事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作研究—以高研院為例

張富龍

近年來，財政部、審計署和證監(jiān)會等部門大力推進企業(yè)建立健全內(nèi)部控制，內(nèi)部控制理念深入人心。2012年，經(jīng)過多方努力，財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）?！兑?guī)范》的出臺，是我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的里程碑，它標志著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)從無到有，并進入實質(zhì)性操作階段。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義

事業(yè)單位是指不具有物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)和國家事務(wù)管理職能，主要以精神產(chǎn)品或各種服務(wù)形式向社會公眾提供服務(wù)，不以營利為目的的各類組織機構(gòu)。

2006年，審計署《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究》課題組對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)涵給出了比較實用的解釋：“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是內(nèi)部控制要素與過程的統(tǒng)一。從靜態(tài)上講，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標而建立的保障系統(tǒng)，該系統(tǒng)有內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財務(wù)和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施；從靜態(tài)上說，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標而應(yīng)對風(fēng)險的自我約束和規(guī)范的過程”。

《規(guī)范》對內(nèi)部控制的定義是：單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。

二、高研院內(nèi)部控制建設(shè)工作的實施情況

為了進一步提高單位（部門）自身管理能力，提升事業(yè)單位的應(yīng)對風(fēng)險能力和內(nèi)部管理水平，各單位根據(jù)《規(guī)范》的要求積極開展內(nèi)部控制建設(shè)工作。下面以高級研修學(xué)院（以下簡稱“高研院”）為例，介紹內(nèi)部控制建設(shè)工作的主要內(nèi)容、目標及實施步驟。

（一）高研院內(nèi)部控制建設(shè)工作的主要內(nèi)容

2016年8月，國家食品藥品監(jiān)督管理總局積極響應(yīng)財政部的號召，下達了關(guān)于內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作方案的通知，要求各直屬單位切實加強對本單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的組織領(lǐng)導(dǎo),成立領(lǐng)導(dǎo)小組,開展基礎(chǔ)性評價工作，總結(jié)內(nèi)部控制基礎(chǔ)工作的薄弱環(huán)節(jié),針對本單位具體情況加強內(nèi)部控制建設(shè)工作,并于2016年底前完成內(nèi)部控制建立與實施工作。

根據(jù)財政部和總局的要求，高級研修學(xué)院（以下簡稱“高研院”）積極開展內(nèi)部控制建設(shè)與評價工作。主要包括以下內(nèi)容：

1.不相容崗位相分離。明確劃分各類崗位，并確定崗位職能，通過崗位職責(zé)描述的規(guī)范和完善，明確各崗位在處理有關(guān)業(yè)務(wù)時所具有的權(quán)利。在明確崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，全面系統(tǒng)分析、梳理學(xué)院各項經(jīng)濟活動中所涉及的不相容職務(wù)，并實施相應(yīng)的分離措施。對不相容崗位分離控制要切實體現(xiàn)在學(xué)院的各個流程中。

2.內(nèi)部授權(quán)審批控制。明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限和范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項集體決策和會簽制度、細化重大事項的金額標準。學(xué)院各級工作人員在規(guī)定的授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。

3.預(yù)算控制。不斷強化預(yù)算的控制作用，規(guī)范預(yù)算追加和調(diào)整的審批程序，嚴格控制預(yù)算追加調(diào)整。學(xué)院各項經(jīng)濟活動都必須先編制預(yù)算，開展經(jīng)濟活動前先申請預(yù)算。如某部門要辦一次培訓(xùn)班，必須先申請培訓(xùn)費預(yù)算，預(yù)算批準后方可開展工作；工作人員出差，也要先申請差旅費預(yù)算，并在預(yù)算限額內(nèi)安排公務(wù)支出，超出部分必須報請追加預(yù)算，未批準，則本人承擔(dān)超額部分支出。

4.財產(chǎn)保護控制。加強財產(chǎn)保護控制，建立學(xué)院資產(chǎn)日常管理制度和定期清查制度，采取資產(chǎn)記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保國有資產(chǎn)安全完整，從資產(chǎn)價值和資產(chǎn)實物兩方面加強管理。

5.會計控制。健全學(xué)院財務(wù)管理制度體系，提高會計人員業(yè)務(wù)水平，強化會計人員崗位責(zé)任制，規(guī)范會計基礎(chǔ)工作，加強會計檔案管理，明確會計憑證、會計賬簿和財務(wù)會計報告處理程序。

（二）高研院內(nèi)部控制建設(shè)工作的目標

1.經(jīng)濟活動的合法合規(guī)。健全內(nèi)部控制制度和體系，保證學(xué)院的各項經(jīng)濟活動在法律允許的范圍內(nèi)進行，嚴禁違法行為發(fā)生。

2.資產(chǎn)安全和使用有效。通過健全的內(nèi)部控制體系，不斷加強學(xué)院國有資產(chǎn)管理，做到資產(chǎn)賬實相符，確保國有資產(chǎn)安全并保值增值。

3.財務(wù)信息的真實完整。通過健全的內(nèi)部控制體系，客觀反映學(xué)院各項經(jīng)濟活動的會計信息，保證會計信息的真實性和可靠性，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。

4.有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。通過建立由事前防范、事中監(jiān)督和事后懲治相結(jié)合的反腐倡廉機制，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的制衡原理，發(fā)揮流程控制作用，有效從源頭上預(yù)防腐敗的發(fā)生。

5.提高公共服務(wù)的效率和效果。學(xué)院作為事業(yè)單位，整體目標是有效提供公共服務(wù)，同時也要服務(wù)總局監(jiān)管，做好培訓(xùn)工作，建立和實施內(nèi)部控制能夠有效改進內(nèi)部管理，提升綜合實力，促進學(xué)院職責(zé)和使命的履行。

（三）高研院內(nèi)部控制建設(shè)工作的實施步驟

高研院內(nèi)部控制建設(shè)工作實施步驟如下：

1.成立內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，全面負責(zé)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)工作的實施，其主要職責(zé)是制定實施方案、啟動實施工作。在高研院內(nèi)部采取召集會議的方式，積極宣傳，促進全員了解內(nèi)部控制并樹立內(nèi)部控制意識。高研院內(nèi)部控制建設(shè)工作實施方案由財務(wù)部草擬，其他部門確定本部門的聯(lián)系人。

2.為了提升工作的專業(yè)化程度，選取第三方會計師事務(wù)所參與高研院內(nèi)部控制建設(shè)工作，采用廣泛開展訪談、調(diào)研、研討等方式，摸清高研院內(nèi)部管理現(xiàn)狀，梳理現(xiàn)有各項制度，對照內(nèi)部控制規(guī)范要求，查找流程和制度存在的風(fēng)險點，綜合評估整體風(fēng)險，做到充分根據(jù)自身情況，更有針對性的開展學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)實施工作。

3.根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，設(shè)計防控措施，結(jié)合事務(wù)所意見進行流程設(shè)計和優(yōu)化。明確各項業(yè)務(wù)流程運行標準、運行授權(quán)及風(fēng)險控制辦法。對現(xiàn)有制度進行全面完善：明確劃分不相容崗位的職責(zé)和權(quán)限；明確各崗位及相應(yīng)權(quán)限范圍、內(nèi)部授權(quán)審批程序和職責(zé)；明確業(yè)務(wù)歸口管理部門、完成職能部門主要業(yè)務(wù)流程再造；加強預(yù)算、財產(chǎn)保護和會計控制；完善信息內(nèi)部公開制度。

4.對以上內(nèi)容反復(fù)斟酌，形成初稿并上報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室復(fù)核，歷時九個月，完成《高研院內(nèi)部控制規(guī)范手冊》，目前正在廣泛征求專家建議和內(nèi)部反饋意見進行修改，完善后上報領(lǐng)導(dǎo)小組審核并試行。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作存在的問題

高研院在進行內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作中發(fā)現(xiàn)一些亟待改善的問題，這也是當(dāng)前事業(yè)單位中存在的共性問題，總結(jié)如下：

（一）內(nèi)部控制體系不健全

一直以來，事業(yè)單位在運行中都以國家的行政事業(yè)單位管理制度和以往的經(jīng)驗為藍本并進行管理，很多單位仍然存在家底不清、職責(zé)交叉等諸多問題，沒有從自身實際出發(fā)，制定健全的、可操作性強的內(nèi)部控制體系。比如，重大事項決策制度未建立、關(guān)鍵崗位輪崗制度未建立、內(nèi)部審計監(jiān)督機制不完善、會計機構(gòu)及人員配備不健全或者技術(shù)力量不足、關(guān)鍵的控制原則執(zhí)行不到位、內(nèi)部控制碎片化等。有的單位財務(wù)機構(gòu)不健全，會計人員缺乏，違反“不相容崗位分離”原則搞一人多崗，比如會計、出納一肩挑，或者采購、保管、領(lǐng)用由一人負責(zé)等，總體來看，大部分的事業(yè)單位缺乏基本的內(nèi)部控制措施，沒有健全的內(nèi)部控制體系。

（二）內(nèi)部控制環(huán)境不和諧

現(xiàn)階段大多數(shù)事業(yè)單位缺乏一個健康和諧的內(nèi)部控制環(huán)境，不利于內(nèi)部控制工作的順利開展和運行。主要表現(xiàn)在以下方面：一是從組織結(jié)構(gòu)上來看，一些事業(yè)單位內(nèi)部控制組織機構(gòu)模式化和形式化、缺乏規(guī)范的執(zhí)行、決策和監(jiān)督機制；二是從意識層面來看，當(dāng)期階段，事業(yè)單位人員缺乏內(nèi)部控制意識，對內(nèi)部控制缺乏清晰而全面的認識，通常將其理解為一種財務(wù)行為，沒有意識到它在單位整體控制中的重要作用。此外，一旦內(nèi)部控制建設(shè)過程中與現(xiàn)有運行模式不相適應(yīng)，需要進行變革時，部分干部職工便會存在抵觸心理，事業(yè)單位的內(nèi)部控制思想基礎(chǔ)整體較為薄弱。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督不到位

內(nèi)部控制作用的發(fā)揮，離不開健全完善的監(jiān)督。從內(nèi)部監(jiān)督來看，企業(yè)強調(diào)內(nèi)部治理監(jiān)督（監(jiān)事會監(jiān)督、董事會評價和內(nèi)審部門審計），事業(yè)單位由于缺乏內(nèi)因動力和產(chǎn)權(quán)不清晰，在內(nèi)部控制監(jiān)督方面的工作不到位，缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機制和機構(gòu)，沒有內(nèi)部審計部門，需要紀檢和監(jiān)察予以補充。同時，受傳統(tǒng)行政文化的影響，很多單位的工作人員對于單位的內(nèi)部控制等問題并不關(guān)心，使之流于形式，成為空談。從外部監(jiān)督來看，企業(yè)強調(diào)外部內(nèi)控審計和公眾監(jiān)督，事業(yè)單位由于公眾監(jiān)督信息的不對稱以及第三方審計的缺失，資金去向、財政情況并沒有完全像社會公開發(fā)布，外界很難對事業(yè)單位內(nèi)部控制情況進行有效監(jiān)督。更加強調(diào)外部主管部門（財政、審計、紀委）的監(jiān)管。

四、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的改進措施

（一）建立完善的內(nèi)部控制體系

采取不相容崗位相分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制等方法，在明確各部門主要職能的基礎(chǔ)上，分析梳理本單位主要業(yè)務(wù)流程，加強對關(guān)鍵崗位和薄弱環(huán)節(jié)的控制力度，同時結(jié)合內(nèi)部信息公開等方式，將單位原有內(nèi)部管理制度統(tǒng)一于內(nèi)部控制制度建設(shè)中，針對自身實際情況，制定出一套從實際出發(fā)、切實可行的內(nèi)部控制制度并在運行中不斷補充完善，以制度建設(shè)為抓手，形成各部門、各崗位之間相互牽制、相互配合的完整的內(nèi)部控制體系。

（二）構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境

結(jié)合自身情況，研究制定切實可行的內(nèi)部控制實施方案并嚴格加以落實，增強內(nèi)部控制規(guī)范的執(zhí)行力度。將內(nèi)部控制建設(shè)工作作為“一把手工程”，提升單位領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制工作的重視程度。著重培養(yǎng)全體人員的內(nèi)部控制意識，可從定期培訓(xùn)著手進行，加大宣傳和培訓(xùn)力度，全面提升員工的內(nèi)部控制意識。通過組織培訓(xùn)和考核等多種形式，激勵員工主動學(xué)習(xí)內(nèi)部控制知識，強化員工對內(nèi)部控制內(nèi)容和理念的了解，促使其自覺養(yǎng)成執(zhí)行內(nèi)部控制制度的工作態(tài)度。在制度方面，可將內(nèi)控制度的相關(guān)知識內(nèi)容打印成冊，人手一本，讓單位內(nèi)部人員皆可進行閱讀，使其在日常工作中能夠“有度可依，有度可行”。

（三）形成良好的監(jiān)督機制

要建立良好的內(nèi)部審計監(jiān)督機制。對于有條件的單位，要設(shè)立獨立的內(nèi)部審計部門或者專職內(nèi)審崗位，開展內(nèi)部審計控制。完善內(nèi)部審計程序及要求、規(guī)范內(nèi)部審計機構(gòu)和人員的審計行為，發(fā)揮審計監(jiān)督作用，營造嚴謹、務(wù)實的控制環(huán)境。另一方面是依靠財政部門和審計部門，同時充分發(fā)揮紀檢、監(jiān)察以及第三方審計等外部組織的積極性，構(gòu)建嚴密的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。定期對各單位內(nèi)部控制的建立和實施情況進行監(jiān)督檢查，有針對性的提出檢查意見和建議，并督促單位進行整改，齊抓共管，形成良好局面。在內(nèi)外部監(jiān)督力量的雙重作用下，力爭形成“三百六十度”全覆蓋、無死角的監(jiān)督機制。

內(nèi)部控制建設(shè)對事業(yè)單位內(nèi)部管理起著至關(guān)重要的作用，該項工作起步較晚，目前還沒有很多成熟的經(jīng)驗用來借鑒。這就需要各個單位高度重視，建立健全內(nèi)部控制制度，為我國事業(yè)單位的良好發(fā)展奠定扎實的基礎(chǔ)。

[1]財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)[M]，2012.

[2]《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究》課題組.《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究》課題報告[R]，2012.

[3]國家審計署審計科研所課題組.政府部門內(nèi)部控制失效淵源[J].財經(jīng)，2007(5).

[4]楊洵.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在問題分析—以江西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例[J].財會學(xué)習(xí)，2017(9).

[5]劉詠梅.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究[J].商業(yè)會計，2017(9).