新形勢下農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位做好預(yù)算績效管理的幾點思考

侯文新

前言

黨的十九大報告中提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”。這說明新一屆政府會更加注重財政資金的使用效率和投入產(chǎn)出比，而且也為今后財政改革指明了方向。因此，這就要求依靠財政撥款生存發(fā)展的農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位“少花錢，多辦事”，提高預(yù)算績效管理水平。

一、預(yù)算績效管理的新形勢

（一）當(dāng)前經(jīng)濟形勢

2016年以來，受經(jīng)濟增速放緩、營改增減收等其他減收因素影響，全國一般公共預(yù)算收入增幅繼續(xù)走低。2017年，國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境更加復(fù)雜多變，經(jīng)濟下行壓力和財政收支平衡壓力進一步加大。全國人大、國務(wù)院、審計署對提高財政資金使用績效多次提出要求，社會各界對提升公共服務(wù)水平的呼聲較高，迫切需要政府部門采取有效措施，讓有限的資金發(fā)揮更大的效益。

（二）財政預(yù)算改革方向

2016年5月5日，《財政部關(guān)于進一步做實中央部門預(yù)算項目庫的意見》（財預(yù)〔2016〕54號）中指出，用4年時間，分步實現(xiàn)項目預(yù)算評審全覆蓋。2016年各部門開展預(yù)算評審的項目支出數(shù)額占項目庫中應(yīng)評審項目支出總額的比例要達(dá)到30%以上，2017年達(dá)到50%以上，2018年達(dá)到80%，2019年實現(xiàn)百分之百覆蓋。

（三）近三年預(yù)算評審開展情況

2014年，中央部門22個2015年部門預(yù)算項目，項目預(yù)算申報數(shù)為23.38億元，審核建議數(shù)為15.97億元，審減率為31.70%。2015、2016年評審工作實現(xiàn)了中央部門一級預(yù)算單位全覆蓋，在涉及農(nóng)業(yè)、國防、經(jīng)濟建設(shè)以及教育、衛(wèi)生醫(yī)療、科技、文化、環(huán)保、就業(yè)、社會保障等諸多領(lǐng)域的項目預(yù)算申報數(shù)1943.20億元，評審建議數(shù)1178.03億元，審減765.17億元，審減比例為30.38%。

二、做好農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理的必要性

（一）農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位注重預(yù)算績效管理是大勢所趨

強化預(yù)算績效管理是強化農(nóng)業(yè)科研單位資金管理的基本要求。2016年以來，下達(dá)中央部門預(yù)算時，財政部首次將一級項目的績效目標(biāo)及具體績效指標(biāo)同資金一并批復(fù)，相當(dāng)于與各中央部門簽訂了一份“目標(biāo)責(zé)任書”，形成“花錢必問效，無效必問責(zé)”的責(zé)任契約機制，強化績效目標(biāo)的嚴(yán)肅性和約束力。近年來,國家對農(nóng)業(yè)科研單位的資金投入不斷增長，大量財政撥款的投入要求農(nóng)業(yè)科研單位必須主動加強資金監(jiān)管。強化預(yù)算績效管理，可以有效提升國家財政投入資金的使用效率，可以有效解決國家財政資金開支結(jié)構(gòu)問題、提高預(yù)算開支的透明度，這對于實現(xiàn)資金合法合規(guī)使用非常必要。

（二）預(yù)算績效管理結(jié)果與財政資金撥付密切相關(guān)

財政項目預(yù)算評審機制的建立，使預(yù)算評審嵌入部門預(yù)算編制，預(yù)算績效管理理念融入財政預(yù)算資金分配管理全過程，即科研項目財政資金分配、使用已經(jīng)和預(yù)算績效管理掛鉤。農(nóng)業(yè)部在2014年就印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算項目績效評價規(guī)范》，目前已啟動績效評價結(jié)果的運用研究，包括項目退出機制、資金規(guī)模和內(nèi)容調(diào)整、完善項目管理等內(nèi)容。預(yù)計在以后的農(nóng)業(yè)科研項目管理過程中將遵循以下流程：一是在資金申請和分配階段,對資金項目進行績效目標(biāo)管理，以績效目標(biāo)的合理合規(guī)和預(yù)期效益為依據(jù)，公開評價、篩選最優(yōu)項目分配資金；二是在項目實施階段，實施績效監(jiān)督，以績效目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)椖康膶嵤┻M行追蹤管理；三是對項目的完成情況或跨年度項目的年度進展實施績效評價，將評價結(jié)果作為改進預(yù)算管理的重要依據(jù)。

（三）強化預(yù)算績效管理有助于提升農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位管理水平

預(yù)算績效管理的范圍和對象涵蓋了所有“財政性”資金，從資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性上對預(yù)算單位進行評價。這就要求農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層高度重視，從組織架構(gòu)、制度安排、人員配備等方方面面建立科學(xué)合理的績效評價管理體系，促進農(nóng)業(yè)科研單位加強規(guī)范劃管理，從科研活動、資金管理、成本控制以及資源配置提升管理水平。

三、農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

（一）對預(yù)算績效管理重要性認(rèn)識不足

不少基層農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位管理層受制于信息不對稱及歷史原因，很多單位領(lǐng)導(dǎo)績效管理觀念薄弱，還存在“重業(yè)務(wù)、輕管理”的思想，對“向管理要效益”的認(rèn)識不足，對預(yù)算資金使用績效不夠重視，單位績效管理工作流程不健全，工作被動應(yīng)付，致使績效工作開展阻力重重。

（二）缺少富有經(jīng)驗的績效管理人員

現(xiàn)階段各農(nóng)業(yè)科研單位基本上沒有負(fù)責(zé)績效管理專職人員，多數(shù)由財務(wù)人員兼管。而財務(wù)工作本來就繁重，再加上理論知識匱乏、實際工作經(jīng)驗有限，很難將績效管理工作落在實處。部門預(yù)算項目文本績效目標(biāo)多為突擊編報，質(zhì)量參差不齊，績效管理和預(yù)算管理尚未有機融合，績效管理與預(yù)算管理仍存在“兩張皮”的問題。

（三）支撐手段落后，亟需加強信息化建設(shè)

現(xiàn)階段大多數(shù)單位處于會計電算化階段，預(yù)算管理尚且“疲于奔命”，績效管理信息系統(tǒng)大多不健全。在沒有信息化手段支撐的情況下，收集行業(yè)相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)、確定績效標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合項目預(yù)期進展及投入情況、確定績效指標(biāo)具體數(shù)值，結(jié)合中長期及年度計劃確定部門目標(biāo)、結(jié)合各部門工作職責(zé)明確相應(yīng)的績效指標(biāo)，要做好這些工作無疑困難重重。

四、構(gòu)建科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策

（一）提高認(rèn)識、夯實制度，全員參與預(yù)算績效管理

黨的十九大報告中提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，這就要求廣大科研事業(yè)單位提高對預(yù)算績效管理重要性的認(rèn)識，嚴(yán)格落實《預(yù)算法》等文件規(guī)定，進一步規(guī)范財政資金的管理，強化財政支出績效理念，提升部門責(zé)任意識，提高資金使用效益，促進事業(yè)發(fā)展。

科研事業(yè)單位預(yù)算績效管理的順利進行離不開相關(guān)管理人員對預(yù)算績效管理的重視，更需要一套科學(xué)合理的制度來明確預(yù)算績效管理的工作范圍和程序，使各級管理人員在開展績效管理工作時有章可循。因此，科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要仔細(xì)分析單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀和存在問題，在提高認(rèn)識的基礎(chǔ)上，提高預(yù)算編報的科學(xué)性、合理性、精確性，努力尋找完善績效管理的有效途徑，積極探索提高預(yù)算績效管理水平的方式。

（二）考察調(diào)研、參加培訓(xùn)，多角度提高績效管理人員業(yè)務(wù)水平

預(yù)算管理和績效管理是同一事物的兩個層面，兩者互有聯(lián)系、又有區(qū)別、相輔相成。加強預(yù)算管理必須同時加強績效管理，實施績效管理的目標(biāo)是進一步規(guī)范預(yù)算管理工作。

事業(yè)單位應(yīng)該在內(nèi)部設(shè)置專門的預(yù)算績效管理崗位，并挑選優(yōu)秀人才來擔(dān)任此職務(wù)。實施預(yù)算績效管理要求從業(yè)人員有較強的分析測算能力，工作量大、技術(shù)性強、專業(yè)化程度高，需要對從業(yè)人員進行專門的、成體系的培訓(xùn)。因此科研事業(yè)單位要根據(jù)單位預(yù)算管理工作的實際需求組織績效管理崗位的工作人員到績效管理工作開展較好的單位考察調(diào)研、參加相關(guān)培訓(xùn)，邀請資深專家開展相關(guān)講座，不斷提高績效管理工作人員的綜合素質(zhì)水平。爭取培養(yǎng)一批既熟悉預(yù)算管理、掌握績效管理知識的復(fù)合型管理人才，切實推動預(yù)算績效管理工作落地生根、開花結(jié)果。

（三）搭建信息平臺、購買社會服務(wù)，全面提升單位預(yù)算績效管理水平

要想真正地實現(xiàn)績效管理，就必須在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下，對各單位內(nèi)部成本控制、人員工作效率進行精確計量，進而形成本單位或行業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)。采取信息化管理手段，有利于單位建立合理可行、有效可用的指標(biāo)庫，為后續(xù)績效目標(biāo)編制及評價提供參考；有利于單位前置預(yù)算績效目標(biāo)申報論證工作，實現(xiàn)績效目標(biāo)與項目儲備庫對接管理；有利于將績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算編制工作常態(tài)化，執(zhí)行“無目標(biāo)、不入庫、無預(yù)算”管理機制。

此外還可通過購買社會服務(wù)、引入專業(yè)機構(gòu)進行預(yù)算績效目標(biāo)編編制輔導(dǎo)，逐步形成“預(yù)算部門積極主動，專業(yè)機構(gòu)助力推進，全面實施績效管理”的長效機制；研究制定績效目標(biāo)編審及管理機制，攻克技術(shù)難題，促進績效目標(biāo)管理規(guī)范化、編報系統(tǒng)化，主動對接上級績效管理部門，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。

五、結(jié)束語

在“花錢必問效，無效必問責(zé)”的形勢下，財政部門將強化績效目標(biāo)管理，建立預(yù)算安排與績效目標(biāo)、資金使用效果掛鉤的激勵約束機制已勢在必行，績效管理必將覆蓋所有財政資金?？蒲惺聵I(yè)單位只有將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行全過程，注重成本效益分析，注重支出結(jié)果和政策目標(biāo)實現(xiàn)程度，才有可能提升財政資金的使用效益，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，提高人民群眾的滿意度。

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