社區(qū)服務(wù)精準化的實踐困境與實現(xiàn)機制

張貴群

(中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部,重慶400041)

習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時強調(diào)：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū),社區(qū)服務(wù)和管理能力強了,社會治理的基礎(chǔ)就實了。要深入調(diào)研治理體制問題,深化拓展網(wǎng)格化管理,盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層,使基層有職有權(quán)有物,更好為群眾提供精準有效的服務(wù)和管理?！盵1]這無疑為社會治理精細化背景下的社區(qū)治理和公共服務(wù)創(chuàng)新指明了道路,即按照“寓管理于服務(wù)之中,在服務(wù)中實現(xiàn)管理,在管理中提升服務(wù)”的要求,通過提高社區(qū)服務(wù)的精準化水平,實現(xiàn)公共服務(wù)資源的優(yōu)化配置和高效利用,以更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

1 研究緣起

社區(qū)服務(wù)精準化的理念一經(jīng)提出就受到了社會各界的廣泛認同,不少地方也在相關(guān)領(lǐng)域進行了有益的探索,并取得了積極的進展,得到了當(dāng)?shù)鼐用竦恼J可和支持,其中一些做法甚至已經(jīng)在一定范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大反響。然而,從理論與實踐的關(guān)系來看,對于社區(qū)公共服務(wù)供給創(chuàng)新的理論研究卻在一定程度上滯后于社區(qū)服務(wù)精準供給的實踐探索。當(dāng)前,相關(guān)研究主要集中在以下幾個方面：一是社區(qū)服務(wù)的功能定位研究,將改善社區(qū)服務(wù)作為推進社區(qū)建設(shè)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑[2];二是社區(qū)服務(wù)供給主體及其關(guān)系研究,以治理理論為分析框架,探討政府、市場、社會、公眾等多元主體在社區(qū)服務(wù)供給體系中的職能與作用[3];三是社區(qū)服務(wù)供給方式創(chuàng)新研究,主張以社區(qū)居民的現(xiàn)實需求為導(dǎo)向,強調(diào)通過現(xiàn)代信息技術(shù)的運用,打造智慧社區(qū),提高社區(qū)服務(wù)的供給效率[4];四是針對特定地區(qū)、特定對象、特定內(nèi)容的社區(qū)服務(wù)展開的具體研究[5]。

總體來說,關(guān)于社區(qū)服務(wù)的研究形成了較為豐富的思想和成果,為進一步研究奠定了基礎(chǔ)。但是,已有研究也存在一些薄弱環(huán)節(jié),例如從精準供給的角度探討社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新的系統(tǒng)分析比較少見,為數(shù)不多的關(guān)于社區(qū)服務(wù)精準供給的研究也主要側(cè)重技術(shù)理性,強調(diào)信息技術(shù)的運用,對社區(qū)服務(wù)精準化的內(nèi)在機理和實現(xiàn)機制的深入探討還不夠,對于社區(qū)服務(wù)精準化實踐工作的支持和指導(dǎo)作用還有待強化。因此,本文將社區(qū)服務(wù)的供給創(chuàng)新置于供給側(cè)改革的視域下,從價值理性、制度理性、技術(shù)理性等多維度探析社區(qū)服務(wù)精準化的內(nèi)在機理和實現(xiàn)機制,以期為推動我國城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)精準化進程提供新的思路。

2 社區(qū)服務(wù)精準化的基本內(nèi)涵與現(xiàn)實意義

隨著全球化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、信息化進程的加快,我國社會發(fā)生了劇烈變化,以“單位”為基本元素的社會管理和公共服務(wù)事項逐漸向城鄉(xiāng)社區(qū)匯集,城鄉(xiāng)社區(qū)日益成為居民生產(chǎn)生活需求的聚焦點和黨在基層執(zhí)政的支撐點。在這一過程中,越來越多的“單位人”轉(zhuǎn)為“社會人”,社會分化日益加深[6],社區(qū)居民群眾的物質(zhì)、文化需求呈現(xiàn)出個性化、多樣化的趨勢,給社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)提出了新的更高的要求。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn),以黨和政府為代表的多元社會治理主體需要摒棄過去那種籠統(tǒng)、模糊的“一刀切”式的簡單做法,不斷拓展社會治理和公共服務(wù)創(chuàng)新工作的廣度和深度,進一步提升社會治理和公共服務(wù)的精細化水平。社區(qū)服務(wù)精準化正是社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新對這一時代要求的積極回應(yīng)。

2.1 社區(qū)服務(wù)精準化的基本內(nèi)涵

如張成福教授所言,離開基本價值的判斷和引導(dǎo),公共管理將成為缺乏靈魂的盲動[7]19。如果忽略社區(qū)公共服務(wù)創(chuàng)新的基本價值選擇問題,單純追求工具理性,為創(chuàng)新而創(chuàng)新,為運用現(xiàn)代信息技術(shù)而運用現(xiàn)代信息技術(shù),將使公共服務(wù)創(chuàng)新喪失本來的意義。因此,在對社區(qū)服務(wù)精準化的實現(xiàn)機制展開實質(zhì)性討論之前,有必要厘清社區(qū)服務(wù)精準化的基本內(nèi)涵及價值導(dǎo)向。

社區(qū)服務(wù)精準化是指社區(qū)服務(wù)供給模式的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變,即由過去粗放型、指令式的社區(qū)服務(wù)模式轉(zhuǎn)向集約型、精細化的社區(qū)服務(wù)模式。它要求以政府為代表的社區(qū)服務(wù)供給主體切實轉(zhuǎn)變服務(wù)理念,及時關(guān)注社區(qū)居民對于社區(qū)服務(wù)的需求變化,以社區(qū)居民的服務(wù)需求為導(dǎo)向,以社區(qū)服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展為目標,通過優(yōu)化安排社區(qū)服務(wù)順序、科學(xué)設(shè)計社區(qū)服務(wù)項目、高效整合社區(qū)服務(wù)資源、持續(xù)改進社區(qū)服務(wù)手段、逐步豐富社區(qū)服務(wù)內(nèi)容、嚴格規(guī)范社區(qū)服務(wù)管理,推進社區(qū)服務(wù)的供給改革,增加社區(qū)公共產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給,避免社區(qū)服務(wù)供需之間的錯配,切實提高社區(qū)居民對于社區(qū)服務(wù)的滿意度和在社區(qū)生活的幸福感。

社區(qū)服務(wù)精準化并非簡單的社區(qū)服務(wù)組織結(jié)構(gòu)重組或機構(gòu)精簡,也不是單純的全面質(zhì)量管理或者現(xiàn)代信息技術(shù)的運用,而是一種全新的以“服務(wù)鏈”作為紐帶的政府、市場、社會、社區(qū)居民等多元主體共同參與的社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新,這種創(chuàng)新包含了一系列基本理念和價值追求的變化,是對社區(qū)服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)流程等進行的全方位的再思考和整體性的再設(shè)計,通過社區(qū)服務(wù)需求的精確識別、社區(qū)服務(wù)規(guī)劃的精心制定、社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的精益生產(chǎn)、社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的精準供給、社區(qū)服務(wù)過程的精細管理,形成社區(qū)服務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機聯(lián)系和協(xié)作互動,以適應(yīng)社區(qū)居民對于社區(qū)服務(wù)需求的變化[8]。

2.2 社區(qū)服務(wù)精準化的現(xiàn)實意義

本質(zhì)上而言,社區(qū)服務(wù)精準化并非為了迎合某些理論而人為提出的時髦詞匯,相反,社區(qū)服務(wù)精準化的提出反映了時代發(fā)展和社會進步的現(xiàn)實需要,以精準化為取向推進社區(qū)服務(wù)供給方式的創(chuàng)新具有深刻的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)。

首先,社區(qū)服務(wù)精準化是加強和創(chuàng)新社會治理、推進社會治理精細化的核心要義。黨的十八屆三中全會提出“改進社會治理方式,創(chuàng)新社會治理體制”,黨的十八屆五中全會進一步提出要“加強和創(chuàng)新社會治理,推進社會治理精細化,構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”。從“社會管理”向“社會治理”的理念轉(zhuǎn)變和從“改進社會治理方式”向“推進社會治理精細化”的思路演進,一方面,反映出我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律認識的深化;另一方面,體現(xiàn)了新時期加強和創(chuàng)新社會治理工作所面臨的更高標準和更嚴要求。換言之,推進社會治理精細化乃是社會治理現(xiàn)代化的必由之路。在現(xiàn)代社會治理體系中,社區(qū)作為基層社會的基本單元和社會治理的主要載體,其治理狀況直接反映了一個社會的治理質(zhì)量和水平。這也意味著,推進社會治理精細化必然要求把社會治理的重心落實到城鄉(xiāng)社區(qū)層面,進一步加強和完善基層社會治理和公共服務(wù)體系,強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能。

其次,社區(qū)服務(wù)精準化是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、更好地保障和改善民生的有效途徑。習(xí)近平總書記指出：“保障和改善民生是一項長期工作,沒有終點,只有連續(xù)不斷的起點?！盵9]自黨的十六屆六中全會首次明確提出要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標以來,《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》進一步提出了“十三五”期間基本公共服務(wù)均等化的主要目標,即“到2020年,基本公共服務(wù)體系更加完善,體制機制更加健全,在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面持續(xù)取得新進展,基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”?？梢?以公共服務(wù)創(chuàng)新來保障和改善民生是一個不斷向前發(fā)展的過程,經(jīng)濟社會的進步一方面為公共服務(wù)的發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ),另一方面也對公共服務(wù)質(zhì)量和水平的提升提出了更高標準。從現(xiàn)實情況看,作為公共服務(wù)的重要組成部分,當(dāng)前我國社區(qū)服務(wù)在均等化方面還面臨一系列問題,農(nóng)村社區(qū)服務(wù)無論是在種類和規(guī)模方面,還是在質(zhì)量和效率方面,與城市社區(qū)服務(wù)相比都存在明顯差距。要改變這一現(xiàn)狀,實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)均等化的目標,依然采取大水漫灌、平均施力的方式顯然不行,需要對社區(qū)服務(wù)結(jié)構(gòu)和服務(wù)方式做出必要的調(diào)整和改變。精準化的供給方式無疑有助于這一目標的實現(xiàn),通過提高社區(qū)服務(wù)的針對性,彌補社區(qū)服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié),最終達到均衡發(fā)展的狀態(tài)。

再次,社區(qū)服務(wù)精準化是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府、實現(xiàn)共建共享發(fā)展的本質(zhì)要求。近年來,中央和地方各級政府高度重視民生保障和改善工作,在相關(guān)領(lǐng)域的財政支出也在逐年增加。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,國家在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障等核心民生領(lǐng)域的支出從2007年的14 560億元上升到2016年的69 440億元,占財政支出比重也從29.25%上升到36.97%[10]。河北省更是自2015年以來就將財政支出的八成都用于公共服務(wù)和民生保障領(lǐng)域[11]。與此同時,也應(yīng)看到,一方面,隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài),經(jīng)濟增速放緩成為必然,持續(xù)大幅增加財政公共服務(wù)投入的空間有限,單純依靠政府加大財政支出規(guī)模來改善社區(qū)服務(wù)供給將面臨資金瓶頸;另一方面,隨著人們對公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的個性化、差異化特征日益凸顯,僅靠增加投入、擴大規(guī)模而不注重以需求為導(dǎo)向優(yōu)化社區(qū)服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的話,將難以帶來公眾對社區(qū)服務(wù)乃至服務(wù)型政府建設(shè)滿意度的持續(xù)提升[12]。因此,要把“人民滿意”作為新時期建設(shè)服務(wù)型政府的核心指向和動力來源,把共享作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點,積極順應(yīng)人民群眾對美好生活的向往,優(yōu)化服務(wù)結(jié)構(gòu),豐富服務(wù)內(nèi)容,努力實現(xiàn)發(fā)展成果由全體人民共享。

最后,社區(qū)服務(wù)精準化是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給方式的必然選擇。習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上指出,從解決好人民群眾普遍關(guān)心的突出問題出發(fā)推進全面小康社會建設(shè),符合推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求,有利于創(chuàng)造新的增長點、提高長期增長潛力,而新的增長點就蘊含在解決好人民群眾普遍關(guān)心的突出問題當(dāng)中[13]?？梢?當(dāng)前我國正在積極推進的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新之間存在著密切的聯(lián)系。一方面,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)含創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)的要求,其五大任務(wù)之一的“補短板”重點就是要補公共服務(wù)的短板,而社區(qū)服務(wù)作為公共服務(wù)短板中的短板,更是迫切需要得以改善;另一方面,社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新自身也有供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求,在現(xiàn)實中社區(qū)服務(wù)供需錯配和結(jié)構(gòu)失衡的問題廣泛存在,一些對居民生產(chǎn)、生活具有重要影響的社區(qū)服務(wù)仍顯短缺,同時還有一些脫離群眾需求的“政績工程”“形象工程”導(dǎo)致本就緊張的社區(qū)服務(wù)資源被閑置和浪費。因此,在社區(qū)服務(wù)資源有限、服務(wù)總量短期內(nèi)難有大的提升的情況下,社區(qū)服務(wù)供給創(chuàng)新的著力點除了要在量的方面進一步挖掘潛能、增加供給之外,更應(yīng)在質(zhì)的方面尋求突破,通過矯正供需結(jié)構(gòu)錯位和要素配置扭曲,擴大公共服務(wù)有效供給,提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的回應(yīng)性。

3 社區(qū)服務(wù)精準化的實踐困境

近年來,在國家政策的指引下,各地紛紛把社區(qū)治理作為基層社會治理的重要環(huán)節(jié),推動社區(qū)服務(wù)供給方式的改革與創(chuàng)新,整體上呈現(xiàn)出扁平化、定制化、全時化、精細化為特征的社區(qū)公共服務(wù)實踐[14]?？傮w來說,社區(qū)服務(wù)精準化取得了一定進展,服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量都有了明顯的提升,與此同時,也應(yīng)看到社區(qū)服務(wù)精準化的推進還面臨一系列現(xiàn)實難題。

3.1 社區(qū)服務(wù)需求識別面臨的現(xiàn)實困境及原因分析

提高社區(qū)服務(wù)的精準化水平,前提在于社區(qū)服務(wù)需求的精確識別。實證研究表明,在高度分化的城鄉(xiāng)社區(qū)中,城鄉(xiāng)居民對于社區(qū)應(yīng)優(yōu)先提供的服務(wù)項目的排序及需求程度均存在差異[15]。但社區(qū)服務(wù)往往由政府大包大攬,缺乏與社區(qū)居民的有效互動,資源配置效率較低[16]。為滿足城鄉(xiāng)社區(qū)居民日益多元化的服務(wù)需求,暢通的需求表達和快速的需求響應(yīng)機制必不可少。唯有將自上而下的調(diào)查與自下而上的主動傳遞結(jié)合起來,方能及時有效地獲取社區(qū)居民的公共服務(wù)需求信息[17]。也唯有如此,才能為社區(qū)服務(wù)規(guī)劃的制定提供有價值的參考,以便于供給方確定社區(qū)服務(wù)的具體項目和優(yōu)先順序,避免出現(xiàn)社區(qū)服務(wù)供需脫節(jié)的不利局面。

然而,部分基層政府及其官員“官本位”意識根深蒂固,在社區(qū)服務(wù)決策的過程中,不注意聽取群眾的意見,而是習(xí)慣于“為民做主”,想當(dāng)然地根據(jù)自己的認識和理解,不加區(qū)分地為社區(qū)居民提供自己所想提供的服務(wù)。還有一些服務(wù)主體雖然已經(jīng)意識到需要根據(jù)居民的需求來確定服務(wù)內(nèi)容,但是缺乏有效的方式和手段來加以實施,因而難以準確地把握社區(qū)居民對于服務(wù)需求的發(fā)展變化。以社區(qū)居委會為例,其組織化程度較高且掌握了較多的社區(qū)資源,本應(yīng)在識別居民需求、提供社區(qū)服務(wù)方面發(fā)揮積極作用,然而有研究顯示,53.2%的社區(qū)居民表示不認識社區(qū)居委會的工作人員,同時僅有31.4%的社區(qū)居民表示遇到困難時會考慮向社區(qū)工作人員提出訴求[18]。在這種情況下,顯然難以通過居委會去精確識別社區(qū)居民對于服務(wù)的需求,也就更談不上社區(qū)服務(wù)的精準供給了。

3.2 社區(qū)服務(wù)規(guī)劃制定面臨的現(xiàn)實困境及原因分析

要提高社區(qū)服務(wù)的精準化水平,基礎(chǔ)在于社區(qū)服務(wù)規(guī)劃的精心制定。正所謂“凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢”,一份好的規(guī)劃將對實際工作產(chǎn)生重要的指導(dǎo)作用。對于社區(qū)服務(wù)而言,亦是如此。在精確識別社區(qū)居民服務(wù)需求的基礎(chǔ)上,立足我國經(jīng)濟社會的發(fā)展實踐,制定科學(xué)有效的社區(qū)服務(wù)規(guī)劃,有助于明確社區(qū)服務(wù)的目標和任務(wù),進而為合理劃分服務(wù)職能、優(yōu)化配置服務(wù)資源提供參照。

隨著中國特色社會主義進入新時代,我國社會的主要矛盾已經(jīng)從人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。在當(dāng)前的時代背景下,加強和創(chuàng)新社區(qū)服務(wù),既要盡力而為,盡可能地滿足社區(qū)居民的合理需求,又要量力而行,不能抬高標準、吊高胃口,影響社區(qū)服務(wù)的持續(xù)改進。這無疑對科學(xué)制定社區(qū)服務(wù)規(guī)劃提出了很高的要求。事實上,自“十一五”以來,我國連續(xù)發(fā)布了《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》,為推進城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而,相對于國家層面的社區(qū)服務(wù)規(guī)劃,地方層面尤其是基層社區(qū)服務(wù)規(guī)劃的制定往往比較粗略,其科學(xué)性亟待提高,何種服務(wù)應(yīng)由何種主體、采取何種方式、按照何種順序?qū)崿F(xiàn)精準供給,往往缺乏系統(tǒng)的思考、整體的設(shè)計和規(guī)范的管理。事實上,由于地區(qū)之間以及城鄉(xiāng)之間政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展不一,如果僅靠國家層面的社區(qū)服務(wù)規(guī)劃,而沒有因地制宜的適合各社區(qū)自身情況的服務(wù)規(guī)劃,那么社區(qū)服務(wù)的合力將難以形成,精準供給的目標也將難以落實。

3.3 社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)面臨的現(xiàn)實困境及原因分析

要提高社區(qū)服務(wù)的精準化水平,關(guān)鍵在于社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的精益生產(chǎn)。精益生產(chǎn)強調(diào)以更精簡的人力、更少的空間、更小的投入和更快的響應(yīng)速度來生產(chǎn)產(chǎn)品,以有效滿足客戶需求。其精髓在于根據(jù)用戶需求定義企業(yè)生產(chǎn)價值,以用戶的需求拉動產(chǎn)品生產(chǎn),而不是把產(chǎn)品硬推給用戶?？梢?將精益生產(chǎn)的理念和方式運用于社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn),將與社區(qū)服務(wù)精準化的要求實現(xiàn)無縫對接,能夠最大限度地降低社區(qū)服務(wù)的生產(chǎn)成本,提高社區(qū)服務(wù)資源的利用效率。

要實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的精益生產(chǎn),首先要打破社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品只能由政府來生產(chǎn)和提供的固有觀念。近年來,隨著PPP模式在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用,很多地方社區(qū)服務(wù)的生產(chǎn)效率得到了較大的改善,其生產(chǎn)成本也得到了有效控制。但仍有一些地方政府,受“全能主義”的影響,習(xí)慣于以“一己之力”來承擔(dān)社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)重任,不善于發(fā)揮市場和社會等其他服務(wù)主體的作用。事實上,相對于市場主體和社會主體而言,政府在某些社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)方面并不具備專業(yè)優(yōu)勢,由其負責(zé)社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn),往往容易“好心辦壞事”,盡管花費了大量的時間、精力和金錢,但是其生產(chǎn)出來的服務(wù)產(chǎn)品無論是數(shù)量還是質(zhì)量都與精益生產(chǎn)的要求相差甚遠,造成社區(qū)服務(wù)資源的閑置和浪費。

3.4 社區(qū)服務(wù)內(nèi)容供給面臨的現(xiàn)實困境及原因分析

要提高社區(qū)服務(wù)的精準化水平,核心在于社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的精準配置。按精益生產(chǎn)的方式生產(chǎn)出居民所需的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品后,將相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容準確地提供給相應(yīng)的服務(wù)對象,實現(xiàn)供給與需求的均衡匹配,是社區(qū)服務(wù)精準化的基本要求。社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的精準配置就是要在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域,通過特定的供需匹配設(shè)計,形成有效的供需連接,為社區(qū)居民提供最適當(dāng)、最富效率的服務(wù)[19]。

現(xiàn)實生活中社區(qū)服務(wù)供需的連接不止一條路徑,且二者之間不會自動連接,即便是建立起連接也未必達到有效連接。從理性角度看,要實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的精準供給至少涉及以下幾方面的問題：首先是服務(wù)對象的細分化。公共服務(wù)精準配置的關(guān)鍵在于服務(wù)對象[20],對服務(wù)對象的細分有助于提高服務(wù)內(nèi)容配置的針對性和服務(wù)結(jié)構(gòu)的合理性。其次是服務(wù)隊伍的專業(yè)化。不同服務(wù)對象對社區(qū)服務(wù)的需求不盡相同,而這些多樣化、個性化服務(wù)的供給往往需要專業(yè)化的技能和方法,這也要求服務(wù)人員具有較高的專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)。再次是服務(wù)手段的信息化。社區(qū)公共服務(wù)供給的便捷、高效、低成本、個性化要求日益凸顯,傳統(tǒng)的公共服務(wù)采用的非信息技術(shù)供給方式已無法有效滿足社區(qū)居民差異化、便捷化、高效化的要求,亟需通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的新型信息技術(shù)手段和平臺融入社區(qū)公共服務(wù)供給建設(shè)過程[21]。

從現(xiàn)實情況看,近年來,我國無論是在社區(qū)服務(wù)對象的細分化方面,還是在社區(qū)服務(wù)隊伍的專業(yè)化方面,或是在社區(qū)服務(wù)手段的信息化方面,都取得了重要進展。但總體來說,相關(guān)方面的探索仍處于起步階段,與實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)精準化的高標準還有較大差距。以社區(qū)服務(wù)隊伍的專業(yè)化為例,我國社區(qū)服務(wù)工作人員主要由家庭婦女、離退休人員、下崗待業(yè)人員和有勞動能力的殘疾人組成,他們大都沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)訓(xùn)練,不能很好地根據(jù)居民的實際需求設(shè)置服務(wù)項目和應(yīng)采用的服務(wù)方式,使得一些服務(wù)設(shè)施處于閑置半閑置狀態(tài),服務(wù)質(zhì)量的提高也不盡人意[22]。

4 社區(qū)服務(wù)精準化的實現(xiàn)機制

社區(qū)服務(wù)的實踐性、復(fù)雜性決定了社區(qū)服務(wù)精準化不可能一蹴而就,而是一個不斷完善、持續(xù)改進的過程。在這個過程中,需要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理念為指導(dǎo),構(gòu)建與社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新要求相適應(yīng)的主體協(xié)同機制、資源整合機制、技術(shù)創(chuàng)新機制、制度優(yōu)化機制和人才培育機制,推進社區(qū)服務(wù)供給的精準化。

4.1 建立和完善社區(qū)服務(wù)主體協(xié)同機制

一方面,社區(qū)服務(wù)作為一種準公共產(chǎn)品,具有非排他性、非競爭性的特點,使得自身難以單純依靠市場或社會力量進行生產(chǎn)和分配;另一方面,如果僅靠政府部門進行生產(chǎn)和分配,又可能受到官僚體制的限制,造成效率低下、資源浪費的問題?？梢?無論是政府還是企業(yè)或者社會,都無法獨自承擔(dān)起社區(qū)服務(wù)的生產(chǎn)和供給重任,更不用說單獨依靠某一主體來實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的精準供給。因此,如何有效激發(fā)政府、市場、社會三方面的動力,發(fā)揮各自優(yōu)勢,就成為社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新必須予以正面回應(yīng)的問題。

文森特·奧斯特羅姆等人認為,在公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給方面,無論是公共部門,還是私人部門,都可以有效地發(fā)揮作用,應(yīng)該允許和鼓勵他們發(fā)揮自身優(yōu)勢,通過良性競爭,提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給效率[23]93-94?？梢?要推進社區(qū)服務(wù)的精準化,首先要打破社區(qū)服務(wù)只能由政府來生產(chǎn)和提供的思維定式,構(gòu)建有效的社區(qū)服務(wù)主體協(xié)同機制。具體來說,應(yīng)從以下幾個方面著手：一是要正確認識政府、企業(yè)、社會組織以及公眾在社區(qū)服務(wù)中的定位與作用,根據(jù)其特點與能力合理劃分其職能,建立健全市、區(qū)政府、街道、社區(qū)居委會、駐區(qū)單位、社會組織、社區(qū)居民等多元協(xié)商議事機制;二是要以職能分工為依據(jù),優(yōu)化政府履行公共服務(wù)職能的方式,在進一步加大社區(qū)服務(wù)財政投入力度的基礎(chǔ)上,為企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民等參與社區(qū)服務(wù)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境;三是要根據(jù)社區(qū)服務(wù)項目的不同屬性,明確政府、市場、社會組織、社區(qū)居民等四類主體各自的運作機制,使不同屬性的服務(wù)項目按照不同的組織機制進行運作,進而形成多元共治、優(yōu)勢互補的良治態(tài)勢[24],切實提高社區(qū)服務(wù)需求的響應(yīng)速度,增加社區(qū)服務(wù)的有效供給。

4.2 建立和完善社區(qū)服務(wù)資源整合機制

社區(qū)服務(wù)的生產(chǎn)和供給伴隨著服務(wù)資源的消耗,沒有資源支撐的社區(qū)服務(wù)猶如無本之木、無源之水[25],一個社區(qū)服務(wù)資源的豐富程度在很大程度上決定了該社區(qū)服務(wù)水平的高低。從這個意義而言,有效整合并優(yōu)化配置社區(qū)服務(wù)資源是調(diào)整社區(qū)公共服務(wù)結(jié)構(gòu)、滿足社區(qū)居民需求的主要途徑和重要手段。通過將分散在政府、社區(qū)組織、駐社區(qū)單位以及居民手中的、與社區(qū)服務(wù)相關(guān)的人力資源、資金資源、組織資源、信息資源等加以有效地整合和開發(fā),有利于提高社區(qū)現(xiàn)有資源的使用效率和利用程度,從而有效克服社區(qū)服務(wù)資源有限性與社區(qū)服務(wù)需求多樣性之間的矛盾。換言之,社區(qū)服務(wù)精準化程度不僅取決于社區(qū)服務(wù)資源的數(shù)量,更取決于其整合程度。

要做好社區(qū)服務(wù)資源的整合工作,重點需要從以下幾個方面著手：一是整合政府資源。各級政府應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展的實際情況,統(tǒng)籌考慮人口規(guī)模、需求結(jié)構(gòu)和服務(wù)半徑等因素,保持、提升對社區(qū)服務(wù)的重視程度和投入力度,推動各部門之間的政策銜接,促使相關(guān)優(yōu)惠政策和政府資源向重點地區(qū)、重點領(lǐng)域、重點人群傾斜,鞏固、發(fā)展社區(qū)服務(wù)現(xiàn)有設(shè)施基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。二是整合社會資源。鼓勵和引導(dǎo)社會力量以兼并、收購、參股、合作、租賃、承包等多種形式參與基本公共服務(wù)提供,積極探索基本公共服務(wù)合同外包、特許經(jīng)營等公私合作方式,拓寬社會力量進入渠道,逐步實現(xiàn)公共服務(wù)由政府直接提供轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^購買服務(wù)來間接提供。三是整合社區(qū)居民自身資源。社區(qū)居民不僅是社區(qū)服務(wù)的被動接受者,同時也可以是社區(qū)服務(wù)的主動參與者,其自身資源的有效整合和充分利用,將對社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和水平產(chǎn)生重要影響,應(yīng)按照“共建共治共享”的理念,支持和鼓勵社區(qū)居民以自助和互助的方式主動參與社區(qū)服務(wù)。

4.3 建立和完善社區(qū)服務(wù)技術(shù)創(chuàng)新機制

準確的信息采集是精準提供公共服務(wù)、滿足公共需求的前提條件[26]。隨著科技的發(fā)展和人們生活水平的提高,仍然沿用過去由政府為民做主、單方面負責(zé)社區(qū)服務(wù)決策的模式,勢必導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)供給與需求之間的脫節(jié),為此迫切需要實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)從“供方主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“需方主導(dǎo)”。要實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變,首要前提就是社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)要具備足夠的技術(shù)能力,要能夠及時、快速地對社區(qū)居民的服務(wù)需求進行有效捕捉、甄別、分類、篩選、傳遞、處理、反饋。

如美國學(xué)者Kenan所言,“工業(yè)社會造就的社會管理模式是政府集權(quán)的、層級的和技術(shù)官僚的,信息社會培育的就是分權(quán)的、網(wǎng)絡(luò)化的治理體系”[27]。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的現(xiàn)代信息技術(shù),從本質(zhì)上改變了社會信息的傳輸方式,使信息傳播從單向向多向交互轉(zhuǎn)變,在一定程度上消除了信息壟斷和信息歧視,推動了權(quán)力主體的多元化和權(quán)力層級的扁平化發(fā)展。大數(shù)據(jù)具有的全樣本化、精準化、個性化等特點與公共服務(wù)精準化供給具有耦合性,有助于實現(xiàn)公共服務(wù)供給與需求的精準匹配與無縫對接[28]。由民政部、國家發(fā)改委等16部門聯(lián)合印發(fā)的《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》專門指出,要加強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)信息化建設(shè)。這也為推進互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)與社區(qū)服務(wù)體系的深度融合指明了方向,一方面積極推進社區(qū)服務(wù)信息管理平臺建設(shè),進一步暢通供需雙方交流渠道,推動服務(wù)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享,完善服務(wù)資源調(diào)配機制;另一方面積極推進智慧社區(qū)建設(shè),加大對社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)教育、社區(qū)安保等的智能化改造升級力度。

4.4 建立和完善社區(qū)服務(wù)制度優(yōu)化機制

鄧小平曾指出,制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性[29]333。要實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的精準化,僅靠技術(shù)層面的創(chuàng)新是不夠的,還需要從制度層面進行一系列安排和設(shè)計。健全的制度體系是社區(qū)服務(wù)有序發(fā)展的基本保證,一方面能為社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新提供指引和支撐,另一方面能將社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新取得的成果加以鞏固。

近年來,基于促進社區(qū)服務(wù)發(fā)展的需要,各級政府部門出臺了一系列政策法規(guī),但是由于缺乏相應(yīng)的實施細則和配套措施,導(dǎo)致部分政策可操作性不強、難以落地。還有一部分政策自身存在不同程度的缺失,如社區(qū)服務(wù)項目的決策、過程的監(jiān)督、效果的評估等制度以及社會力量參與社區(qū)服務(wù)的各項具體規(guī)章制度都有待建立健全,導(dǎo)致非營利部門參與社區(qū)服務(wù)常常處于無章可循的境地,對其的監(jiān)督和管理也無所適從,在很大程度上阻礙了企業(yè)組織和社會力量參與社區(qū)服務(wù),也影響了社區(qū)服務(wù)精準化的推進。

當(dāng)前,應(yīng)盡快健全和完善社區(qū)服務(wù)相關(guān)政策和法規(guī),對社區(qū)服務(wù)發(fā)展提供必要支持,并對其進行有效的監(jiān)督和規(guī)范。首先,各級政府部門應(yīng)根據(jù)社區(qū)服務(wù)的實際情況,按照“城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)社區(qū)便民利民服務(wù)便捷化、城鄉(xiāng)社區(qū)志愿服務(wù)和專業(yè)服務(wù)常態(tài)化”的要求,因地制宜制定或修訂各種相關(guān)的政策法規(guī)及實施細則,建立健全社區(qū)服務(wù)標準體系和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社區(qū)公共服務(wù)制度,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)資源配置、服務(wù)隊伍建設(shè)、服務(wù)產(chǎn)品供給。其次,要通過相應(yīng)的法規(guī)制度建設(shè)明確社區(qū)服務(wù)多元主體的重要地位,加大社區(qū)服務(wù)相關(guān)扶持政策的執(zhí)行力度,使有利于多元主體參與社區(qū)服務(wù)供給的各項政策法規(guī)落到實處,為非營利組織和商業(yè)組織參與社區(qū)服務(wù)提供更好的制度平臺。最后,健全社區(qū)服務(wù)運行的各項具體規(guī)章制度,包括決策制度、監(jiān)督制度、科學(xué)評估制度以及工作人員行為規(guī)范等,使社區(qū)服務(wù)項目的運行有章可循、有規(guī)可依,同時約束社區(qū)服務(wù)各類組織尤其是商業(yè)組織的不規(guī)范行為,構(gòu)建起社區(qū)服務(wù)有序發(fā)展的規(guī)范體系[30]。

4.5 建立和完善社區(qū)服務(wù)人才培育機制

按照馬克思主義的觀點,人是生產(chǎn)力中最活躍的因素,解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力,必須充分發(fā)揮人的積極性、主動性和創(chuàng)造性。習(xí)近平總書記也強調(diào),實現(xiàn)黨的各項目標任務(wù),“關(guān)鍵在黨,關(guān)鍵在人”[31]。對于社區(qū)服務(wù)工作而言,亦是如此。要實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的精準化,歸根結(jié)底離不開人的作用的發(fā)揮。換言之,社區(qū)人才的培養(yǎng)是社區(qū)潛能得以發(fā)揮的重要因素,社區(qū)服務(wù)工作人員專業(yè)化和志愿者規(guī)范化是提升社區(qū)服務(wù)水平的重要途徑[32]。

《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》明確提出,要按照《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》的要求,以人才培養(yǎng)和崗位開發(fā)為基礎(chǔ),推進城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)人才隊伍建設(shè),培養(yǎng)造就一支職業(yè)化、專業(yè)化的社會工作人才隊伍?，F(xiàn)階段而言,需要重點從以下幾個方面做好相關(guān)工作：首先,將城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)人才隊伍建設(shè)納入當(dāng)?shù)厝瞬虐l(fā)展規(guī)劃,努力壯大社區(qū)服務(wù)人員隊伍,提高社區(qū)服務(wù)人員素質(zhì)。一方面要“擴大增量”,應(yīng)有計劃、有步驟、有針對性地開展社區(qū)服務(wù)人才培養(yǎng)工作,支持和鼓勵各類高等院校開設(shè)社工專業(yè),引導(dǎo)大學(xué)畢業(yè)生和其他優(yōu)秀人才向城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域流動;另一方面要“優(yōu)化存量”,通過建立不同學(xué)歷層次教育協(xié)調(diào)配套、專業(yè)培訓(xùn)和知識普及有機結(jié)合的社會工作人才培養(yǎng)體系,加大對現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)人員的分類分層培訓(xùn)力度,全方位提高其專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)。其次,加強保障,完善配套,為社區(qū)服務(wù)人員開展工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。一方面,要在明確社區(qū)服務(wù)人員工作職責(zé)的基礎(chǔ)上,建立健全有效的引才、聚才、選才、育才、用才、勵才、督才制度,推進社區(qū)服務(wù)人才隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化進程;另一方面,要建立合理的工資增長機制,暢通其職業(yè)晉升路徑,努力改變其工作強度大、收入低、不受尊重的現(xiàn)狀,在全社會營造出支持、理解、尊重社區(qū)工作者和社區(qū)服務(wù)人員的良好氛圍。