對領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的若干思考

李 波

一、引言

美國是最早進行環(huán)境審計的國家，隨后加拿大、荷蘭等一些西方國家開始進行環(huán)境審計的工作，直至20世紀90年代，世界各國也取得了廣泛的發(fā)展。特別值得一提的是，國際組織在評價指標方面提出規(guī)范化的指數(shù)為量化環(huán)境做出了巨大貢獻。

十八屆三中全會我國提出應建立損害生態(tài)環(huán)境終身責任制，并要求對領(lǐng)導干部開展自然資源離任審計后，四川綿陽、貴州、山東、福建、深圳等地都積極大膽的進行了探索和審計試點。此外，湖北黃岡、昆明東川區(qū)、陜西西安等地區(qū)紛紛提出探索建立領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，但是，至目前為止，未有實質(zhì)性進展，下表為我國部分地市開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計實踐探索情況一覽表：

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為此，深入對新背景下開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的研究，不但有助于調(diào)和地方經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境資源的關(guān)系，也能促使我國堅持走可持續(xù)發(fā)展之路，具有很大的現(xiàn)實意義。

二、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容

領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的開展，應根據(jù)本區(qū)域的實際情況確定，堅持全面深入，樹立典型的原則，即，重點選取本區(qū)域有特色、具有代表性的資源類型。從全國范圍看，審計的內(nèi)容應包括以下自然資源資產(chǎn)：

（一）森林資源

1.區(qū)域森林資源資產(chǎn)制度的建立和完善程度、實施情況與效果等。

2.森林資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫和臺賬的健全、完善程度，確權(quán)登記、資產(chǎn)核算、森林資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的質(zhì)量、更新及時性和數(shù)據(jù)的準確性等。

3.區(qū)域森林資源的管理狀況，相關(guān)管理目標的完成情況。

（二）水資源

1.區(qū)域水資源資產(chǎn)的來源、數(shù)量和質(zhì)量。

2.水資源管理保護目標責任完成情況。

3.區(qū)域日常水資源管理政策落實情況。

4.水資源相關(guān)資金征收、管理、使用和投入機制實施情況。

5.區(qū)域水環(huán)境功能區(qū)達標情況。包括：審查水功能區(qū)達標考核和開展排污整治情況，落實限制排污總量情況；根據(jù)斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果，分析影響水環(huán)境質(zhì)量的主要原因，與區(qū)域水環(huán)境保護措施的有效性。

6.領(lǐng)導干部任期是否發(fā)生重大水環(huán)境污染事故，事故責任的界定。

（三）耕地資源

1.區(qū)域耕地資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、價值的狀況及變動情況。

2.領(lǐng)導干部任期是否發(fā)生重大耕地資源污染事故，發(fā)生事故后是否及時采取措施，減少耕地資源資產(chǎn)損失。

3.耕地生態(tài)補償制度實施情況。

（四）礦產(chǎn)資源

1.礦產(chǎn)資源存量和開發(fā)利用情況。

2.礦產(chǎn)資源開發(fā)、保護過程中是否存在浪費、污染問題。

3.礦產(chǎn)資源有償利用政策的推行實施情況。

4.開發(fā)、轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源過程中是否存在違規(guī)問題。

（五）海洋資源

1.本區(qū)域海水狀況及變動情況，審查資產(chǎn)質(zhì)量的升降變化情況。

2.海洋生物多樣性指標，審查資產(chǎn)實物存量（數(shù)量）的增減變動情況。

3.海洋資源專項資金收繳管理結(jié)余情況。

（六）城市綠地資源

1.城市綠地資源存量和管理保護情況。

2.開發(fā)、利用、保護城市綠地資源管理措施的落實情況，是否存在由于其他目的造成城市綠地資源損失的行為等。

3.城市綠地資源所涉及專項資金的編制、執(zhí)行情況。

（七）古樹名木資源

1.古樹名木資源存量和管理保護情況，主要用區(qū)域古樹名木數(shù)量指標表征。

2.古樹名木的管理、保護策略、計劃與措施的執(zhí)行情況。是否存在與古樹名木保護相違背的行為，是否由于其他目的造成古樹名木處理處置不當?shù)那闆r等。

三、開展自然資源資產(chǎn)離任審計面臨的問題

（一）審計局人手緊張的困難

自然資源資產(chǎn)負債表的編制以及基于此展開的審計工作是一項開創(chuàng)性的工作，國內(nèi)還沒有成熟的經(jīng)驗可以借鑒，完全是摸著石頭過河，而且涉及多個平行政府職能部門的協(xié)調(diào)配合，要兼顧靜態(tài)和動態(tài)、數(shù)量和質(zhì)量、制度與執(zhí)行、實物與資金，決定了這項工作必定是非常艱辛和繁重的，以目前各市級審計機關(guān)的人手，在完成經(jīng)濟責任審計基礎(chǔ)上再增加自然資源資產(chǎn)責任審計，必將面臨嚴峻考驗。

（二）自然資源資產(chǎn)負債表的數(shù)據(jù)填報工作將面臨阻力

一是職能部門在填報敏感數(shù)據(jù)如土地資源變化的數(shù)據(jù)時怕得罪人，必定會給審計工作設(shè)置一些障礙；二是這項審計工作增加了職能部門的工作量；三是自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理制度不夠健全，有關(guān)職能部門尚未建立起完備、清晰的臺賬報表，無法準確、迅速填報相關(guān)數(shù)據(jù)；四是管理水平有待提高，比如生態(tài)資源環(huán)境監(jiān)測點的布局和數(shù)量、監(jiān)測頻率、監(jiān)測手段還不夠合理，使得監(jiān)測結(jié)果要么無法具體到某個鎮(zhèn)區(qū)，要么由于監(jiān)測頻次太低使得監(jiān)測結(jié)果缺乏說服力，這些都會影響審計工作效果。

（三）部分審計責任難以界定的困難

一是橫向責任難以清晰界定的問題，比如水資源中水質(zhì)達標率的問題，各個地市的很多河流都會流經(jīng)幾個鎮(zhèn)區(qū)，這些河流水質(zhì)能否達標不是其中任何一個鎮(zhèn)區(qū)能夠左右的，甚至不是市政府能夠解決的問題。在審計實踐過程中，就可能面臨責任難以界定的困難。二是縱向責任難以界定的問題，部分自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)可能并不在或不全在鎮(zhèn)區(qū)，而可能在市一級政府職能部門，對于這種情況就不能和其他鎮(zhèn)區(qū)的責任審計采取一樣的標準。

四、推進領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的若干策略

（一）重點審計自然資源資產(chǎn)比較豐富或生態(tài)環(huán)境保護工作落后的鎮(zhèn)區(qū)

在目前各市級審計機關(guān)人力物力比較緊張的情況下，可能無法對全市所有鎮(zhèn)區(qū)同步開展自然資源資產(chǎn)的責任審計工作，而是重點選擇那些自然資源資產(chǎn)比較豐富或者在生態(tài)環(huán)境保護方面老百姓反映比較強烈的鎮(zhèn)區(qū)開展審計工作，這樣審計工作的價值會更大一些，審計工作也更容易出成效。

（二）先離任審計，再擴展至任中審計

先從離任審計開始做起，以減少總體工作量；再根據(jù)實際管理需要和審計人手的儲備情況逐步擴展到任中審計，每年一審，建議審計時間為各地級市政府各職能部門對鎮(zhèn)區(qū)的年度實績考核之后一個月內(nèi)。關(guān)于原來擔憂的國土部發(fā)布土地資源變化衛(wèi)星圖斑時間滯后將近一年的問題，本人認為應該以各地級市國土局產(chǎn)權(quán)管理科最新的確權(quán)土地資源數(shù)據(jù)為數(shù)量依據(jù)，結(jié)合國土執(zhí)法監(jiān)察支隊的違規(guī)用地數(shù)據(jù)、土地規(guī)劃利用管理科提供的考核指標，避開時間滯后的難題。離任審計中負債方的數(shù)據(jù)中涉及到生態(tài)環(huán)境資源質(zhì)量的監(jiān)測指標，建議以最近三次監(jiān)測的數(shù)據(jù)取平均值作為填報數(shù)據(jù)；任中審計則以每年的監(jiān)測平均值作為填報數(shù)據(jù)。

（三）審計的對象應該包含各地級市政府職能部門領(lǐng)導和鎮(zhèn)區(qū)政府主要負責人

隨著調(diào)研的不斷深入，本人發(fā)現(xiàn)各地級市政府職能部門相關(guān)制度建設(shè)和內(nèi)部管理水平會直接影響面向鎮(zhèn)區(qū)級的自然資源資產(chǎn)審計工作效果，這些市級職能部門為鎮(zhèn)區(qū)確定的考核指標是否合理、監(jiān)測手段是否科學、管理臺賬數(shù)據(jù)是否科學完備，都會直接影響審計工作是否能夠順利開展。臺賬內(nèi)容應包括：基準年生態(tài)環(huán)境指標情況、擬離任年生態(tài)環(huán)境指標自評情況、生態(tài)文明差異化考核情況、市離任生態(tài)環(huán)境審計評估專項工作組抽查核實情況、相關(guān)問題及整改落實情況、審計抽查情況。因此，本人建議應將各地級市相關(guān)的職能部門也納入審計對象，重點審計制度建設(shè)、考核指標設(shè)計、管理水平，給出審計意見，確保審計工作能夠落地。

（四）審計的內(nèi)容要全面、科學、可操作

一是要審計自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、管理制度是否建立健全，考核指標是否科學合理，對違規(guī)行為的監(jiān)察、處罰是否及時、準確；二是要摸清楚審計對象鎮(zhèn)區(qū)各項自然資源資產(chǎn)的質(zhì)量、數(shù)量及增減變動情況；三是要審計鎮(zhèn)區(qū)政府對轄區(qū)自然資源資產(chǎn)的保護和利用是否合法合規(guī)；四是要審查領(lǐng)導干部任職期內(nèi)自然資源資產(chǎn)相關(guān)經(jīng)費收支的客觀性、相關(guān)性、可靠性。

（五）采取靈活多樣的審計技術(shù)和方法

首先向各地級市政府職能部門提取審計對象各項自然資源資產(chǎn)的變化數(shù)據(jù)、考核指標及考核標準；其次要求審計對象鎮(zhèn)區(qū)按照報表的填制要求填報數(shù)據(jù)，與市級職能部門提供數(shù)據(jù)進行對比，發(fā)現(xiàn)問題；再帶著問題通過走訪調(diào)查、座談等多種形式，積極聽取群眾的看法與意見，以了解各鎮(zhèn)區(qū)的具體環(huán)保措施。

（六）基于自然資源資產(chǎn)負債表進行的審計工作應有所側(cè)重

由于區(qū)域自然資源稟賦的不同，在審計的自然資源類別篩選時，應遵循優(yōu)先審計區(qū)域特色的、數(shù)量豐富的或者較脆弱的自然資源類別。

[1]張宏亮，劉戀，曹麗娟.自然資源資產(chǎn)離任審計專題研討會綜述[J].審計研究,2014,(04).