鄉(xiāng)村“微自治”：價值、困境及化解路徑

李曉廣

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院,南京210095)

繼黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”后,2018年涉及農(nóng)業(yè)的中央一號文件又特別強調(diào)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。為此,鄉(xiāng)村振興不僅要堅持自治為基,更應(yīng)深化村民自治實踐,不斷推動鄉(xiāng)村治理重心下移。近年來,在村民自治陷入治理失效的背景下,部分地區(qū)展開鄉(xiāng)村“微自治”的實踐探索,對于創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制、激發(fā)村民自治的主體活力和重振村民自治勃勃生機的成效逐漸顯現(xiàn)。這充分表明我國村民自治正在以新的內(nèi)容、載體和方式不斷發(fā)展。因此,從學(xué)理上闡釋鄉(xiāng)村“微自治”的價值和意義,客觀分析鄉(xiāng)村“微自治”的實踐發(fā)展和存在的問題,對于促進村民自治研究的轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村治理研究范式的轉(zhuǎn)換,推動鄉(xiāng)村治理能力的提升和治理體系的現(xiàn)代化,實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村全面振興,具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

1 鄉(xiāng)村“微自治”的緣起與實踐價值

1.1 鄉(xiāng)村“微自治”的緣起

自《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布以來,村民自治在我國的實踐已30多年。30多年來太多的經(jīng)驗值得總結(jié),所取得的成績也難以一言蔽之。與此同時,村民自治發(fā)展中所暴露出的問題不僅愈加明顯,而且各地村民自治所引發(fā)的問題具有共性,如村民自治被異化為少數(shù)村干部自治或村委會自治,村委會作為一級自治組織的自治功能被進一步異化為行政功能,導(dǎo)致其行政性大于自治性等。尤其是2006年廢除農(nóng)業(yè)稅及中國農(nóng)村的村組大合并以來,中央基于維護農(nóng)村穩(wěn)定和縮小城鄉(xiāng)差距的戰(zhàn)略考慮,將鄉(xiāng)村治理整體納入國家治理范疇并加大資源投入。在項目制成為國家治理鄉(xiāng)村重要形式的背景下,村莊的很多事務(wù)被納入行政治理的范疇,致使作為基層群眾自治組織的村委會承載了過多的行政功能,成為基層政府行政功能的一個實現(xiàn)部分[1]。以選舉與貫徹行政事務(wù)為主要內(nèi)容和過度行政化的鄉(xiāng)村自治,以及以行政村為載體的村民自治規(guī)模擴大帶來了管理和參與的不便等問題,導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治應(yīng)有效能難以釋放而淪為空轉(zhuǎn),村民自治逐漸在制度上喪失了應(yīng)有的自治特性。為此,有人認(rèn)為村民自治“已死”[2]。但更多的學(xué)者以一種積極樂觀的心態(tài),基于村民自治具有的民主自治的內(nèi)生特性,試圖在理論范式上重新“找回自治”[3],尋求如何以有效的外在形式去實現(xiàn)村民自治的內(nèi)生價值。而且近年來我國一些地區(qū)嘗試以自然村(屯、院落等)或村民小組為自治基本單元開展的實踐創(chuàng)新活動所取得的成效,也引起了學(xué)界的關(guān)注和探討,“微自治”理論在這一背景下應(yīng)運而生。

“微自治”概念是學(xué)界在我國一些地方為解決村(居)民自治難題,探索將自治重心下移的實踐創(chuàng)新活動的基礎(chǔ)上提出的。趙秀玲認(rèn)為,所謂“微自治”主要是指不同地區(qū)針對自身的地方特色,采取具體可行、細(xì)致有效、深入透徹的方式實行民主自治。其特點是自治范圍不斷縮小,它是以村民小組、自然村或門棟等為獨立自治主體的小單元自治;自治內(nèi)容更加具體,它以村(居)民日常生活中的“小事”為治理對象,治理對象微觀、細(xì)小的特點是“微自治”產(chǎn)生的基礎(chǔ);賦予村民小組等小共同體直接的民主自治權(quán),使之由客體變?yōu)橹黧w,由被動變主動,從后臺走向前臺[4]。肖立輝認(rèn)為,“微自治”是在基層群眾自治實踐中出現(xiàn)的一種新的發(fā)展趨勢,是自治主體在更小的自治單元中開展的對自治事務(wù)的自我管理和自我服務(wù);微自治的特點主要表現(xiàn)為自治行為的直接性,自治主體的獨立自主性及自治事務(wù)的公共利益相關(guān)性等[5]?？偠灾?鄉(xiāng)村“微自治”就是廣大農(nóng)民在生活與生產(chǎn)活動中,以村民小組或自然村等為單元,對與自身利益休戚相關(guān)的政治、經(jīng)濟、文化和社會等領(lǐng)域各項公共性微觀事物的直接治理。因此,當(dāng)前我國一些農(nóng)村以村民小組、自然村或地域相近的村落等為自治基本單元,以各種理事會、議事會等為組織平臺與載體開展的新型自治形式,都屬于“微自治”的活動范疇。

1.2 鄉(xiāng)村“微自治”的實踐發(fā)展與積極效應(yīng)

近年來,廣東、湖北、廣西、安徽、江蘇等諸多省份的農(nóng)村紛紛推行了各種形式的微自治創(chuàng)新活動,并取得了良好的實踐效果。如廣東清遠(yuǎn)市在2012年提出以英德市的西牛鎮(zhèn)為改革試點,通過將村民自治重心下移至村民小組以探索鄉(xiāng)村新的治理機制。大體做法是將原建制村的村委會改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村的黨政公共服務(wù)站,原村民小組改為村委會,即把“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原村民小組或自然村)”的鄉(xiāng)村治理架構(gòu),并在村民小組內(nèi)部構(gòu)建由村兩委及村民理事會、村集體經(jīng)濟組織等構(gòu)成的多元自治體系[6]。湖北秭歸縣的做法是以打造“幸福村落”為口號,將建制村自治單元縮小為村落自治小單元,即以自然村落為單元、以村落理事會為組織載體,充分發(fā)揮利益相關(guān)、文化相連和地域相近的村落資源優(yōu)勢,探索村民自治新的實現(xiàn)形式。在層級架構(gòu)上,將村民小組取消,實行“村黨組織—村落黨小組—黨員”和“村委會—村落理事會—農(nóng)戶”的組織治理模式,從而形成“兩級自治、分類治理”的鄉(xiāng)村治理新機制。廣西貴港市的屯級自治模式的做法是在自然屯建立由黨小組、戶主會、理事會,即“一組兩會”的組織架構(gòu)和協(xié)商自治機制,以自然屯為基本單元開展民主協(xié)商和自主自治。

在安徽望江縣等地,由農(nóng)民自發(fā)在自然村建立村民理事會組織作為載體與平臺進行自治,這一治理創(chuàng)新活動所帶來的積極效應(yīng)得到官方的高度認(rèn)可,并在安徽省內(nèi)廣泛推行。2013年通過的《安徽省實施〈村民委員會組織法〉辦法》中,首次將村民理事會自治組織寫入法律,鼓勵各地農(nóng)村的村民小組可結(jié)合實際,以自發(fā)、自愿和自治為原則成立村民理事會。廣東、江西、山東、湖南、福建、四川、云南等省的一些地方在鄉(xiāng)村振興中也紛紛以村民小組或自然村落為單位建立村民理事會組織(或稱村民議事會、村莊事務(wù)理事會、鄉(xiāng)村振興理事會等)進行自治。尤其是自2014年中央一號文件正式提出“集體土地所有權(quán)在村民小組的地方,可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點”之后,全國各地以村民小組(自然村)為基本單元的鄉(xiāng)村“微自治”實踐步伐逐步加快。如江蘇南通市在2015年開始村民小組自治試點,力圖打造具有南通特色的以村民小組為基本單元的“微自治”模式。不少試點村結(jié)合實際,制定了相應(yīng)的代表會議制度、民主議事制度等,為推進自治工作提供制度保障[7]。目前,已在南通各縣市、區(qū)全面推行。在云南大理白族自治州,2014年7月首個自然村村民理事會誕生,2015年大理白族自治州又在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上于全州各自然村設(shè)立村民理事會,通過這一組織開展以自然村為單元的村民自治實踐。2017年5月,中央多部委聯(lián)合發(fā)文,確定在全國18個縣(市、區(qū))的24個村開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作。

上述實踐表明,作為村民自治的創(chuàng)新形式,“微自治”都是通過縮小自治單元(以村民小組、自然村等),以一定的組織載體(村民理事會、村民議事會等)為依托,利用本土自然和社會資源,重塑農(nóng)民作為自治主體的地位,進行自我管理和自我服務(wù)。從實踐成效來看,各地總結(jié)的情況表明,“微自治”在農(nóng)村的實踐因有效實現(xiàn)了行政與自治的相對分離,不僅調(diào)動了農(nóng)民參與自治的積極性,充分發(fā)揮了農(nóng)民的主體作用,而且將村民自治從個體參與轉(zhuǎn)向為組織參與,由過去分散的個體化的利益表達(dá)轉(zhuǎn)換為有組織的群體化的利益表達(dá)[8],從而有利于農(nóng)民共同利益訴求的實現(xiàn)。這不僅有效化解了村民之間的日常矛盾糾紛,維護了鄉(xiāng)村社會的秩序和穩(wěn)定,而且有效提升了鄉(xiāng)村振興過程中的治理水平和村民自治的能力,從而解決了村民自治虛化的現(xiàn)象;不僅有效激發(fā)了鄉(xiāng)村微觀領(lǐng)域的自治活力,重新激活了鄉(xiāng)村的草根民主,實現(xiàn)了村莊從“被動管理”到“主動治理”的轉(zhuǎn)變,而且探索了鄉(xiāng)村治理走向精細(xì)化和現(xiàn)代化的有效模式。徐勇認(rèn)為,鄉(xiāng)村“微自治”至少對鄉(xiāng)村治理中的五大方面有所裨益,即有助于構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機制;促成稅費改革后農(nóng)村公益事業(yè)辦理中的“一事一議”;實現(xiàn)村民自治的真正“落地”;從源頭根治農(nóng)村治理中的被動維穩(wěn);重塑農(nóng)民的主體地位,使鄉(xiāng)村振興具有可持續(xù)性等[3]。鄉(xiāng)村“微自治”的實踐發(fā)展所呈現(xiàn)的積極效應(yīng),使它正在成為我國農(nóng)村基層群眾自治一種新的發(fā)展趨勢。

2 鄉(xiāng)村“微自治”有效運轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯

以村民小組或自然村為載體的鄉(xiāng)村“微自治”實踐,創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理機制,為我國村民自治注入了新的活力,進而有助于當(dāng)下積極推進的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。鄉(xiāng)村“微自治”之所以能夠有效運行,既有制度設(shè)置上的人為促成,更與作為微自治體的村民小組或自然村的內(nèi)在特性與運行邏輯密不可分。

2.1 較高的利益關(guān)聯(lián)提升微自治的參與度

徐勇認(rèn)為,傳統(tǒng)中國農(nóng)村以家戶為本位,農(nóng)民以戶為單位進行相對獨立的生產(chǎn)與生活[9]。人民公社體制解體以后,村民自治很快釋放了家戶的自由。由于農(nóng)民以戶為單位生活的相對分散及生產(chǎn)勞作規(guī)模的有限,只有以共有資產(chǎn)為基礎(chǔ),在觸手可及的淺近利益驅(qū)動下,農(nóng)民才能結(jié)成利益共同體[10]。馬克思曾指出,人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益相關(guān)[11]82。當(dāng)前中國農(nóng)村的集體經(jīng)濟大都以村民小組為產(chǎn)權(quán)單位,農(nóng)村的土地、水塘、河壩等集體資產(chǎn)多以村民小組劃分。這一制度設(shè)置尤為重要,因為共有產(chǎn)權(quán)和占有資產(chǎn)的群體,對外具有天然的排他性,對內(nèi)則因利益關(guān)聯(lián)度高而能自覺地以產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)為紐帶形成利益共同體[12]。而且農(nóng)民的生產(chǎn)生活范圍又主要限于村民小組或自然村內(nèi),這就決定了村民小組或自然村內(nèi)的農(nóng)民之間具有最直接的利益關(guān)聯(lián),家戶之間能夠因此結(jié)成小型的共同體。建制村則因規(guī)模過大,公共事務(wù)較為寬泛,村民小組或自然村之間較少因產(chǎn)權(quán)利益而直接聯(lián)結(jié)在一起,導(dǎo)致農(nóng)民對建制村公共事務(wù)的關(guān)注度和共識度普遍較低,參與自治的動力不足。因為人們所關(guān)心的事務(wù)首先是與自身有最直接利益相關(guān)的事務(wù),“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人關(guān)照的事務(wù),對于公共的一切,人們至多留意與其個人利益較為相關(guān)的部分”[13]48。因此,較之于建制村的諸多公共事務(wù)與農(nóng)民的個人利益直接關(guān)聯(lián)性較弱,因利益單元或產(chǎn)權(quán)單元與自治單元的相對一致,在以村民小組或自然村為單位的地域相對狹小的共同體中開展自治,具有較強的內(nèi)生驅(qū)動力。這不僅有利于激發(fā)農(nóng)民參與村莊事務(wù)的欲望和調(diào)動他們參與的積極性,并且能夠以較低的成本和較小的障礙將資源整合起來,從而有助于提高微自治的治理績效[14]。

2.2 較強的文化同質(zhì)性濃縮微自治的共識度

作為在自然村或村民小組內(nèi)居住的村民,彼此之間在長期的日常生產(chǎn)生活中,逐漸形成了共同的文化信仰,建立了良好的信任關(guān)系,對村莊有一種認(rèn)同感和歸屬感,并且在日常的交往中逐漸產(chǎn)生了彼此認(rèn)同的、約定成俗的一系列非正式規(guī)范。許多村民還有著共同的血緣和族緣關(guān)系,這種關(guān)系甚至形成了超越個人私利的生命意義上的認(rèn)同?！坝晒餐难}和族緣關(guān)系構(gòu)成共同的文化,強化著村民對本共同體的認(rèn)同和歸屬,而這正是他們樂意參與公共事務(wù)、共建美好家園的重要基礎(chǔ)?！盵15]許多地方的鄉(xiāng)村“微自治”就是在充分挖掘本地傳統(tǒng)文化資源的基礎(chǔ)上展開的。如廣東、安徽、福建、廣西等省或自治區(qū)在自然村(村民小組)建立的村民理事會、議事會或宗族理事會,其成員多為村中或族中輩分和威望較高的老黨員、老干部、老年人等。他們利用親情或宗族的情感聯(lián)結(jié)、對共享文化的認(rèn)同及熟人社會交往的非正式規(guī)則等,通過“人際關(guān)系”“面子”或祖輩流傳下來的鄉(xiāng)風(fēng)習(xí)俗等巧妙地在村莊公共利益與村民的小私利益之間建構(gòu)起溫情脈脈的柔性地帶[16],甚至以一種和風(fēng)細(xì)雨的談話方式處理了公共事務(wù)或調(diào)解了村民糾紛,并使政府的政策或項目能夠平穩(wěn)落地。而在一個文化差異較大的異質(zhì)性社會共同體中,不同文化的群體之間從文化架構(gòu)到建立在理性基礎(chǔ)上的基本共識都存在較少的交叉。因此,在公共事務(wù)的協(xié)商與決策中,因文化之間的通約性較小,使得異質(zhì)性群體之間難以達(dá)成理性共識,在某些情況下甚至是不可能的[17]。因此,鄧大才認(rèn)為,村民自治的程度與文化相連的程度成正相關(guān)。以一定文化習(xí)俗的共享為基礎(chǔ),以血親與利益為紐帶,且貼近家戶的公共單元如自然村落是最便于自治的基本單元[18]。共享情感為村落共同體成員共同協(xié)商和達(dá)成決策共識提供了天然的條件[19]。

2.3 較濃的協(xié)商意涵增強微自治的有效度

自治是平等主體之間在對話協(xié)商基礎(chǔ)的共同治理。有學(xué)者指出,村民自治制度本質(zhì)上是一個規(guī)范性、程序性的協(xié)商討論平臺,通過這一平臺,廣大農(nóng)民不管是做決策還是商議具體事務(wù)都可以采用協(xié)商對話的方式來解決[20]。從《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布到其后兩次修訂的核心內(nèi)容來看,不僅明確規(guī)定了村莊正式選舉前候選人的推選要廣泛征求村民意見,而且強調(diào)村民會議和村民代表會議是村民協(xié)商議事的重要機構(gòu)和平臺,村委會在依法管理村務(wù)的過程中必須廣泛吸納村民參與和聽取村民意見等。因此,民主協(xié)商實際上寓于村民自治的各個環(huán)節(jié)之中。而且我國的村民自治雖以建制村為法定自治單元,但建制村是由若干村民小組構(gòu)成的。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定,凡屬于村民小組集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項的辦理,需由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定。村民小組的小組長需由村民小組會議推選[21]。這就從制度上賦予和保障了村民小組協(xié)商自治的豐富內(nèi)涵。村民小組或自然村也是最貼近家戶的自治基本單元,是村民生產(chǎn)生活的直接場域,村民之間互動交往頻繁,聚集較為便利,利益表達(dá)更為直接,且回應(yīng)及時。鄉(xiāng)村“微自治”的目標(biāo)就是致力于在一個較小的治理單元,通過平等主體之間的協(xié)商共治以達(dá)到善治。以自然村或村民小組為自治基本單元開展微自治,能夠以民主的方式協(xié)商解決問題和達(dá)成共識,是所有人能夠直接參與決策且參與效果良好的自治單元[12]。因為,鄉(xiāng)村“微自治”更符合協(xié)商民主所追求的“小眾民主”。協(xié)商民主尤其注重推進民主參與的深度和質(zhì)量,它致力于通過小眾協(xié)商(指在較小共同體中的大眾民主協(xié)商,而不是少數(shù)精英協(xié)商)的方式以提高民主參與的充分性和有效性。協(xié)商民主的內(nèi)在價值與微自治的內(nèi)在要求具有高度契合性。協(xié)商民主是微自治的理論基礎(chǔ)和本質(zhì)要求,是微自治得以有效運行的動力機制和技術(shù)手段,而微自治又成為協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中價值得以實現(xiàn)的重要方式。

從根本而言,以自然村或村民小組為自治基本單元的微自治之所以能夠治理有效,在于其內(nèi)在所具有的價值賦予了農(nóng)民更大的自主權(quán),有效調(diào)動了他們的積極性和主動性。鄧小平曾指出：“我們農(nóng)村改革之所以見效,就是因為給農(nóng)民最多的自主權(quán),調(diào)動了農(nóng)民的積極性。”[22]242這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中應(yīng)有之意,因為鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力同樣源自于廣大農(nóng)民。為此,2018年涉農(nóng)中央一號文件特別強調(diào),要切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用,必須調(diào)動他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

3 當(dāng)前鄉(xiāng)村“微自治”的運行困境

當(dāng)前,以村民小組或自然村為基本單元的鄉(xiāng)村“微自治”,作為村民自治的重要實現(xiàn)形式,對于切實提高廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位,激發(fā)他們參與自治的智慧和能量,增強鄉(xiāng)村治理的有效性,有助于促進鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn),其作用是毋庸置疑的。然而,隨著實踐進程的推進,微自治面臨的問題也是不容忽視的。

3.1 微自治主體的民主協(xié)商基因容易被閹割

如前所述,建立在地緣、血緣和族緣基礎(chǔ)上的情感認(rèn)同能夠為微自治成員就公共事務(wù)達(dá)成共識提供重要的文化支撐作用。但目前各地鄉(xiāng)村“微自治”實踐則過多訴諸習(xí)慣和傳統(tǒng),依附于親緣、地緣及宗族情懷。究其原因,作為一種非正式制度,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民俗由于積淀較深,對村民的價值理念和行為態(tài)度的影響較大。尤其在地緣、親緣及宗族情懷的影響下,農(nóng)民在參與村莊自治時情感因素往往多于理性和事實判斷,所表現(xiàn)出的集體觀念并非自主意識的流露。嚴(yán)格說來,這種微自治更類似于傳統(tǒng)意義上的基于利益或利害關(guān)系的文化共同體自治,而非建立在權(quán)利規(guī)則和權(quán)利分配關(guān)系上的現(xiàn)代意義上的公民個人或團體自治。小傳統(tǒng)自治往往只關(guān)注利害關(guān)系和實質(zhì)結(jié)果,輕視個人權(quán)利和規(guī)則程序,對廣大農(nóng)民而言,很難帶來實質(zhì)性的民主參與[23]。因此,依附于地緣、親緣和宗族之上的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治方式難為微自治體注入現(xiàn)代意義上的自治元素。在當(dāng)前的鄉(xiāng)村,尤其是沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村,受市場經(jīng)濟沖擊和平等自由競爭等價值觀念滲透,融入了許多異質(zhì)性和多元性的現(xiàn)代元素。聚族而居的熟人社會在逐漸瓦解,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)風(fēng)民俗對人的約束力在減弱,宗族和家庭觀念被不斷增強的個人權(quán)利意識所取代。而且傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)賢士紳階層早已不復(fù)存在,試圖回歸鄉(xiāng)賢治鄉(xiāng)、家族治村的傳統(tǒng)自治狀態(tài),只會阻礙鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的真正實現(xiàn)[24]108?？梢?訴諸血親、宗族情懷的以自然村或村民小組為自治基本單元,以村民理事會或議事會為組織載體的小共同體自治,可能會助長和強化宗族觀念和家長勢力。

3.2 微自治體的民主自治空間易被擠壓

從各地微自治探索的實際情況來看,普遍的做法是因行政村遭遇自治難題而將自治重心下移至村民小組或自然村,廣東清遠(yuǎn)市甚至將村委會也一并下移。有人擔(dān)心,隨著自治重心的下移,政府的行政權(quán)可能也會跟著下移,微自治將會遭遇基層自治的體制性障礙[5]。事實上,村民理事會作為鄉(xiāng)村“微自治”最常見的協(xié)商議事平臺和載體,并非是農(nóng)民直接行使自治權(quán)獨立的社會組織,在實際的鄉(xiāng)村“微自治”運行中存在著被行政權(quán)力吸納、消解的風(fēng)險。雖然各地文件都一致強調(diào),村兩委只是領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和支持村民理事會開展工作,但在實際的鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理中,一方面村兩委不僅將越來越多的行政任務(wù)轉(zhuǎn)移、分?jǐn)偨o村民理事會,將村中一些難以處理的棘手事務(wù)交由村民理事會代為解決;另一方面村兩委還具有考核村民理事會工作績效的權(quán)力,并通過經(jīng)濟補助的方式從財力上鉗制村民理事會的活動[25]。這就容易導(dǎo)致村民理事會代表村兩委與農(nóng)民協(xié)商較多,而代表農(nóng)民與村兩委協(xié)商較少。即使村民參與協(xié)商,村民理事會成員和村民之間的協(xié)商也不是平等主體之間的論辯和妥協(xié),理事會成員往往依靠其在村民中的威望,去勸導(dǎo)和說服村民接受他們早已形成的意見或建議。因此,有些地方村民的參與實質(zhì)上是一種“假性參與”或稱形式上的參與。由此可見,村民理事會作為村兩委代理人的身份意義遠(yuǎn)大于它作為廣大村民行使自治權(quán)、進行話語表達(dá)和利益訴求的組織載體意義,它承載了過多的行政功能。雖然現(xiàn)行的村民理事會大都是在村民小組或村莊基礎(chǔ)上建立的,并且是以村民小組或者自然村為單元開展的社會自治的形式,但事實上它是村委會的內(nèi)部組織[8]。正如有學(xué)者擔(dān)憂的,倘若村民理事會等微自治組織和平臺在微自治過程中也被行政化,以村民小組或自然村為載體的唯一權(quán)力屏障也將消失,農(nóng)村的社會空間將被進一步壓縮[26]。

3.3 自治重心下移導(dǎo)致民主自治的褊狹

當(dāng)前,以自然村或村民小組為自治基本單元的鄉(xiāng)村“微自治”探索,不但有被行政化的危險,而且也忽視了一個基本的實事,即行政村是國家法律和制度規(guī)定的自治單位,村民委員會是村民自治的重要組織,自治始終是行政村的根本特性。因此,推動鄉(xiāng)村自治重心下移,并不是說要知難而退,放棄行政村的自治權(quán),收窄村民的民主自治范圍。2018年中央一號文件在《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中特別指出,推動鄉(xiāng)村自治重心下移是為了盡可能地將管理、服務(wù)及資源下放到最基層。以自然村或村民小組為自治基本單元,以理事會或議事會為組織載體,雖然便于開展自治,其自治內(nèi)容和范圍畢竟偏窄。鄉(xiāng)村的許多公共利益和公共服務(wù)的范圍遠(yuǎn)超過自然村或村民小組,需由行政村提供。尤其在國家大量資源下放和項目制的實施背景下,村民之間的利益聯(lián)結(jié)甚至超出行政村的范圍。行政村范圍的公共事務(wù)、公益事業(yè)及需由行政村提供的公共物品的管理和治理等仍屬于村民自治的事項,因而以村委會為組織載體的行政村自治同樣不可忽視。近年來,中央反復(fù)強調(diào),涉及人民群眾利益的大量決策和工作,主要發(fā)生在基層,要大力發(fā)展基層協(xié)商民主,推進行政村、社區(qū)的協(xié)商。因此,以自然村或村民小組為自治基本單元的小共同體自治,不是要用村民小組或自然村自治取代行政村自治,用各種議事會、理事會取代村委會,而應(yīng)是在做好行政村自治的基礎(chǔ)上,將自治延伸至村民小組或自然村[27]。否則,只會導(dǎo)致鄉(xiāng)村民主自治的褊狹和行政權(quán)對微自治空間的擠壓。

4 鄉(xiāng)村“微自治”運行困境的化解路徑

針對鄉(xiāng)村“微自治”在實踐運行中存在的民主協(xié)商基因易被閹割、自治空間易被擠壓及民主自治的范圍趨于褊狹等潛在的弊端和人為的阻滯因素,需要及時化解。否則不僅會影響鄉(xiāng)村“微自治”的有序發(fā)展及在鄉(xiāng)村振興中應(yīng)有的地位和效用,而且會制約國家治理能力現(xiàn)代化在鄉(xiāng)村的實現(xiàn)。為此,在鄉(xiāng)村“微自治”實踐中應(yīng)努力做好以下幾點。

4.1 促進傳統(tǒng)協(xié)商文化與現(xiàn)代協(xié)商民主理念的融合

作為微自治主體的村民小組或自然村,本身具有以良好合作與信任為基礎(chǔ)的、便于協(xié)商自治的豐厚社會資本。在鄉(xiāng)村“微自治”的實踐中,一方面應(yīng)充分挖掘傳統(tǒng)文化資源,但另一方面要避免回到傳統(tǒng)社會的自治模式,尤其要避免少數(shù)鄉(xiāng)村精英的話語霸權(quán)和非理性的集體無意識抑制微自治的活力。為此,要在致力于提高現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理能力的目標(biāo)下,將傳統(tǒng)自治資源中有助于微自治的協(xié)商文化糅合進鄉(xiāng)村現(xiàn)代治理的實踐中,充分利用傳統(tǒng)文化資源中非正式制度的綿延作用,引導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)禮俗走向現(xiàn)代協(xié)商民主法治新文化[28]。這就需要把現(xiàn)代民主理念也融入到鄉(xiāng)村“微自治”實踐中,尤其是將協(xié)商民主的理論資源如平等參與、理性協(xié)商、開放包容的理念與規(guī)則嵌入鄉(xiāng)村“微自治”的制度安排和實踐過程,以更好地體現(xiàn)自治的群眾性、直接性、平等性[29]。從而使農(nóng)民在商討村內(nèi)公共事務(wù)時,能夠通過平等、自由和公開的對話與溝通,在事實和價值判斷的基礎(chǔ)上,在相互尊重和妥協(xié)的過程中達(dá)成共識[30]。唯此,才能夠保證作為弱勢群體的廣大農(nóng)民直接參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理,并以主體性身份對最終達(dá)成的公共決策產(chǎn)生實質(zhì)性的影響,從而真正行使當(dāng)家作主的自治權(quán)利,同時也才能從根本上彰顯鄉(xiāng)村“微自治”中民主協(xié)商的內(nèi)在價值[31]。

4.2 從立法上賦予微自治體應(yīng)有的自治權(quán)限

村民理事會(村民議事會或農(nóng)民議事會)作為鄉(xiāng)村“微自治”的重要平臺和載體,是自然村或村民小組實現(xiàn)民主自治的重要組織形式。因此,需賦予其部分不受外界干預(yù)的相對獨立的民主自治權(quán),才能保障其功效的正常發(fā)揮。應(yīng)該認(rèn)識到,在自然村或村民小組設(shè)立村民理事會,如果不充分發(fā)揚民主使村民當(dāng)家作主,同樣不能坐實村民自治。為此,在鄉(xiāng)村“微自治”實踐中,要做到“切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象”[32],既要堅持村兩委對村民理事會等自治組織的思想領(lǐng)導(dǎo)與工作指導(dǎo),這是中國社會主義民主治理的根本性質(zhì)所決定的,但又必須規(guī)避村兩委對村民理事會事務(wù)的過渡干預(yù)。為此,應(yīng)從立法上明確行政村與村民小組或自然村自治之間的權(quán)力邊界,賦予村民理事會等微自治組織應(yīng)有的自治權(quán)。從而確保村民小組或自然村自治的相對獨立性和廣大農(nóng)民在微自治中的主體地位,使村民們能夠自主支配和處理屬于微自治范圍內(nèi)的各項事務(wù),以免受外界的行政干預(yù)。唯此,才能充分保障村民小組或自然村的大事小情由全體或多數(shù)村民通過村民理事會等自治載體和平臺自主做出判斷和抉擇,以充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村“微自治”的自治性。

4.3 做好村、組兩級民主自治的協(xié)同發(fā)展

事實表明,《中華人民共和國村民委員會組織法》不僅對行政村的自治屬性給予了明確而充分的闡釋和說明,賦予了行政村充分的自治權(quán)限,而且對村民小組的自治權(quán)也給予了明確的規(guī)定。應(yīng)該認(rèn)識到,村民小組作為中國鄉(xiāng)村社會最普遍的集體經(jīng)濟組織,在目前村民自治體系中,它應(yīng)是較行政村次一級的自治單元,而不應(yīng)被看作是行政村的下級或衍生機構(gòu),二者同屬于村民自治,是兩個層面的自治。因此,在現(xiàn)有的村組架構(gòu)下,在兩個不同的場域,既做好村級民主自治,又做好組級民主自治,才是努力的方向[33]。只有行政村的自治權(quán)得以保證,鄉(xiāng)村“微自治”的自治權(quán)才會得以有效實現(xiàn)。因此,對于原行政村行政權(quán)過大、自治權(quán)萎縮的現(xiàn)象必須予以糾正。當(dāng)前尤其是要大力發(fā)展行政村的協(xié)商自治,以彌補長期以來村民自治中重民主選舉、輕協(xié)商治理導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理失效的缺陷。要從過去注重村莊選舉民主,轉(zhuǎn)向更加注重協(xié)商民主自治,即進入選舉和協(xié)商并舉時代,以不斷提升鄉(xiāng)村治理能力和水平[34]。為此,凡屬于行政村層面的公共事務(wù)的管理及公益事項的辦理,尤其是事關(guān)全體村民切身利益的重要事項,都應(yīng)由村民大會或村民代表大會依法協(xié)商討論決定,而不是由少數(shù)村干部或村委會說了算,從而確保民主協(xié)商自治成為行政村自治的主流。當(dāng)然,除法律制度上的規(guī)制和治理理念上的更新,在現(xiàn)階段普通村民自治能力和水平還尚待提高時,鄉(xiāng)村“微自治”離不開村黨組織在思想和工作中的引領(lǐng)與指導(dǎo),尤其要發(fā)揮鄉(xiāng)村老黨員、老教師、經(jīng)濟能人等鄉(xiāng)村精英的積極作用,實現(xiàn)精英治理與民眾參與的有機結(jié)合,是鄉(xiāng)村“微自治”得以順暢發(fā)展的重要路徑。

5 結(jié)論

以村民小組或自然村為基本單元的鄉(xiāng)村“微自治”的實踐探索,作為未來我國鄉(xiāng)村自治發(fā)展的重要路徑,因其內(nèi)生的強大自治活力和官方制度化的推動,對于切實發(fā)揮農(nóng)民的自治主體作用,提高鄉(xiāng)村治理能力和治理有效性,促進鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn),具有重要的現(xiàn)實價值。不過,對于鄉(xiāng)村“微自治”發(fā)展中存在問題也不容忽視,尤其是從實現(xiàn)農(nóng)村治理善治的高度來看。正如有學(xué)者擔(dān)心的,將村民自治下沉至自然村或村民小組,與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)無縫對接,促成“政經(jīng)合一”的做法,不僅與當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度及“政經(jīng)分開”的改革背道而馳,也與農(nóng)村城鎮(zhèn)化、社區(qū)化發(fā)展及村民自治和基層民主不斷擴大的趨向相背離。因為我國基層民主發(fā)展的范圍不是要縮小和降級,而是要不斷向上擴展和延伸。從整個發(fā)展路徑來看,國家治理要下沉,但公民參與也要上升,這種參與不僅是到組、到村,可能還要通向更多更高的地方,這也是現(xiàn)代國家建構(gòu)和民主發(fā)展的基本趨向。因此,便于群眾自治固然是確定村民自治單元的重要原則,但也要順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需求,把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為確定村民自治單元的另一重要原則[8]。諸如此類問題表明,我國農(nóng)村“微自治”的實踐探索實際上還處于摸索階段。在未來,如何在中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的指引下,在堅持自治為基的前提下,在鄉(xiāng)村“微自治”多樣化的探索與提高國家在鄉(xiāng)村的治理能力和成效之間,尋求社會與行政、自治與他治的合作治理與良性互動,是理論界和實務(wù)部門都必須認(rèn)真思考的問題。