯，地方稅體系亟待改革。

二、目前我國地方稅體系存在的問題

自從實(shí)行中央和地方分稅制體制后，我國綜合實(shí)力呈顯大幅上升趨勢，每年國家財(cái)政收入持續(xù)增加，各級地方政府收入每年也在不斷上升，不過也出現(xiàn)了管理權(quán)重心下移而財(cái)權(quán)重心上移，事權(quán)和財(cái)權(quán)相背離的現(xiàn)象，省市縣鄉(xiāng)這四級基層財(cái)政困難明顯加大，盡管中央每年向地方轉(zhuǎn)移支付資金緩解了這方面的矛盾，但并未從根本上解決地方財(cái)力嚴(yán)重不足狀況。

特別是這些年我國可耕土地資源有限，供應(yīng)緊張，整個(gè)房地產(chǎn)企業(yè)對我國整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的影響的拉動(dòng)顯著，對地方財(cái)政的貢獻(xiàn)較大，而各級地方政府對房地產(chǎn)的依賴也非常突出，隨之而來的土地財(cái)政，政府和房企相互利用，相互勾結(jié)的聲音越來越響，國內(nèi)很多學(xué)者專家都認(rèn)為根本原因是94年形成的分稅制，導(dǎo)致各級地方政府財(cái)政收入嚴(yán)重不足，各級地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)壓力很大，從而把更多精力和財(cái)力放在努力拉高土地價(jià)格、加大商業(yè)銀行貸款規(guī)模、抄高房屋價(jià)格、熱衷基本建設(shè)、抬高土地批租價(jià)格等短期行為和經(jīng)濟(jì)利益上。筆者認(rèn)為，之所以造成以上這些現(xiàn)象的存在，其根本原因就是我國目前地方稅體系改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的步伐，沒有形成真正意義的分稅制體系結(jié)構(gòu)。

(一)我國目前地方稅制結(jié)構(gòu)體系缺失，沒有大幅增加財(cái)力的主要稅種

據(jù)有關(guān)報(bào)載，2004年的前十年，我國共享稅稅收每年均在75%以上比例，地方稅稅收每年均在25%以下比例。而我國地方稅的十幾個(gè)稅種，地方稅收能超到百億的只有房產(chǎn)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅。據(jù)財(cái)政部2018年1月25日最新公布的數(shù)據(jù)，2017年全國土地和房地產(chǎn)相關(guān)稅收中，契稅4910億元，同比增長14.2%；土地增值稅4911億元，同比增長16.6%；房產(chǎn)稅2604億元，同比增長17.3%；城鎮(zhèn)土地使用稅2360億元，同比增長4.6%；耕地占用稅1652億元，同比下降18.6%。車船稅、煙葉稅等稅收收入944億元，同比增長8.5%。

我國地方財(cái)政收入中，企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅這三個(gè)共享稅占比重較大，資源稅這個(gè)共享稅占比例較小。地方稅占比重過小，這種現(xiàn)象的存在嚴(yán)重制約了地方稅在國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中職能作用的發(fā)揮?？梢院敛豢蜌獾卣f，我國目前地方稅體系結(jié)構(gòu)缺乏對省級以下地方政府財(cái)政收入具有根本性影響且長遠(yuǎn)穩(wěn)定有效的主稅種。長期以來，這種循環(huán)不斷現(xiàn)象會(huì)造成各級地方財(cái)政收入不穩(wěn)定，規(guī)模難增長，不可避免引發(fā)多種多樣的地方規(guī)費(fèi)亂象，最終造成削弱我國各級地方人民政府自我調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的財(cái)力。

（二）我國稅收立法權(quán)過度集中并且嚴(yán)重滯后經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響各級地方政府職能正常執(zhí)行

建國70年來，在地方稅體系結(jié)構(gòu)建設(shè)上稅收依據(jù)和規(guī)范缺失，稅收管理權(quán)、立法權(quán)、地方稅種開征等內(nèi)容我國最高立法機(jī)關(guān)和國務(wù)院沒有做出有效法定。沒有貫徹稅收法定原則，如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅問題，有近140個(gè)國家和地區(qū)有房地產(chǎn)稅（類似稅種），而且對房產(chǎn)和土地不分設(shè)稅種，一起征收房地產(chǎn)稅或財(cái)產(chǎn)稅。把房地產(chǎn)稅作為地方政府的稅收收入，地方都有確定稅收制度構(gòu)成要素等方面的自主權(quán)力。運(yùn)行24年的財(cái)稅中央“集權(quán)”在金融周期下半場“央地”矛盾凸顯。94年的分稅制是財(cái)稅“集權(quán)”的體現(xiàn)，其矛盾核心體現(xiàn)為中央政府是“財(cái)權(quán)”的主體，地方政府是“事權(quán)”的主體。

目前，從收入占比來看，地方政府占55%，中央政府占45%。中央地方共享稅中，企業(yè)、個(gè)人所得稅等也是中央政府拿走了主要的部分。從支出來看，中央政府支出占比10%，地方政府支出占比90%。該矛盾已長久存在，在此刻更加凸顯，主要是因?yàn)楫?dāng)前我國周期所處階段及相應(yīng)的宏調(diào)框架的變化。再者，稅收立法的步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，影響了我國各級地方政府職能的發(fā)揮，制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）地方財(cái)政支出與地方稅收收入二者之間有較大差距

我國自上世紀(jì)90十年代實(shí)行中央和地方分稅制以來，除所得稅、增值稅、資源稅等共享稅種以外，其他大部分地方稅稅源分散規(guī)模小征收難度大。其結(jié)果最終導(dǎo)致地方財(cái)政收入和地方財(cái)政支出、地方稅收收入占整體稅收收入的這兩個(gè)指標(biāo)都是嚴(yán)重偏弱。

據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2006年的前十年各級地方稅收收入占地方財(cái)政支出的比重為大大低于其他各國70%～80%標(biāo)準(zhǔn)水平。而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，我國各級地方政府又承擔(dān)了大量繁重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展任務(wù)，讓我國各級地方政府心有余而財(cái)不足，巧婦難為無米之炊。在目前的制度框架下，地方政府能做的：努力增加預(yù)算外財(cái)政收入；向中央政府多要錢。不難看出，我國地方稅收收入規(guī)模嚴(yán)重偏弱，難以保障我國各級地方財(cái)政支出的基本要求。

三、新時(shí)代下完善我國地方稅體系的對策

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，我國已經(jīng)進(jìn)入了中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新時(shí)代，全黨要從全局的高度加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。黨的十九大也明確了深化財(cái)稅體制改革的遠(yuǎn)大規(guī)劃。堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，健全全國預(yù)算制度、稅收制度、財(cái)政體制，盡快完善我國的地方稅收體系。

（一）完善地方稅體系的意義

在新時(shí)代下，完善我國地方稅體系有利于調(diào)整中央與地方二者之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，有利于縮小地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和區(qū)域稅源分布的差異性，有利于調(diào)整本地經(jīng)濟(jì)利益和其他地區(qū)尤其是相鄰地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，從而保持現(xiàn)有中央政府和各級地方政府財(cái)力總平衡，促進(jìn)地方稅收制度體系完善規(guī)范公平，從而不斷提高我國各級地方政府財(cái)力。

（二）建立健全地方稅體系的對策和構(gòu)想

1.指導(dǎo)思想

習(xí)近平總書記指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。構(gòu)建科學(xué)發(fā)展健康運(yùn)轉(zhuǎn)的地方稅體系已經(jīng)提上改革日程，但地方稅體系的建立健全，不僅有財(cái)政收入分成的問題，還涉及國地稅稅收征管、優(yōu)化我國稅制構(gòu)成等因素，也是構(gòu)建我國現(xiàn)代財(cái)稅體制的重要一環(huán)，所以我們要全面分析研究如何完善我國的地方稅體系。加快建立健全我國現(xiàn)代財(cái)政制度是決勝實(shí)現(xiàn)中國民族偉大復(fù)興，全面建成小康社會(huì)的重要財(cái)力保障。建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央政府和地方政府的財(cái)政稅收分配關(guān)系。地方稅體系建設(shè)的終極目標(biāo)，就是保證地方政府職能正常發(fā)揮，最大限度地促進(jìn)我國地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

2.建立健全完善地方稅體系的構(gòu)想

一是全方位貫徹落實(shí)稅收法定原則。依據(jù)黨的十八大三中全會(huì)《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》和依法治國的構(gòu)想，今后在我國新開征稅收品種，務(wù)必由法律進(jìn)行授權(quán)；同時(shí)將現(xiàn)行行政法規(guī)規(guī)范的稅種上升為法律，廢除現(xiàn)有全部稅收條例。

2018年率先實(shí)施環(huán)境保護(hù)稅、煙葉稅、船舶噸稅。地方稅體系的調(diào)整涉及面廣，不僅涉及到中央、地方政府與納稅人之間的切身利益關(guān)系、還涉及中央與省級及省級以下地方各級政府之間的利益分配關(guān)系，落實(shí)稅收法定原則及依法治國的構(gòu)想和要求，在地方稅體系建設(shè)中落實(shí)法治規(guī)則。力取在明年實(shí)現(xiàn)所有稅收立法計(jì)劃，后年完成落實(shí)稅收法定的改革大任。

二是建立健全我國間接稅收體系。所謂間接稅，是指納稅主體不是稅款的實(shí)際負(fù)擔(dān)人，納稅主體在生產(chǎn)經(jīng)營過程中能夠運(yùn)用商品價(jià)格等方法把稅款轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的稅收品種。間接稅稅收的納稅主體與負(fù)稅人不相等。表面上負(fù)有繳納稅款義務(wù)，其實(shí)最終將自己繳納的稅款通過商品由消費(fèi)者承擔(dān)。當(dāng)前各國多以關(guān)稅、消費(fèi)稅、增值稅等流轉(zhuǎn)稅稅種為間接稅。因此，間接稅無法顯示稅法公平公正。

根據(jù)稅收中性原則，繼續(xù)深化流轉(zhuǎn)稅改革，全過程健全增值稅抵扣鏈條，而且針對目前增值稅稅率過多過亂的現(xiàn)象，適當(dāng)簡化增值稅稅率，簡化完善增值稅等流轉(zhuǎn)稅出口退稅手續(xù)，使得我國間接稅稅收制度更加暢通完善。推進(jìn)增值稅立法，形成規(guī)范有效的現(xiàn)代增值稅法律。同時(shí)實(shí)施中央和地方財(cái)政收入分配改革，減少中央分配比例，增加地方留成比例；盡快研究將消費(fèi)稅歸屬地方政府的問題。我國營改增徹底完成后，必須重新確定地方政府主要稅種。建議以省、直轄市、自治區(qū)人民政府為界限，把我國國內(nèi)消費(fèi)稅作為全國各省級人民政府的主要稅種，依據(jù)有：

其一目前我國消費(fèi)稅的稅源非常豐富，據(jù)財(cái)政部最新官方消息，2017年全國國內(nèi)消費(fèi)稅規(guī)模達(dá)10225億元，如果把國內(nèi)消費(fèi)稅作為省級人民政府主要稅種，能夠大幅增加地方稅收。其二把國內(nèi)消費(fèi)稅作為省級地方政府主要稅種適應(yīng)權(quán)利與義務(wù)相配比要求，更能刺激省、直轄市、自治區(qū)地方人民政府采取各種措施擴(kuò)大居民消費(fèi)，從而促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定增長。要保證各級地方財(cái)政收入，必須擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)稅的征收范圍、把消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)從目前的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、進(jìn)口環(huán)節(jié)、批發(fā)環(huán)節(jié)、零售環(huán)節(jié)等全部調(diào)整到零售環(huán)節(jié)；把消費(fèi)稅征管權(quán)移交到地稅部門。

三是建立健全直接稅收體系。所謂直接稅，是指納稅主體同時(shí)就是稅款的實(shí)際負(fù)擔(dān)者，即納稅主體和負(fù)稅人相等。納稅主體無法把稅款負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的稅種。這類納稅主體，不但表面上有納稅義務(wù)，實(shí)際上也是稅款承擔(dān)人。直接稅以納稅主體的財(cái)產(chǎn)和所得為納稅對象，主要有各種所得稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等。和間接稅相對而言，直接稅更能體現(xiàn)稅法稅負(fù)公平原則。同時(shí)學(xué)習(xí)美國等國家經(jīng)驗(yàn)，對個(gè)人所得稅實(shí)行綜合與分類的征收制度，優(yōu)化所得稅稅率結(jié)構(gòu)，完善所得稅稅前扣除因素，規(guī)范和強(qiáng)化所得稅稅基，加強(qiáng)所得稅稅收征管，充分發(fā)揮個(gè)人所得稅在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中調(diào)節(jié)收入、調(diào)節(jié)分配功能。今后稅收改革的目標(biāo)就是把直接稅作為我國今后的主要稅種。要求全國各部門通力協(xié)作配合，加快建設(shè)居民個(gè)人信息共享制度、保密制度。對個(gè)人所得稅實(shí)行代扣代繳和自行申報(bào)相結(jié)合的征管制度，加快完善個(gè)人所得稅征管配套措施。把房地產(chǎn)稅作為省、直轄市、自治區(qū)以下各級地方人民政府的主要稅種。

全國已開始實(shí)行的不動(dòng)產(chǎn)實(shí)名登記為房地產(chǎn)稅全面開征奠定了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)，它具有高度透明，易于控制的優(yōu)點(diǎn)。而且房地產(chǎn)稅收入遠(yuǎn)景來看，十分樂觀，我國目前正在積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，也必然帶來房地產(chǎn)價(jià)格的上升，可以提高省級以下各級地方政府的財(cái)政收入。筆者建議全國人大廣泛征求全國社會(huì)各界意見，確立科學(xué)合理的房地產(chǎn)稅收制度。筆者建議對經(jīng)營性房地產(chǎn)包括個(gè)人住房依據(jù)房產(chǎn)的評估值收繳房地產(chǎn)稅，最大幅度地降低各轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，加快建設(shè)我國現(xiàn)代房地產(chǎn)稅收制度。

四是著力深化我國地方稅體系改革。加強(qiáng)各級人民政府地方稅收權(quán)限，優(yōu)化稅收制度結(jié)構(gòu)，涵養(yǎng)地方稅源，最終消滅多年來我國稅費(fèi)并存的現(xiàn)象，筆者建議盡快構(gòu)建良好健康的我國地方稅體系，目前地方稅的品種過少，所以要適時(shí)慎重開征新的地方稅稅種；在全國全面開征水資源稅全國；開征遺產(chǎn)稅。改革城市維護(hù)建設(shè)稅的計(jì)稅依據(jù)，建議把以增值稅、消費(fèi)稅為計(jì)稅依據(jù)，改為以銷售額為計(jì)稅依據(jù)；城市維護(hù)建設(shè)稅改為一個(gè)環(huán)節(jié)征稅，減少納稅環(huán)節(jié)；把隨納稅人的三檔稅率改為統(tǒng)一稅率5%，統(tǒng)一稅率，體現(xiàn)公平。同時(shí)擴(kuò)大資源稅的征收?，F(xiàn)行的資源稅征稅范圍過小，應(yīng)擴(kuò)大資源稅的開征范圍，將所有自然資源納入征稅范圍。另外，逐步擴(kuò)大各級地方政府稅收權(quán)限。

如山東省政府決定，自2018年1月1日起，對所有企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者繳納的環(huán)境保護(hù)稅收入，統(tǒng)一實(shí)行省與市、省財(cái)政直接管理縣（市）按照30%∶70%的比例分成，旨在理順排污費(fèi)改征環(huán)境保護(hù)稅后省與市縣收入分配關(guān)系，引導(dǎo)各地加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。其中，省級分成部分，年終通過體制結(jié)算上解省財(cái)政。最后，特別需要指出的是，要統(tǒng)籌推進(jìn)省級以下各級政府非稅改革。加大非稅立法的步伐。清理收費(fèi)亂象，將我國的費(fèi)改稅改革推向深入。

五是規(guī)范我國地方稅收征管體制。建議將企業(yè)所得稅全部劃歸國稅部門征管，將消費(fèi)稅、改革后的房地產(chǎn)稅交由地稅部門征管，密切加強(qiáng)國地稅合作，減少征收成本；加強(qiáng)地方稅的征管，實(shí)現(xiàn)稅收征管的現(xiàn)代化，有效監(jiān)控稅源，從而保證地方稅收收入不斷增長；加強(qiáng)國地稅務(wù)干部隊(duì)伍建設(shè)；完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，地方稅收體系的建設(shè)要充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的積極調(diào)控作用，增加一般性轉(zhuǎn)移支付、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。據(jù)財(cái)政部2018年1月最新資料，2017年國家增加對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，促進(jìn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。中央財(cái)政對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付65218億元，占中央財(cái)政支出的68.6%，比上年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)，其中一般性轉(zhuǎn)移支付35168億元，占全部轉(zhuǎn)移支付的61.6%，比上年提高1個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，中央轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和財(cái)政困難地區(qū)傾斜，增強(qiáng)了落后和困難地區(qū)保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆哪芰?。其中，老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付1843億元，增長19.7%；縣級基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金2239億元，增長9.5%；資源能源型和東北地區(qū)階段性財(cái)力補(bǔ)助300億元，增長50%。

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