城市社區(qū)治理體制的運行困境與創(chuàng)新之道
——基于黨建統(tǒng)合的分析視角

黃 建

(浙江大學 人文學院,浙江杭州310000)

黨的十九大報告強調,加強社區(qū)治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移。社區(qū)是黨和政府聯系、服務居民群眾的“最后一公里”,是創(chuàng)新社會治理的基礎平臺,是國家多中心結構模式下基層秩序構建和制度運作的實踐“場地”。社區(qū)治理體系建設對于推進國家治理體系現代化具有基礎性和保障性的作用,是牽動國家治道模式轉換的“根基軸線”。而社區(qū)治理體制創(chuàng)新作為社區(qū)治理體制改革最關鍵的“一招”,其直接承載著國家治理理念的微觀落地和社會治理重心的下移效度。

1 應然價值——治道變革中的城市社區(qū)治理體制

改革開放以來,中國社會事實上經歷了一場不可逆轉的“權力分裂”過程[1]1,國家和社會的關系正在發(fā)生著實質性的變化。伴隨著“總體性”國家統(tǒng)治模式的日益瓦解,公共權力逐步從國家分散、下沉到了社會之中。城市作為現代經濟社會發(fā)展的中心,自然成為國家治道模式轉型的核心領域。社區(qū)是城市社會治理最前沿的“防線”和最基本的“細胞”,是推動城市治理體系以及治理能力現代化的初始環(huán)節(jié)和動力,其體制的運行和結構的創(chuàng)新關系著國家治理格局的微觀運作,也直接決定著城市公共管理與社會服務的水平。近年來,伴隨著我國權力結構的深刻調整以及城市化進程的持續(xù)加快,城市社區(qū)中人員結構復雜化、利益需求多樣化、自治旨向人本化、服務內容專業(yè)化等變革趨勢正在全方位地沖擊著傳統(tǒng)社區(qū)的管理體制、治理結構和運行方式。為此,如何結合環(huán)境變革特點和中央整體改革部署之要求系統(tǒng)化地進行重構和再造,使社區(qū)真正成為集管理、服務、自治等多元治理功能于一身的公共平臺,并為頂層改革與基層創(chuàng)新良性互動提供支撐保障,便理所當然地成了新時代社會建設和改革發(fā)展必須直面的重大課題。

盡管目前學界對城市社區(qū)治理仍缺乏統(tǒng)一和規(guī)范的內涵表述,但多數研究成果普遍認同社區(qū)治理是社區(qū)內外各種力量協商、參與、協作,依據法律法規(guī)和社會規(guī)范的安排,共同處理社區(qū)公共事務,增進社區(qū)民眾公共福祉的活動過程。與社區(qū)管理不同,社區(qū)治理更多強調多中心合作、民主式參與、網絡化運行,進而高質量培育和提供城市基層的社會資本和公共產品,最終滿足居民對美好生活的向往。在此背景下,社區(qū)治理體制是社區(qū)治理的關鍵要素和基礎支撐,是在社會環(huán)境變遷的現實圖景中,不同的社區(qū)參與主體基于各自的角色身份和資源稟賦,在運行中所形成的權限關系、博弈模式以及邏輯機理等的總和,是國家宏觀治理理念在基層加以組織、協調并予以微觀現實落地的系統(tǒng)設計。我國的社區(qū)治理體制具有獨特的演變特色,它既是城市經濟、社會發(fā)展“問題倒逼”的現實產物,也是對傳統(tǒng)“單元分隔式”的單位體制以及“溢出承載式”的街居體制的揚棄與超越,其實質為國家權力與社會權利在城市基層管理平臺上的動態(tài)博弈與關系重構。隨著市場經濟的發(fā)展和政府職能轉變的深化,當前我國城市治理結構正在從全能空間向合作空間轉換,治理運行亦逐步從行政統(tǒng)合向協商共治轉變。而作為城市治理的“基礎環(huán)節(jié)”和“微觀展示”,社區(qū)治理體制改革也對應地朝向黨委領導、政府治理、社會調節(jié)和居民自治多維協同的目標整體“發(fā)力”,而“這種建立在合作主義基礎上的新型政府與社會的關系,代表著我國社區(qū)發(fā)展與制度創(chuàng)新的基本思路”[2]。

2 實然困境——城市社區(qū)治理體制運行的角色失靈

盡管頂層制度已對社區(qū)治理的地位以及運作模式給予了明確的定位和安排,不同城市也在社區(qū)合作共治格局的建設中進行了卓有成效的探索,但就整體而言,當前我國各地社區(qū)治理在體制運行中仍存在各類阻滯因素,具體表現為如下。

2.1 縱向關系失衡

社區(qū)治理體制首先表現在塑造城市基層管理秩序的縱向結構性安排上。其中,黨政部門和社會力量是該體系中最重要的博弈主體和動力依托。近年來,盡管黨政部門在簡政放權的改革思路引領下,從“質”和“量”兩個維度將權力讓渡給市場并委托給社會。但長期以來根深蒂固的“國家高于社會”的統(tǒng)合思維和行政主導模式的運行慣性,導致一些黨政部門把控基層集體行動資源的基本現實并沒有發(fā)生根本性的轉變。在基層治理體系中,黨委政府依然擁有較大的資源所有權和分配權,為了確保治理秩序的安全和穩(wěn)定,往往采用自上而下的方式對社區(qū)運作進行設計,一定程度塑造著社區(qū)的治理角色和結構。與之相對,基層尤其是社區(qū)的社會力量卻發(fā)展滯后且整體薄弱,難以和強大的行政力量進行“平等”互動,也無法在黨政宏觀管理和社區(qū)微觀自治間尋找到“張力”之平衡點。

雙重角色沖突——行政化危機。當前,一些社區(qū)在實際運作中過分依附于黨政部門,呈現出高度行政化的色彩,使得本應當建立在市場原則、公共利益和公眾認同之上的社區(qū)合作機制在一定程度上受損。在治理中過度追求政治合法性、行政合法性,而忽視社會合法性的價值導向也導致社區(qū)的角色定位錯亂、服務資源配置失衡,其中,最為典型的便是社區(qū)居委會。社區(qū)居委會作為城市居民的自治組織,本應定位為基層民主共商秩序的建構者,多元利益訴求的組織維系者,但在實際運行中卻一定程度上被行政化和“內卷化”,變成了一個集行政性、自治性和服務性等多重沖突角色于一身的復合體。即在現實中社區(qū)居委會既要扮演好政府官方權力的承接者,又要當好基層不同民眾利益的代言人;既要有效執(zhí)行地方黨委和政府的政策和指令,又要堅持自主治理和提供公共服務。而“在某種環(huán)境條件下,如果兩種相互對立的要求被置于同一角色之中,就必然會導致角色緊張(role strain)和角色沖突(role conflict)”[3]85。由于受現行權力結構和資源依賴關系的制約,社區(qū)居委會為了實現自身利益的最大化并獲取更充足的發(fā)展資源,必然會“趨利避害”將角色“鐘擺”倒向黨政部門一方,高度聚焦于黨政關系的協調和行政任務的完成上,以至于為此不惜弱化和放棄自身自治與服務的本來職能。與此同時,居委會的“全能化”也使得社區(qū)民間組織和非營利組織的發(fā)育失去了空間和資源[4]。

單純角色分離——邊緣化困境。為了破解縱向關系失衡以及社區(qū)行政化困境,各地的普遍做法之一是在社區(qū)中建立“社區(qū)工作站”或“社區(qū)公共服務工作站”等專門組織。通過“議行分設”“居站分離”等方式,讓后者來專門承擔各地政府“下沉”到社區(qū)的各類行政事務,從而“松綁”居委會的雙重代理身份,以期通過職能“卸載”讓其專注于自身自治和服務等職能的“履行”。然而,這種簡單的自治與行政的分離、歸位設計,在實踐中卻未能和現實中我國社區(qū)居委會運作特點和需求有效對接。在現實中,各地在推進“去行政化”改革中卻往往走向了絕對分離的另一個誤區(qū),其中最為典型的表現是,當居委會的行政事務管理職能被完全剝離后,另一個問題相伴發(fā)生,即居委會的地位迅速下降,甚至產生了邊緣化之危機[5]。

2.2 橫向聯通失序

社區(qū)治理是社區(qū)中多元主體共同參與的“大合唱”,其治理的有效性取決于各種社會力量的互動效度和合作深度。為此,社區(qū)應當為各種治理主體搭建合作平臺、構建聯通秩序,保證其能夠互補協調、各守其位、形成合力,從而一同增進民眾的公共福祉。然而,反觀現時態(tài)中的社區(qū)治理結構和協同程度,客觀上亦存在以下不足：

一是身份認同偏低——合法性缺失。社區(qū)居民是社區(qū)最重要的力量來源和發(fā)展動力,但當前各地的普遍現象卻是一些居民對社區(qū)的認同度偏低、參與熱情低下,社區(qū)生活公共性嚴重不足。其原因較為復雜,既有由于經濟發(fā)展轉型、權力格局分裂導致的利益多元化和人際關系疏離化,一定程度上難以達成一致的利益偏好和價值共識;社區(qū)中主要活躍群體缺席即社會中職業(yè)群體的生活場景在職場單位而非社區(qū)而導致的對社區(qū)共同問題的漠視等客觀原因[6]。同時亦有深刻的主觀原因,如一些居委會具有濃重的行政化色彩,使得社區(qū)難以真正成為居民的利益依托場所,導致居民對其無法產生認同感等,從而造成居民參與主體地位的邊緣化。

二是內部運行不暢——資本培育不足。在社區(qū)治理體系中,社區(qū)社會組織、社工隊伍是矛盾調處、社會服務以及維權維穩(wěn)的關鍵載體和動力所在。社區(qū)治理體系和治理能力現代化的提升客觀要求社區(qū)建設、社會組織培育以及社會工作現代化體制間建立長效、穩(wěn)固的聯動關系,形成各色定位、資源共享、優(yōu)勢互補的運行結構。然而,“歷史的原因,我國城市社區(qū)的非政府組織數量很少,種類也不多,僅限于居民自娛自樂的組織和一些環(huán)保類志愿者組織,并且它們多是在政府的管理和資助下建立的,很難形成有獨立意志的參與主體”[7]131。如此一來,民眾在參與社區(qū)公共生活中便很難有組織化的機制保障。而社會工作由于缺乏政策和資源的支持,在社區(qū)治理中亦難以發(fā)揮應有的功效并獲得居民的認同。社工群體的整體造血和資源汲取能力偏弱,專業(yè)化、職業(yè)化的水平偏低,很大程度上受制于政府的特定支持和工作安排,服務的潛能和品質難以提升[8]。上述社會組織、社會力量發(fā)育的“先天不足”必然造成社區(qū)治理體制中多元主體聯動共振的橫向機制缺陷明顯,合力協同的效果大打折扣。此外,除去外部發(fā)展環(huán)境和內部自身“短板”等原因外,在理論上尚有相當數量的基礎問題未能解決,如社區(qū)治理體系中如何科學厘定不同主體的角色邊界,社區(qū)在橫向聯動中其職能究竟為何?構建橫向聯通的運行秩序的標準何在等,從而難以為現實中社區(qū)治理體制運行困境提供有效的解釋和回應。

3 突圍路徑——黨建統(tǒng)攬與體制重構

十九大報告強調,黨的基層組織是確保黨的路線、方針、政策和決策部署貫徹落實的基礎。因此,必須以提升組織力為重點,突出政治功能,把街道社區(qū)等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。社區(qū)治理體制的優(yōu)化是多元主體、多重關系的縱合橫通和互動融合,而基層黨建尤其是社區(qū)黨組織總攬全局、舉旗定向、協調各方、服務群眾等功能的發(fā)揮正是其改革的“引擎”和保障所在。其中,最關鍵的便是通過社區(qū)黨組織組織力的綜合作用為社區(qū)治理體制的改革創(chuàng)新提供科學的方向引領和推進路徑,并以此集成回應社區(qū)治理的各類難題。作為一個內涵豐富和邏輯復合的概念框架,基層黨組織的組織力主要由政治領導力、組織覆蓋力、群眾凝聚力、社會號召力、發(fā)展推動力和自我革新力組成[9]。

3.1 政治領導與組織整合相結合

政治領導與組織整合相結合,凸顯基層黨組織在社區(qū)治理體制改革中的領導核心地位。

3.1.1 完善組織機構并嚴格責任,確保改革的統(tǒng)合力

建立社區(qū)黨建領導機構,完善區(qū)域化黨組織聯動體系。強化社區(qū)黨組織的統(tǒng)合和動員能力,明確其領導角色、職責并嚴格規(guī)范運行體系。如杭州市作為社區(qū)治理體制改革的先行先試地區(qū),一直以來都高度重視黨組織在社區(qū)治理中政治核心作用的發(fā)揮。嚴格建立縣區(qū)黨委書記為第一責任人的社區(qū)黨建協調機制和責任落實機制,明確街道黨組織對社區(qū)黨建的直接責任,從更高的層面為社區(qū)黨組織政治統(tǒng)攬和綜合協調提供體制支撐和運行保障,從而有效提升了上下級黨組織的工作統(tǒng)力與張力,確保社區(qū)黨組織能夠有力統(tǒng)領和協調社區(qū)各項群眾性、社會性和改革性工作,切實強化其方向引領和組織整合的功能。在實踐中探索形成了黨委統(tǒng)一領導、組織部門具體牽頭,有關部門密切配合的社區(qū)黨建工作的整體新格局,積極開展縣(市)、街道、社區(qū)黨建工作的三級聯動聯創(chuàng)。從共同目標、共同利益和共同需求入手,全面推行街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”體制,建立黨建工作聯席會、黨建共建委員會,全面推行街道黨員代表會議制度。在黨的統(tǒng)一安排和整合下,從體制和制度安排上解決了社區(qū)在地方治理體系中角色弱化和職能邊緣的問題。無獨有偶,成都市也在社區(qū)改革中著力發(fā)揮基層黨組織的組織統(tǒng)籌能力。其主要通過大力構建區(qū)域化組織聯動體系和規(guī)范化治理運行機制,強化社區(qū)黨組織的統(tǒng)領和凝聚合力,通過黨建帶動社區(qū)基層治理體制的深度轉型。同時,創(chuàng)新組織設置,增強黨組織架構包容性,鼓勵黨員數量達到條件的社區(qū)組建社區(qū)黨委或黨總支,通過黨組織覆蓋,整合社區(qū)內關鍵資源,盤活社區(qū)改革系統(tǒng)能量。

3.1.2 領導建立健全民主議事和協商機制,最大限度增強凝聚力

緊密結合經濟社會轉型發(fā)展中社區(qū)內組織類型多樣、人員構成復雜等客觀現實,在統(tǒng)籌、組織、動員做好服務群眾工作中凸顯黨組織的領導地位。近年來,各地均結合城市治理的特點和社區(qū)發(fā)展實際,推進社區(qū)議事協商機制的構建和創(chuàng)新。在社區(qū)黨組織的統(tǒng)一安排和協調下,持續(xù)樹立居民與駐區(qū)單位、新興領域黨組織互聯互通的意識。以共同目標和訴求為依托,致力做到組織共建、資源共享、事務共商、居民共評。引領社區(qū)在民主合作中尋找公共事務處理的利益最大公約數和公共規(guī)則設計的最優(yōu)平衡點,確保社區(qū)改革為民、服務為民的終極價值切實實現,并在此過程中持續(xù)提升社區(qū)的治理角色和社會合法性。各地社區(qū)黨組織精心謀劃、整體布局,結合不同的公共事宜,確定、創(chuàng)新社區(qū)議事、協商的規(guī)則和方式。從而助力社區(qū)形成靈活、實用的意見征詢與合作協商的長效機制,通過黨組織的統(tǒng)籌把各方主體的積極性有效調動起來,通過服務群眾的共同追求最大限度凝聚社區(qū)服務之合力。

3.1.3 加強黨員干部能力建設,提升黨組織在改革中的影響力和示范性

加大社區(qū)黨組織干部隊伍建設,將黨組織推薦的人選通過一定程序明確為各類組織的負責人,保障黨的基層治理和社區(qū)改革要求原原本本落到實處,推動黨的組織建設、隊伍建設與社區(qū)服務有效融合。持續(xù)強化社區(qū)黨員干部的政治意識、身份意識、民生情懷和責任擔當,全面提升社區(qū)黨員干部的服務能力和創(chuàng)新水平。充分發(fā)揮社區(qū)黨員干部的先鋒模范作用,將其塑造成社區(qū)體制改革的“引領者”“導航員”,團結帶領社區(qū)居民共同探索符合當地實際的社區(qū)治理結構和發(fā)展道路;同時,作為社區(qū)民眾的“貼心人”,服務為民,組織、調動民眾積極參與社區(qū)治理。

3.2 擴大黨建對社區(qū)體制改革的覆蓋面和號召力

堅持以黨組織創(chuàng)新推動社區(qū)治理工作創(chuàng)新,實現黨建工作全覆蓋。加強統(tǒng)籌協調,構建共駐共建、互聯互動的黨建格局[10]。作為全國率先實現社區(qū)建黨委的城市,十幾年來,杭州市始終致力于擴大黨建工作在社區(qū)治理中的覆蓋面和影響力。按照“社區(qū)建黨委、樓群片區(qū)設支部、門棟單元建小組”的思路,條塊結合重塑社區(qū)黨建模式,持續(xù)強化各級黨組織在社區(qū)落實黨的主張、領導基層治理、團結動員群眾的主導作用,并以此凸顯黨對社區(qū)的治理身份和治理價值的高度認同。在此基礎上,以共駐共享共治共建為要求,構建以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎、轄區(qū)單位黨組織和黨員共同參與的城市基層黨建共同體,推動城市基層黨建向開放、聯動、融合邁進。按照把街道社區(qū)、駐區(qū)單位、各個行業(yè)和各個領域黨組織的力量統(tǒng)籌整合的設計思路,創(chuàng)新城市新興領域黨建工作體制機制。不斷健全“區(qū)域統(tǒng)領、行業(yè)引領、兩新融合、街社兜底”的社區(qū)黨建新體制,并持續(xù)拓展社區(qū)內商務樓宇、各類園區(qū)、商圈市場、網絡媒體等黨組織全覆蓋體系,真正推動在社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌規(guī)劃下各類集體資源、社會資本、公共服務的集成最優(yōu)化。與此同時,還結合實際創(chuàng)新機制,將黨組織整體統(tǒng)合與社區(qū)網格化管理科學對接。針對大城市樓群片區(qū)下設支部黨員較多、規(guī)模較大的現狀,積極推廣“支部進樓道、下沉到網格”的覆蓋模式,化小黨組織規(guī)模,做精黨組織的各項宣傳、動員和引導工作。與之相對應,片區(qū)和樓道支部則結合門棟單元居民的訴求和特點,組成多種類型的黨小組,通過有效拓展黨組織和黨員的行動空間,將社區(qū)黨組織的影響力、感召力、輻射力擴大到社區(qū)單元的每一名住戶,將黨建工作真正做實、做透、落地。經過努力,目前杭州市調整做實了1.6萬個網格黨支部、3.5萬個黨小組,已形成“社區(qū)黨委―網格黨支部―樓道黨小組”的“一核多堡”社區(qū)黨組織橫縱交織的覆蓋體系[11]。此外,各地黨組織充分利用現代媒體和網絡等技術優(yōu)勢,通過設立QQ群、微信群、黨員服務網絡論壇、學習教育在線等,定期發(fā)布黨建工作和社區(qū)改革的前沿動態(tài),組織社區(qū)各主體就共同關心的問題和熱點訴求集中進行學習、分析、討論,并尋找對策。把黨員連在“網上”,把黨建工作開展在“掌上”,實現社區(qū)治理線下與線上同步進行。

3.3 充分發(fā)揮黨建在社區(qū)治理體制改革中的推動和協調功能

社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮在社區(qū)縱橫新型治理秩序構建中的引領、革新和協調作用,嚴格遵循中央關于社區(qū)治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的建設要求,始終以社區(qū)居民最現實、最直接、最迫切訴求的回應力和社區(qū)公共福祉的增進度為評判標準,統(tǒng)籌推進社區(qū)治理體制的變革。

3.3.1 縱向體制變革：“統(tǒng)合自主、一核多元”

結合當前各地社區(qū)治理多元模式的探索實踐,建議應通過立法,將社區(qū)黨組織全面領導下治理結構和運行體制加以厘定,規(guī)范其與社區(qū)關鍵主體間的職能關系、權責邊界和交互邏輯。具體而言,一方面,對標中央對社區(qū)治理的整體要求,強化黨組織的全面領導,優(yōu)化社區(qū)治理體制的運行環(huán)境。切實改變社區(qū)居委會角色沖突和職能超載的窘況,助力其突破行政化與邊緣化的雙重困境,真正還其群眾性自治組織之應有面貌。統(tǒng)領并助力打造政社分離和政社互動的長效機制,加強黨組織對社區(qū)服務和社區(qū)自治兩大核心職能內容的制度保障和結構安排?？茖W界定黨委領導下的政府負責制之內涵,引導、規(guī)范相關政府部門重新劃定職能范圍,將其職能切實定位在環(huán)境營造、制度保障、培育激勵、資源提供以及監(jiān)督管理之上,確保政府和社區(qū)在關系上是合作的、在身份上是獨立的、在職能上是交互的,有效凸顯并持續(xù)增強社區(qū)的社會合法性和居民認同度。黨組織應統(tǒng)領并協調劃定社區(qū)自治性事務與政府下沉社區(qū)之行政性事務的邊界,嚴格清單管理和準入門檻,厘清社區(qū)居委會承擔的社區(qū)工作事項以及協助政府實施的社區(qū)行政事項,并通過法律和制度的方式予以規(guī)范。引導政府嚴格按照權責清單履行服務和監(jiān)管職能,支持其結合社區(qū)建設實際開展社區(qū)服務設施建設、社區(qū)服務體系完善以及社區(qū)服務標準制定等工作,嚴格監(jiān)督政府不得將其行政性事務非法攤派予社區(qū)或通過資源供應關系控制社區(qū)。保障居民在社區(qū)治理體系中的主體地位和主導作用,為社區(qū)居委會營造良好的運行和發(fā)展環(huán)境。引導并保障社區(qū)始終聚焦健全自治機制、履行自治職能的主業(yè),協助其完善以自治權為核心的制度安排,確保社區(qū)將自我管理、自我服務、自我教育與自我監(jiān)督的自主治理要求落實到位,使之真正成為社區(qū)居民議事、決策、管理、監(jiān)督的復合平臺和組織形式。另一方面,為了確保社區(qū)運行順暢、管理有序和服務精準,社區(qū)黨組織還應宏觀統(tǒng)率社區(qū)治理模式構建和復合機制創(chuàng)新。參照各地實踐探索,支持、指導社區(qū)打造“一核一站兩會”的新型治理結構。所謂“一核”即始終堅持社區(qū)黨組織的領導核心地位不動搖,充分發(fā)揮其把關定向和統(tǒng)籌協調之核心優(yōu)勢。社區(qū)黨組織應當科學劃分社區(qū)治理中公共事務的性質和類型,明確責任主體和職責邊界,優(yōu)化縱向權力配置結構和運作模式。其中,社區(qū)行政事務的責任主體應為基層政府及其職能部門,但其可通過法定的職權授予和委托之方式落實到社區(qū)工作站之上。社區(qū)自治事項嚴格歸屬于社區(qū)居委會,而社區(qū)公共服務職責則賦予社區(qū)服務站。三大社區(qū)建設主體均在社區(qū)黨組織的領導和協調下開展工作,旨在有效落實中央關于政府治理、社會調節(jié)和居民自治系統(tǒng)聯動治理模式的宏觀部署。在此基礎上,持續(xù)健全和優(yōu)化“一會兩站”的治理架構。即按照“議行分設”的基本原理,把長期由居委會承擔的行政、自治和服務多重職能予以科學分離和組織分設。其中,“一會”為社區(qū)居委會,其作為居民自治性組織,核心職能是在社區(qū)黨組織領導下扮演好居民權利“表達者”“維護者”之角色,真正成為居民權益的保護和代表機構。與此同時,“社區(qū)居委會下設兩個日常工作機構,社區(qū)服務站和社區(qū)工作站”[12]113。前者隸屬于社區(qū)居委會,其職能是完成居委會社區(qū)服務的任務,即專門為居民提供各種社會服務和公共產品;后者作為基層政府和街道辦設置在社區(qū)的工作機構,具體承擔過去居委會完成的,由區(qū)、街道政府和相關職能部門下沉、交辦的任務。

其中,社區(qū)居委會和社區(qū)工作站是平行、合作的工作關系,但社區(qū)居委會有權代表居民對社區(qū)工作站進行檢查和監(jiān)督。社區(qū)服務站在社區(qū)居委會的指導下開展工作,積極挖掘社會組織的力量,為社區(qū)居民提供優(yōu)質高效的公共服務和產品。通過社區(qū)黨組織的統(tǒng)合布局和制度安排,整體厘定不同治理主體的權限邊界和行動范圍,嚴格防范行政管理和社區(qū)自治在體制運行中由于權限不清而導致的權力僭越和運行內耗。同時,組織分設絕非意味著治理各治理主體在職能運作中的絕對分離、互不往來,而是為了實現在職能清晰基礎上協同合作、協調運行,從而達到黨建、自治、管理以及服務的分工落地和協同融合。為此,黨組織還應指導加強“交叉任職、多位一體、分工負責”的新型復合治理模式的推廣力度,切實為破解社區(qū)居委會邊緣化難題提供策略。

3.3.2 橫向體制重構：“復合協同、三社聯動”

作為領導本地區(qū)基層治理的戰(zhàn)斗堡壘,社區(qū)黨組織要科學引領和整合各類社會力量參與治理,最大限度地凝聚、激活其橫向協同共治的能量。創(chuàng)新多元復合主體常態(tài)化參與治理之模式,除“一會兩站”外,還要深度激發(fā)業(yè)主委員會、物業(yè)公司、駐社區(qū)機關企事業(yè)單位、其他社會力量和市場主體參與社區(qū)建設、共商社區(qū)大計、共克社區(qū)難題的自覺。特別要在統(tǒng)合政府行政外部驅動和社區(qū)內在自治驅動上實現雙向發(fā)力,一方面,充分引導政府發(fā)揮其多重“節(jié)點”的驅動能力和資源供給效度,啟動、激活多元社會力量共同參與社區(qū)治理的強烈意愿;另一方面,積極指導社區(qū)自下而上進行行動能力和資源的拓展,使社區(qū)真正成為吸納多重主體參與的政治平臺和行動中心,從而整體上構建復合主體、互動合作的社區(qū)參與網絡。其中特別要領導社區(qū)通過“以民主促民生”,充分挖掘居民的內生動力和建設熱情。領導社區(qū)多元化拓展參與平臺和參與路徑,建構社區(qū)真正意義上的公共生活,使居民有效參與到社區(qū)選舉、社區(qū)決策、社區(qū)沖突管理、社區(qū)公益動員、社區(qū)志愿感召、社區(qū)鄰里互助、社區(qū)媒介交往等領域之中,從而將黨的執(zhí)政目標與社區(qū)價值追求契合。同時,推動社區(qū)、社會組織以及社會工作者“三社聯動”機制的高效運行也是社區(qū)黨組織發(fā)揮組織力,提升社區(qū)資本的重要體現?！叭缏搫印笔切聲r期社區(qū)治理結構深度調整的生動反映。它以社區(qū)居民服務需求為導向,通過社區(qū)治理平臺構筑、社會組織培育以及社會工作現代化變革,打造社會組織規(guī)范引導社區(qū)居民參與基層治理,社會工作專業(yè)化服務社區(qū)居民的實施路徑,旨在系統(tǒng)重構基層社會運作秩序和優(yōu)化公共服務聯動機制。為此,社區(qū)黨組織應為社區(qū)、社會組織和社區(qū)社會工作打造良好的政策安排和運作環(huán)境,引領“三社聯動”的改革方向和推進策略。具體包括：結合實際,領導、制定社區(qū)社會組織的發(fā)展規(guī)劃,加強分類指導和業(yè)務指導,按照中央要求加快發(fā)展生活服務類、公益慈善類和居民互助類社區(qū)社會組織。重點培育為特定群體服務的居家養(yǎng)老、家政服務、慈善救助、幫教矯治、中介調解等類型社區(qū)社會組織。協調加大對社區(qū)社會組織發(fā)展的資金支持,鼓勵社會資金支持社區(qū)社會組織發(fā)展,推動建立多元化、制度化的資金保障機制。推動基層政府將城市社區(qū)服務納入購買服務的指導目錄中,引導采取政策扶持、社會資助、項目委托、協助管理、設立社區(qū)發(fā)展基金會等多種方式以及房屋租賃、場地使用、捐款減免等稅收優(yōu)惠措施,為城市社區(qū)社會組織提供資助。組織發(fā)動社區(qū)黨員參與并發(fā)揮榜樣和標桿作用,帶動企業(yè)、個人、社會力量等積極投入。對公益服務能力強、遵紀守法信譽高的社會組織要加以多元化激勵。加強對社區(qū)組織人才的培養(yǎng),加大對社區(qū)社會組織的領導者與工作人員政治理論、基層治理、政策法規(guī)方面的教育培訓力度,全面提升其業(yè)務和服務能力。強化社區(qū)社會組織項目意識和項目開發(fā)水平,推動建立專業(yè)社會工作者與社區(qū)社會組織聯系協作機制,切實發(fā)揮其提供社區(qū)服務、擴大社區(qū)參與、培育社區(qū)文化、促進社區(qū)和諧的重要作用。社會工作者隊伍是三社聯動中的關鍵力量,也是社區(qū)治理理念傳播和踐行的重要主體。社會工作者隊伍以“以人為本、助人自助”為服務宗旨,通過志愿陪伴角色的介入和專業(yè)化幫助,協同社區(qū)民眾共同詮釋并解決問題,從而塑造和衷共濟的一體意識。對此,社區(qū)黨組織應當加強引領、統(tǒng)籌協調,有效提供政策保障和資源供給。

綜上,在社區(qū)治理體制的變革和優(yōu)化中,唯有通過社區(qū)黨組織的政治領導方能保證其改革的方向正確性;唯有通過組織引領方能協調其多元的利益關系,整合各類行動資源;唯有通過機制引領方可形成居民自治、民主協商、群團聯動、社會參與的集成聯動,最終精準破解當前社區(qū)治理的種種難題,確保社區(qū)居民充分享受到改革之“紅利”。