內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理淺析

張建臻 賈 華

隨著我國經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展、事業(yè)單位資本投資的增多，事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理引起多方關(guān)注，如何通過加強(qiáng)流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資管理，保證國有資產(chǎn)安全完整，提高國有資產(chǎn)使用效率成為事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的重中之重，事業(yè)單位國有資產(chǎn)內(nèi)部控制制度應(yīng)運(yùn)而生。事業(yè)單位國有資產(chǎn)內(nèi)部控制制度的建立，能夠合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動依法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。從內(nèi)部控制視角下淺析事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，落實(shí)國家相關(guān)國有資產(chǎn)管理制度規(guī)范，結(jié)合實(shí)際情況制定切實(shí)有效的內(nèi)部控制規(guī)范，具有十分重要的研究意義和價值。

一、內(nèi)部控制對事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的作用

（一）內(nèi)部控制體現(xiàn)了事業(yè)單位國有資產(chǎn)的規(guī)范化

為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，2012年12月29日財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號），標(biāo)志著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有了制度依據(jù)。在內(nèi)部控制規(guī)范的前提下做好事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，是相關(guān)管理部門的必然要求。

（二）內(nèi)部控制能夠提高國有資產(chǎn)管理水平

從內(nèi)部控制視角下建立國有資產(chǎn)管理制度，形成國有資產(chǎn)管理風(fēng)險控制環(huán)境，定期或不定期對國有資產(chǎn)管理進(jìn)行風(fēng)險評估，針對國有資產(chǎn)管理相關(guān)風(fēng)險點(diǎn)設(shè)置防控措施，加強(qiáng)溝通與信息共享。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及人員在內(nèi)部控制約束下，不斷提升國有資產(chǎn)管理水平，建立有序的國有資產(chǎn)管理秩序，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

（三）內(nèi)部控制能夠避免事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失

事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理涉及國有資產(chǎn)預(yù)算、購置、使用、維修維護(hù)、處置、清查等各個環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)在國有資產(chǎn)管理中都占有舉足輕重的地位，稍有不慎就會造成國有資產(chǎn)的流失，給國家及社會帶來不必要的損失。完善的內(nèi)部控制制度，能夠全面監(jiān)控事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，建立有序的國有資產(chǎn)管理環(huán)境，防控國有資產(chǎn)管理風(fēng)險點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)賬賬、賬實(shí)、賬表相符，避免國有資產(chǎn)流失。

二、當(dāng)前事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

本文從事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范單位層面和業(yè)務(wù)層面分析當(dāng)前事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題。

（一）單位層面

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)單位層面主要包括六方面內(nèi)容：內(nèi)部控制建設(shè)啟動、單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)內(nèi)部控制建立與實(shí)施責(zé)任、內(nèi)部控制對權(quán)力運(yùn)行的制約情況、內(nèi)部控制制度完備情況、不相容崗位與職責(zé)分離控制、內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)覆蓋。事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理在單位層面存在的問題主要有：

1.事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理意識不強(qiáng)，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。由于歷史原因，事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中“重購置輕管理、重有形輕無形”現(xiàn)象嚴(yán)重，存在重復(fù)購置、使用渙散，有的設(shè)備因操作員不會操作而未拆包裝，閑置多年，導(dǎo)致設(shè)備因更新?lián)Q代無法滿足實(shí)驗(yàn)要求而以全新的狀態(tài)報廢；大型儀器設(shè)備共享有名無實(shí)，資產(chǎn)管理漏洞頗多，對此尚無有效的監(jiān)管措施，造成國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

2.事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不健全，國有資產(chǎn)管理隊伍建設(shè)有待加強(qiáng)。大多數(shù)事業(yè)單位未設(shè)置專門的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)管理人員掛靠財務(wù)處、綜合處、科研處等相關(guān)處室，國有資產(chǎn)使用采用“誰使用，誰負(fù)責(zé)”原則，缺乏統(tǒng)一管理，造成國有資產(chǎn)管理職責(zé)劃分不清晰、不相容崗位未分離等管理漏洞。由于對國有資產(chǎn)管理工作重視不夠，國有資產(chǎn)管理隊伍在人員配備、工作能力等方面存在不足，例如啟用新入職、未經(jīng)培訓(xùn)的員工管理國有資產(chǎn)，導(dǎo)致工作人員對于國有資產(chǎn)管理制度不了解、管理效率低下、不能及時適應(yīng)國有資產(chǎn)管理新變化等。

（二）業(yè)務(wù)層面

事業(yè)單位國有資產(chǎn)包括流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資等。本文對事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面存在的問題分析主要從國有資產(chǎn)的構(gòu)成進(jìn)行。

1.流動資產(chǎn)內(nèi)部控制。當(dāng)前事業(yè)單位流動資產(chǎn)內(nèi)部控制存在的問題主要有貨幣資金管理不規(guī)范、未經(jīng)報批私自開設(shè)銀行賬戶、資產(chǎn)收入入賬不及時、未及時催收應(yīng)收賬款、原材料（低值易耗品）管理渙散等。

2.固定資產(chǎn)內(nèi)部控制。業(yè)務(wù)層面固定資產(chǎn)內(nèi)部控制主要包括資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)處置等方面。

（1）資產(chǎn)配置超標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)購置程序不合理等。通用設(shè)備采購未嚴(yán)格按照通用設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，按國管局要求每年報送的年度《通用資產(chǎn)配置計劃》形同虛設(shè)，新增資產(chǎn)配置未按計劃執(zhí)行，政府采購執(zhí)行不到位等現(xiàn)象叢生，資產(chǎn)配置管理不到位。在固定資產(chǎn)入賬分類時，固定資產(chǎn)登記管理人員只能根據(jù)自己對《固定資產(chǎn)分類與代碼》（GB/T 14885-2010）的理解以及設(shè)備的基本情況進(jìn)行分類，因固定資產(chǎn)登記人員并不是專業(yè)的設(shè)備使用人員，對設(shè)備的理解千差萬別，固定資產(chǎn)分類雜亂，例如軟件資產(chǎn)既可以登記為固定資產(chǎn)—通用設(shè)備—軟件（固定資產(chǎn)代碼為2010900計算機(jī)軟件），也可以登記為無形資產(chǎn)—軟件（固定資產(chǎn)代碼為6050601軟件）。

（2）資產(chǎn)使用不規(guī)范。資產(chǎn)使用采用“誰使用，誰負(fù)責(zé)”原則，監(jiān)管不力，資產(chǎn)盤點(diǎn)流于形式，部分單位甚至從未進(jìn)行全面清查盤點(diǎn)，導(dǎo)致資產(chǎn)管理人員對資產(chǎn)存量了解不及時、全面，丟失、損毀資產(chǎn)未能及時發(fā)現(xiàn)查找；各種國有資產(chǎn)報表雜亂無序、重復(fù)工作嚴(yán)重，以國有資產(chǎn)年度決算為例，除單位部門決算報表中涉及資產(chǎn)決算以外，還需報送財政部、國管局雙重口徑國有資產(chǎn)年度決算報表；對外出租出借資產(chǎn)審批、備案程序不及時甚至沒有審批、備案程序，出租出借收入未納入預(yù)算管理；資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)已經(jīng)建立，但是因?yàn)橘Y產(chǎn)管理人員短缺、人員調(diào)動頻繁等原因無法真正實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的動態(tài)管理。

（3）資產(chǎn)清查核實(shí)不到位?！缎姓聵I(yè)單位資產(chǎn)清查核實(shí)管理辦法》（財資[2016]1號）詳細(xì)介紹了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查核實(shí)的情形、管理職責(zé)、程序、內(nèi)容、監(jiān)管等內(nèi)容。以2016年事業(yè)單位資產(chǎn)清查為例，2016年1月20日財政部發(fā)布《關(guān)于開展2016年全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作的通知》（財資[2016]2號），標(biāo)志著資產(chǎn)清查工作的開始?！锻ㄖ分幸螅焊髦醒氩块T應(yīng)當(dāng)于2016年8月31日之前將清查結(jié)果按要求報送財政部；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）應(yīng)當(dāng)于2016年9月30日之前將清查結(jié)果按要求報送財政部?？鄢霞壊块T匯總時間，各基層單位從接到通知到報送清查結(jié)果最多6個月的清查時間，因工作時間緊、任務(wù)重，對于固定資產(chǎn)存量僅千萬的某事業(yè)單位，恰逢單位內(nèi)部于2015年10月份開展內(nèi)部資產(chǎn)盤點(diǎn)，在資產(chǎn)盤點(diǎn)基礎(chǔ)上完成資產(chǎn)清查；對于固定資產(chǎn)存量上億的大型事業(yè)單位，根本無法實(shí)現(xiàn)所有存量資產(chǎn)的全面清查，資產(chǎn)清查核實(shí)流于形式。資產(chǎn)清查與核實(shí)工作間隔時間過長，如2016年資產(chǎn)清查工作結(jié)束后，到現(xiàn)在未啟動資產(chǎn)核實(shí)工作，時間跨度較大，部分存量資產(chǎn)狀態(tài)已發(fā)生變化，核實(shí)結(jié)果不準(zhǔn)確。

（4）資產(chǎn)處置不規(guī)范?！妒聵I(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第36號）明確規(guī)定了事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的程序、權(quán)限等。由于各種歷史原因，事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置未實(shí)現(xiàn)完全規(guī)范化，存在以下問題：未經(jīng)批準(zhǔn)或者越權(quán)擅自處置國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)出售、對外投資等未履行評估程序；國有資產(chǎn)處置未經(jīng)中國再生資源開發(fā)有限公司（簡稱中再生）、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行，如某事業(yè)單位地處縣級市，周邊無中再生、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)，無法滿足國有資產(chǎn)必須經(jīng)中再生、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行的程序；處置收入未及時上繳國庫，實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”；報廢報損資產(chǎn)處置不透明、暗箱操作，責(zé)任不清，處理不當(dāng)，以報廢報損資產(chǎn)的名義，將資產(chǎn)據(jù)為己有等，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。

3.無形資產(chǎn)內(nèi)部控制。隨著《中華人民共和國成果轉(zhuǎn)化法》的修訂、各級政府鼓勵科技創(chuàng)新配套政策的實(shí)施，科研成果、科技開發(fā)呈爆炸式增長，知識產(chǎn)權(quán)、專利技術(shù)等無形資產(chǎn)在總資產(chǎn)中的比重越來越大，而事業(yè)單位無形資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度未與時俱進(jìn)，存在知識產(chǎn)權(quán)、專利技術(shù)等無形資產(chǎn)由開發(fā)研究人員分散管理，未納入國有資產(chǎn)管理范疇；未實(shí)現(xiàn)無形資產(chǎn)的信息化覆蓋等。

4.對外投資內(nèi)部控制。由于歷史原因，事業(yè)單位對外投資管理不完善，主要存在以下情況：投資之初沒有進(jìn)行充分的對外投資可行性論證；對外投資審批程序不完備，存在未經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)集體決策或相關(guān)部門審批，私自對外投資的情況；缺乏對投資項目的追蹤管理，投資收益未納入部門預(yù)算，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。

三、內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理優(yōu)化措施

（一）單位層面

1.完善事業(yè)單位國有資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，突出內(nèi)部控制在國有資產(chǎn)管理中的作用。首先，事業(yè)單位根據(jù)自身的實(shí)際情況，結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，建立符合本單位實(shí)際情況，覆蓋預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)管理控制、建設(shè)項目控制和合同業(yè)務(wù)控制等方方面面的國有資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，確保內(nèi)部控制制度有效實(shí)施，防止內(nèi)部控制制度流于形式。其次，提升事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理人員的管理理念，形成國有資產(chǎn)管理全民意識，突出內(nèi)部控制在國有資產(chǎn)管理中的作用，提高國有資產(chǎn)管理思想認(rèn)識，提升國有資產(chǎn)管理地位。

2.建立完善的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，提升國有資產(chǎn)管理人員的工作能力。建立完善的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，定期組織國有資產(chǎn)管理人員培訓(xùn)，關(guān)注國有資產(chǎn)管理最新制度動態(tài)，有效提高國有資產(chǎn)管理人員工作能力、綜合修養(yǎng)，確保國有資產(chǎn)管理人員能夠以全面的、發(fā)展性的眼光看待國有資產(chǎn)內(nèi)部控制，真正參與到國有資產(chǎn)內(nèi)部控制活動中，夯實(shí)國有資產(chǎn)管理工作的基礎(chǔ)。

3.完善國有資產(chǎn)內(nèi)部控制監(jiān)管機(jī)制。國有資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度建立的目的之一是保障國有資產(chǎn)管理工作的順利開展，內(nèi)部控制工作的順利實(shí)施需要多方面的監(jiān)督管理。首先，加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)管，提高內(nèi)部審計的監(jiān)督能力。保證內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、客觀性，保證事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理內(nèi)部審計能夠獨(dú)立、客觀的進(jìn)行監(jiān)督和評價；加強(qiáng)內(nèi)部審計人員培訓(xùn)，提高內(nèi)部審計人員的綜合能力，強(qiáng)化內(nèi)部審計人員的責(zé)任意識、崗位意識。其次，借助外部審計監(jiān)管的力量。定期或不定期進(jìn)行事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理外部審計，充分運(yùn)用外部審計意見，深刻反思問題癥結(jié)，找準(zhǔn)資產(chǎn)管理內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)，不斷完善內(nèi)部控制監(jiān)管機(jī)制，確保事業(yè)單位國有資產(chǎn)的保值增值。

（二）業(yè)務(wù)層面

1.加強(qiáng)流動資產(chǎn)內(nèi)部控制，建立健全流動資產(chǎn)內(nèi)部控制程序，嚴(yán)格落實(shí)貨幣資金、存貨、低值易耗品等內(nèi)外部監(jiān)管，各項收入全面納入預(yù)算管理、及時入賬，保障事業(yè)單位各項工作的有序開展，避免國有資產(chǎn)的流失。

2.完善固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化固定資產(chǎn)管理。

（1）優(yōu)化固定資產(chǎn)管理流程，形成固定資產(chǎn)“預(yù)算—配置—使用—處置”生命周期全方位管理，認(rèn)真落實(shí)國有資產(chǎn)績效評價工作，實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)管理信息化全面覆蓋，提升固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)管。

（2）事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理不僅僅是國有資產(chǎn)管理人員的責(zé)任，而是所有事業(yè)單位工作人員的責(zé)任。通過事業(yè)單位國有資產(chǎn)內(nèi)部控制制度的建立，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理人員綜合修養(yǎng)，形成全民管資產(chǎn)的意識。

3.轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)無形資產(chǎn)內(nèi)部控制有序管理。完善無形資產(chǎn)內(nèi)部控制制定，將知識產(chǎn)權(quán)、專利技術(shù)等自行研發(fā)的無形資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)集中化管理，納入資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，以制度的形式保障無形資產(chǎn)信息化、動態(tài)化管理的實(shí)現(xiàn)。

4.強(qiáng)化對外投資監(jiān)管，完善對外投資內(nèi)部控制。對外投資的內(nèi)部控制，不僅要求在對外投資之初進(jìn)行充分地可行性論證，更重要的是嚴(yán)格遵守對外投資審批程序，及時進(jìn)行備案，強(qiáng)化對外投資后續(xù)管理，加強(qiáng)對外投資內(nèi)外部監(jiān)管，及時將投資收益入賬，避免國有資產(chǎn)流失。

四、結(jié)束語

健全的事業(yè)單位國有資產(chǎn)內(nèi)部控制制度是國有資產(chǎn)管理有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理內(nèi)部控制規(guī)范化意識，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理隊伍建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，能夠充分發(fā)揮事業(yè)單位的公共職能，保障事業(yè)單位各項事業(yè)有序開展，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

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