從政府購買到合作治理：圖書館服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新研究*

劉 濤

(中共漯河市委黨校圖書館，河南 漯河 462001)

1 引言

2018年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國公共圖書館法》規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書館?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動社會力量參與公共圖書館建設(shè)，并按照國家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持?！边@為圖書館服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新提供了法律保障。政府向社會公眾供給圖書館服務(wù)的創(chuàng)新源于一系列公共產(chǎn)品理論、公共政策和實(shí)踐的創(chuàng)新。在理論創(chuàng)新方面，按照現(xiàn)代公共服務(wù)的理念，圖書館服務(wù)供給的決策、提供和責(zé)任主體與生產(chǎn)主體相分離。如新公共管理運(yùn)動的倡導(dǎo)者奧斯本等主張，將“把掌舵和劃槳分開”，其中，“掌舵”意指公共服務(wù)供給的決策和提供，而“劃槳”意指公共服務(wù)的生產(chǎn)[1]；吳建中認(rèn)為，社會力量參與圖書館服務(wù)供給是大趨勢，在大多數(shù)情況下通過政府購買或與民間合作提供公共服務(wù)產(chǎn)生的效率會更高[2]。在公共政策創(chuàng)新方面，通過重新界定政府與市場關(guān)系的公共政策為圖書館服務(wù)供給創(chuàng)新提供強(qiáng)大動力。如2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》中，公共圖書館等運(yùn)營和管理等列入政府向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄；2017年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》提出“推動各級政府購買公共文化服務(wù)……鼓勵社會組織和企業(yè)參與公共文化設(shè)施運(yùn)營和產(chǎn)品服務(wù)供給”。在實(shí)踐創(chuàng)新方面，陳傳夫等指出，圖書館應(yīng)該吸納更多的社會力量參與到圖書館治理和公共服務(wù)體系中來，是圖書館轉(zhuǎn)型實(shí)施過程中解決資金、技術(shù)、人力都可能面臨風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)圖書館轉(zhuǎn)型“成本社會化”的重要途徑[3]。無錫新區(qū)、蕪湖市鏡湖區(qū)和廣州增城市新塘鎮(zhèn)等政府購買圖書館服務(wù)的實(shí)踐成為業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)[4]。以政府購買為核心話語的合同外包、社會化運(yùn)營以及政府與社會資本合作(PPP)等研究形成了闡述圖書館服務(wù)供給創(chuàng)新的焦點(diǎn)議題。

本文選取佛山市聯(lián)合圖書館智能圖書館建設(shè)為案例，引入公共產(chǎn)品供給的合作治理理論，拓展和深化政府購買圖書館服務(wù)這一研究議題。智能圖書館是佛山市公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的有效組成部分，是圖書館建設(shè)模式、服務(wù)模式、管理模式的全面創(chuàng)新，為市民提供了就近、自助享受圖書館服務(wù)的新途徑[5]。本文的核心觀點(diǎn)是，圖書館服務(wù)供給的合作治理機(jī)制整合各種圖書館服務(wù)資源，將各種性質(zhì)不同的圖書館服務(wù)利益相關(guān)者連接起來，超越了政府購買機(jī)制即政府通過市場化實(shí)現(xiàn)圖書館服務(wù)供給，有助于實(shí)現(xiàn)圖書館服務(wù)供給的效率、效能和公平。最后討論如何通過合作治理優(yōu)化圖書館服務(wù)供給。

2 研究評述與分析框架

2.1 三種圖書館服務(wù)供給的元機(jī)制

社會學(xué)家波蘭尼(Karl Polanyi)將人類社會的資源配置機(jī)制分為互惠、再分配與市場[6]。這指明了，社會、科層制和市場是社會資源配置的三種機(jī)制。毛壽龍等進(jìn)一步指出，政府、市場和社會自治組織都是公共產(chǎn)品領(lǐng)域“搭便車”現(xiàn)象的解決之道[7]?？梢?，科層制機(jī)制、市場機(jī)制和社會自愿機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的三種基本機(jī)制。面向社會公眾圖書館服務(wù)供給機(jī)制經(jīng)歷了一元供給機(jī)制向多元供給機(jī)制的發(fā)展。第一，科層制機(jī)制。從亞當(dāng)·斯密到薩繆爾森，眾多政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家都主張，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府供給，私人產(chǎn)品交由市場配置[8]。傳統(tǒng)的圖書館服務(wù)供給機(jī)制深嵌于政府與市場的嚴(yán)格劃分，即作為公共產(chǎn)品的圖書館服務(wù)應(yīng)該交由政府供給，而市場作為私人產(chǎn)品的配置機(jī)制無法供給圖書館服務(wù)。政府通過設(shè)立隸屬于己的公共圖書館作為圖書館服務(wù)供給的單一主體，成為這一思想主張下的政策選擇?！坝晒步?jīng)費(fèi)(收稅)支持，面向社會公眾提供免費(fèi)服務(wù)”[9]的公共圖書館制度肇始于英美而擴(kuò)散至全球，圖書館服務(wù)作為政府供給的公共產(chǎn)品貫穿于公共圖書館發(fā)展史。第二，市場機(jī)制?，F(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)打破了政府壟斷公共產(chǎn)品供給的僵化模式，認(rèn)為可以將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的過程與環(huán)節(jié)相分離，引入市場或社會主體進(jìn)行生產(chǎn)，而保留政府作為出資人和監(jiān)管人的責(zé)任[10]68。在這一思想主張下，通過政府購買實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給成為公共政策的選項(xiàng)。在圖書館服務(wù)供給領(lǐng)域，政府購買圖書館服務(wù)是政府與圖書館服務(wù)組織簽訂向公眾提供特定圖書館服務(wù)產(chǎn)品的契約，是“政府出資、契約管理、評估兌現(xiàn)”的新型圖書館服務(wù)供給模式[11]。第三，社會志愿機(jī)制。薩拉蒙的研究表明，全球范圍內(nèi)被稱為“非營利”“自愿性”“第三方治理”等的社會力量“在市場和國家以外發(fā)揮著重要作用”，并通過政府購買其服務(wù)連接起來，日益形成一個政府與社會自愿理論的“伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”[12]。馬艷霞認(rèn)為社會力量通過獨(dú)立、募捐、合作或志愿等模式參與圖書館服務(wù)供給，促進(jìn)了圖書館服務(wù)供給的“政府-市場”二元結(jié)構(gòu)向“政府-社會-市場”三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變[13]。

這三種圖書館服務(wù)供給的元機(jī)制，既是現(xiàn)實(shí)中的圖書館服務(wù)供給機(jī)制，又是對圖書館服務(wù)供給機(jī)制“理想類型”的概括，從各種圖書館服務(wù)供給機(jī)制中抽取出的最基本的機(jī)制工具。劉濤的研究表明，每一種圖書館服務(wù)供給機(jī)制都具有效率表現(xiàn)，同時也包含著“政府失靈”“市場失靈”和“志愿失靈”等非效率解[14]。在社會公眾對于圖書館服務(wù)的需求日益復(fù)雜化的背景下，日益需要這三種元機(jī)制協(xié)同合作。合作治理就是科層制、市場和社會三種元機(jī)制協(xié)同作用，從而促進(jìn)圖書館服務(wù)供給的效率、效能和公平。

2.2 圖書館服務(wù)供給從公共圖書館到政府購買再到合作治理

奧斯特羅姆(Ostrom,E.)提出，在當(dāng)今復(fù)雜經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境下解決社會人類互動中面臨的困境和問題的復(fù)雜性，應(yīng)該超越市場與國家，創(chuàng)建包括營利部門、政府部門和社區(qū)在內(nèi)的多樣化、多層次制度安排與激勵結(jié)構(gòu)的多中心的合作治理結(jié)構(gòu)[15]。Ansell和Gash將合作治理界定為一個或若干個政府部門與非政府部門共同參與正式的、基于共識的、協(xié)商的、旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事務(wù)或公共產(chǎn)品的治理安排[16]；張康之認(rèn)為，合作治理是多元社會治理主體的共同行動，在合作治理體系中，政府只是多元社會治理主體中的一元，政府的控制導(dǎo)向也將為服務(wù)導(dǎo)向所替代[17]。由此可見，合作治理主要關(guān)注的是圍繞解決公共事務(wù)和達(dá)成公共服務(wù)的目標(biāo)，不同性質(zhì)的組織之間的聯(lián)合互動，特別是在公共服務(wù)領(lǐng)域打破政府壟斷實(shí)現(xiàn)政府、市場與社會合作供給的治理模式。在公共服務(wù)供給方面，Huxham等認(rèn)為，合作治理可以包含英國的協(xié)同政府運(yùn)動、政府現(xiàn)代化改革中公共、私人和志愿部門的協(xié)調(diào)、中央與地方合作、合作生產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)、伙伴、聯(lián)盟等治理形式和標(biāo)簽[18]；合作治理是以公私合作為基礎(chǔ)提供公共服務(wù)與秩序的治理過程與形態(tài)，在公共服務(wù)供給過程中，重點(diǎn)不再停留在劃定政府與市場、政府與社會之間的合理分工，而轉(zhuǎn)向能否實(shí)現(xiàn)政府與市場、政府與社會之間的有效合作[19]。可見，通過合作治理實(shí)現(xiàn)包括圖書館服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)供給，有助于調(diào)動政府、市場與社會組織的積極性，為公共服務(wù)的生產(chǎn)提供新動力和新機(jī)制。當(dāng)前，研究者從合作治理的角度對公共圖書館參與社會管理[20]、社會合作模式[21]和公共數(shù)字文化服務(wù)[22]等議題進(jìn)行了研究，這些研究較為接近本文的主題并提供了借鑒，但本文旨在進(jìn)一步挖掘合作治理理論的內(nèi)涵，為圖書館服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新提供一個新視角。

2.3 問題與分析框架

綜上所述，本文將圖書館服務(wù)供給的合作治理機(jī)制定義為，為實(shí)現(xiàn)面向社會公眾的圖書館服務(wù)供給而打破公私部門的邊界，將不同層級的政府和公共部門、私營部門、社會組織、社區(qū)等聯(lián)合起來形成合作伙伴關(guān)系的共同治理制度安排以及公共政策制定和管理的過程和結(jié)構(gòu)。它強(qiáng)調(diào)圖書館服務(wù)供給的治理制度的構(gòu)建、參與主體的多元化、治理結(jié)構(gòu)的責(zé)任分配、激發(fā)動力的治理機(jī)制以及作為非正式治理契約的治理文化的培育。作為圖書館服務(wù)供給的機(jī)制，合作治理以政府購買為基礎(chǔ)，政府購買圖書館服務(wù)為政府在公共圖書館之外實(shí)現(xiàn)圖書館服務(wù)供給提供了選項(xiàng)，對于政府來說，“自制或購買(make or buy)”都可以實(shí)現(xiàn)圖書館服務(wù)供給，這為合作治理奠定了基礎(chǔ)；但合作治理實(shí)現(xiàn)了對政府購買的超越，它不再局限于政府購買基于“自制或購買(make or buy)”的“公共圖書館或市場化”二元選擇機(jī)制而是具有協(xié)同合作供給特征的“Make and Buy”，它使圖書館服務(wù)供給更具彈性和靈活性，有助于發(fā)揮各方優(yōu)勢和活力，圖書館服務(wù)供給機(jī)制更加優(yōu)化。治理制度、參與主體、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制和治理文化為檢視本文案例提供了一個分析框架。

本文以佛山市聯(lián)合圖書館智能圖書館建設(shè)為案例，以合作治理理論為視角，構(gòu)建圖書館服務(wù)供給的合作治理理論。這一研究基于以下思路：一是案例具有典型性。楊玉麟教授領(lǐng)銜的研究組所著《城市圖書館項(xiàng)目化管理研究——佛山市圖書館項(xiàng)目立館理論與實(shí)踐》，從戰(zhàn)略層面、組織級宏觀視角和執(zhí)行者微觀維度探討圖書館項(xiàng)目化管理，為公共圖書館管理創(chuàng)新和圖書館服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新提供了典范。本文的研究可望為該案例提供一個新視角。二是進(jìn)行比較研究和拓展研究視角。佛山市圖書館的同仁從項(xiàng)目管理理論[23]、利益相關(guān)者理論[24]、社會力量參與[25]以及政府與社會資本合作(PPP)[26]等角度進(jìn)行研究，而本文嘗試進(jìn)行比較分析并拓展這些研究，為其提供一個合作治理理論的視角。三是案例數(shù)據(jù)的易得性。除楊玉麟教授領(lǐng)銜的研究組的研究外，上述佛山市圖書館同仁對該案例也進(jìn)行了介紹和研究；同時，佛山市政府官方網(wǎng)站登載了項(xiàng)目建設(shè)的信息。這些為本文的研究提供了數(shù)據(jù)資源。

3 合作治理作為圖書館服務(wù)供給模式分析

3.1 通過治理制度創(chuàng)新提升合作治理的水平

奧斯特羅姆研究發(fā)現(xiàn)，公共事務(wù)的治理過程是鑲嵌在一個多層次的制度體系中的，第一層次的是操作層次的規(guī)則，集體選擇的規(guī)則影響操作規(guī)則的選擇，而它本身又決定于憲法選擇的規(guī)則，所有規(guī)則都被納入規(guī)定如何改變該套規(guī)則的另一套規(guī)則中[27]。實(shí)現(xiàn)圖書館服務(wù)供給的合作治理有賴于一系列規(guī)則的創(chuàng)新與構(gòu)建，公私利益相關(guān)者遵守特定程序來制定規(guī)則和規(guī)范而共同行動以提高公共服務(wù)的治理始終是合作治理的前提。

佛山市聯(lián)合圖書館智能圖書館建設(shè)所呈現(xiàn)出的合作治理機(jī)制得益于一系列制度創(chuàng)新。第一，頂層設(shè)計(jì)為合作治理提供制度環(huán)境。制度環(huán)境是一系列用于建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則。十八屆三中全會提出“引入競爭機(jī)制，推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展。鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，培育文化非營利組織”；2017年3月1日起實(shí)施的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定，“國家采取政府購買服務(wù)等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務(wù)”。制度環(huán)境的變遷為圖書館服務(wù)供給的合作治理提供了合法性保障和激勵。它為圖書館服務(wù)供給的合作治理提供了制度空間，并提供了實(shí)施的規(guī)范；為合作治理機(jī)制提供了激勵，打破了過去那種公共圖書館壟斷圖書館服務(wù)供給的格局，可以在多樣化的機(jī)制中進(jìn)行選擇。第二，地方政府制度創(chuàng)新為合作治理提供資源保障。2015年7月，廣東省出臺《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實(shí)施意見》指出，以政府主導(dǎo)、社會參與為原則，促進(jìn)提供主體和提供方式的多元化，增強(qiáng)公共文化服務(wù)的發(fā)展活力，豐富公共文化服務(wù)供給。2015年5月，佛山市通過國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)評審，大力加強(qiáng)公共藏書和公共圖書館建設(shè)，壯大佛山市聯(lián)合圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)被列入九大文化惠民工程；2015年11月12日，《佛山市構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系實(shí)施意見》提出，到2020年，基本建立網(wǎng)絡(luò)完善、運(yùn)行高效、供給豐富、保障有力的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，這些地方政府制度創(chuàng)新為圖書館服務(wù)供給的合作治理提供資源保障。第三，佛山市圖書館的制度創(chuàng)新為合作治理提供了實(shí)施機(jī)制。面對圖書館管理中的政事不分、發(fā)展動力不足、評估與監(jiān)督體制不到位等弊端，佛山市圖書館探索了“項(xiàng)目立館”的運(yùn)作模式即通過引入項(xiàng)目管理模式，建立起由政府、圖書館、社會三方共同參與圖書館業(yè)務(wù)發(fā)展決策、實(shí)施與評估的運(yùn)作模式；通過實(shí)施《佛山市圖書館項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)》《佛山市圖書館項(xiàng)目管理實(shí)施指南》《佛山市圖書館新館項(xiàng)目管理辦法》等規(guī)章制度解決立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)問題、項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)評估等問題；2012年，佛山市“智能圖書館”項(xiàng)目被納入佛山市“十二五”時期社會建設(shè)規(guī)劃社會建設(shè)信息化工程的重點(diǎn)項(xiàng)目，按《佛山市構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系實(shí)施意見》要求，佛山市聯(lián)合圖書館的成員館在2020年底要爭取達(dá)到200家。這一模式的引入表明了，打破過去那種“辦管不分”、投入與產(chǎn)出不明、管理模式僵化的弊端，為合作治理奠定了基礎(chǔ)。綜上所述，治理制度創(chuàng)新是提升合作治理的水平的制度保障，是圖書館服務(wù)供給走向合作治理的激勵母體和創(chuàng)新動力。

3.2 通過多元化主體搭建合作治理的伙伴關(guān)系

以多元化主體參與的合作伙伴關(guān)系是合作治理的重要基礎(chǔ)。薩瓦斯的研究表明，公共服務(wù)的供給存在著多個主體、多種服務(wù)供給制度的安排，可以有效地運(yùn)用多樣化安排、混合式安排和局部安排等方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給[10]89-90。佛山市聯(lián)合圖書館智能圖書館建設(shè)為多元化主體搭建合作伙伴關(guān)系，形成了多層級合作伙伴，這些伙伴關(guān)系包括作為第一層級合作伙伴的政府部門，作為第二層級合作伙伴的資源商、業(yè)務(wù)外包商、同級兄弟單位、圖書館界同行、捐助者、媒體，作為第三層級合作伙伴的書店、信息服務(wù)企業(yè)、民間組織、學(xué)校、社區(qū)。至2017年底，佛山市聯(lián)合圖書館成員館將達(dá)到200家的目標(biāo)，將加強(qiáng)順德圖書館集群加入聯(lián)合圖書館后的業(yè)務(wù)融合工作，促使佛山公共圖書館服務(wù)體系真正意義上實(shí)現(xiàn)一市五區(qū)大統(tǒng)一的局面。很顯然，在多元化主體參與圖書館服務(wù)供給的合作治理模式下，政府從統(tǒng)治和管理轉(zhuǎn)向服務(wù)和治理，非政府部門從被動和排斥轉(zhuǎn)向主動參與，公共圖書館獲得了提高管理和效益的動力。參與合作治理的行動者通過制度化的合作機(jī)制，在圖書館服務(wù)的生產(chǎn)、提供、受益和監(jiān)管過程中確定各自角色，在合作博弈中相互調(diào)試目標(biāo)、增進(jìn)信任、提升利益。

3.3 通過明確責(zé)任優(yōu)化合作治理結(jié)構(gòu)

基于多主體的圖書館服務(wù)供給的合作治理，其核心是責(zé)任的分配，責(zé)任的分配事關(guān)利益相關(guān)者風(fēng)險與收益的結(jié)構(gòu)均衡，這不僅事關(guān)合作治理的生成，也事關(guān)合作治理的持續(xù)發(fā)展?？追北笾赋觯献髦卫聿豢杀苊鈱⒐藏?zé)任問題置于理論探討的中心，缺乏公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的治理，根本就不是公共治理，因?yàn)楹献髦卫砘蚨嘀行闹卫肀旧砭褪且粋€公共責(zé)任分擔(dān)的合作機(jī)制[28]。佛山市聯(lián)合圖書館智能圖書館建設(shè)通過明確責(zé)任優(yōu)化了治理結(jié)構(gòu)。第一，通過PPP模式明確責(zé)任?！霸赑PP模式下的合作框架中，各方應(yīng)共同承擔(dān)責(zé)任及各種后果的風(fēng)險”[29]，風(fēng)險與責(zé)任分配是PPP模式的核心議題。PPP模式為智能圖書館建設(shè)和運(yùn)營提供了靈活的風(fēng)險分配模式，主要包括1+1合作機(jī)制即佛山市圖書館提供文獻(xiàn)、設(shè)備、培訓(xùn)，合作方提供場地、裝修、家具及運(yùn)營過程中自助圖書館的管理和相應(yīng)費(fèi)用；1.5+0.5合作機(jī)制，即南海區(qū)圖書館主要推進(jìn)的讀書驛站，是南海區(qū)圖書館為主導(dǎo)，相應(yīng)社區(qū)只提供場地和物業(yè)支持；1+1+0.5合作機(jī)制，即南海區(qū)幾個街鎮(zhèn)建設(shè)的自助圖書館，是以鎮(zhèn)政府或社區(qū)、村委會為主導(dǎo)，街鎮(zhèn)、村居負(fù)責(zé)自助圖書館建設(shè)主要費(fèi)用。第二，通過社會化運(yùn)行和多種參與方式明確責(zé)任。開展以社會化委托經(jīng)營的形式，將一線基礎(chǔ)性服務(wù)工作統(tǒng)一委托相關(guān)公司進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)服務(wù)崗位人員統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理，展示統(tǒng)一服務(wù)形象，提高人員使用效率，全面提升圖書館服務(wù)質(zhì)量，打造星級圖書館；支持多方力量以多種方式參與服務(wù)、倡導(dǎo)志愿服務(wù)，以全民參與的閱讀活動為手段，聯(lián)合多個部門、各圖書館、民間機(jī)構(gòu)共同打造“閱讀之城”，形成各方共同參與、合力推進(jìn)的發(fā)展模式。合理的合作機(jī)制明確各個主體的責(zé)任，優(yōu)化合作治理結(jié)構(gòu)，為圖書館服務(wù)供給的合作治理提供了保障。

3.4 通過激發(fā)動力建構(gòu)合作治理機(jī)制

對于圖書館服務(wù)供給的合作治理機(jī)制來說，其著眼點(diǎn)在于通過恰當(dāng)?shù)暮献鳈C(jī)制激發(fā)政府、市場和社會的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)圖書館服務(wù)的最優(yōu)供給。難題的解決、沖突的化解和價值的創(chuàng)造有賴于有著不同目標(biāo)、關(guān)系和身份的人們在其機(jī)構(gòu)或領(lǐng)域內(nèi)一同合作來實(shí)現(xiàn)[30]。佛山市聯(lián)合圖書館智能圖書館建設(shè)通過激發(fā)動力建構(gòu)合作治理機(jī)制。第一，建立合理的參與機(jī)制。合作治理不僅強(qiáng)調(diào)運(yùn)用多元主體提供公共服務(wù)、以彌補(bǔ)政府不足、提高行政效率的工具理性，還強(qiáng)調(diào)社會參與、政府回應(yīng)、達(dá)成共識的價值理性[31]。佛山市聯(lián)合圖書館智能圖書館建設(shè)實(shí)踐搭建了政府主導(dǎo)、社會參與的公共文化服務(wù)新框架，既體現(xiàn)了公共文化服務(wù)設(shè)施的政府投資性質(zhì)，又撬動了社會資源，激發(fā)了社會各界參與公共文化服務(wù)的熱情和動力。政府與社會的共同投資、聯(lián)手建設(shè)，為市民逐步提供觸手可及的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)多、分布范圍廣、覆蓋面寬的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。第二，構(gòu)建恰當(dāng)?shù)募顧C(jī)制。合作治理意味著參與者將各自的資源投入到圖書館服務(wù)供給中，只有恰當(dāng)?shù)募顧C(jī)制才能激發(fā)參與者資源投入的動力，而激勵機(jī)制設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)就在于滿足不同參與者的訴求。圍繞智能圖書館建設(shè)，對于政府來說，提供更加優(yōu)質(zhì)的圖書館服務(wù)，是提高公共治理水平，獲得政府績效和政治認(rèn)同的重要途徑之一；對于公共圖書館而言，有助于實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)活力、獲得社會認(rèn)同；對于市場而言，參與圖書館服務(wù)供給，有助于激發(fā)民營資本的活力，在參與圖書館服務(wù)供給中獲取利潤，同時有助于推動民營資本對人的價值的關(guān)注，對環(huán)境、消費(fèi)者、對社會的貢獻(xiàn)；對于社區(qū)等組織來說，參與圖書館服務(wù)供給有助于準(zhǔn)確顯示社會公眾對于圖書館服務(wù)的偏好，使得政府、公共圖書館、市場主體和其他參與主體獲得準(zhǔn)確的需求信息，做出圖書館服務(wù)供給的決策。第三，建立有效的監(jiān)督機(jī)制。在圖書館服務(wù)供給的合作治理中，有效的監(jiān)督機(jī)制是防范參與主體因機(jī)會主義、有限理性和不完全契約而產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險的有效途徑。圍繞智能圖書館建立了一系列監(jiān)督制度，如《佛山市街區(qū)智能圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》規(guī)定在選址上必須全盤考慮，合理布局，對圖書配備從館藏結(jié)果、編目加工、新書上架等都進(jìn)行了明確規(guī)定；《佛山市街區(qū)智能圖書館準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》對合作方從場地、人員、管理等多個層面進(jìn)行了規(guī)定；《佛山市智能圖書館物流規(guī)則》規(guī)定了物流范圍、物流周期和物流程序；《佛山市智能圖書館年度績效考核標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定考核范圍包括月均辦證量、月均館藏流通率、圖書更新率、讀者滿意度四個方面。通過規(guī)范化運(yùn)作，佛山市智能圖書館得以在快速發(fā)展的基礎(chǔ)上保證建設(shè)質(zhì)量、服務(wù)水平和服務(wù)效益。

3.5 通過創(chuàng)造社會資本培育合作治理文化

帕特南將社會資本定義為社會組織具有信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)的特征，可以通過促進(jìn)合作行為來提高社會的效率。社會資本是推動公民與政府的良性互動關(guān)鍵因素，如居民們相互信任、行為公允、遵守法律，社區(qū)鼓勵團(tuán)結(jié)、公民參與、合作和誠實(shí)的品質(zhì)[32]133。通過創(chuàng)造社會資本培育合作治理文化為佛山市聯(lián)合圖書館智能圖書館建設(shè)提供了最好的黏合劑。第一，基于平等的治理觀。帕特南認(rèn)為任何社會中都存在著垂直的社會網(wǎng)絡(luò)即將不平等的行為者結(jié)合到不對稱的等級和依附關(guān)系之中，而橫向的社會網(wǎng)絡(luò)是將相同地位和權(quán)力的行為者聯(lián)系在一起。垂直的縱向網(wǎng)絡(luò)，無論多么密集，無論對其參與者多么重要，都無法維系社會信任與合作；而橫向網(wǎng)絡(luò)越發(fā)達(dá)，整個社會越有可能進(jìn)行為了共同利益的合作[32]203-205。由此可見，圖書館服務(wù)供給的合作治理應(yīng)該是多元主體的橫向互惠合作關(guān)系，而不是傳統(tǒng)圖書館服務(wù)供給的政府與公共圖書館的權(quán)威與服從關(guān)系。智能圖書館建設(shè)將眾多不同性質(zhì)的主體聯(lián)系起來，踐行了平等的治理觀。第二，基于責(zé)任的治理觀。合作治理呼喚責(zé)任，由于各參與主體都可能受到有限理性和不完全的限制以及機(jī)會主義的誘惑，各參與只有恰當(dāng)?shù)穆男胸?zé)任，才能克服這些缺陷，實(shí)現(xiàn)“在更廣泛的公共利益背景下的自我利益，有遠(yuǎn)見的而非短視的自我利益，有助于促進(jìn)公共利益的自我利益”[32]100。在智能圖書館合作治理過程中，各參與主體恰當(dāng)?shù)睦斫夂徒缍烁髯岳妫谌粘９芾砗途S護(hù)、場地面積和規(guī)劃設(shè)計(jì)、空間裝飾和標(biāo)識系統(tǒng)等方面進(jìn)行負(fù)責(zé)任的協(xié)同和妥協(xié)，最終使得這一項(xiàng)目順利推進(jìn)。第三，基于互惠與信任的治理觀。在智能圖書館建設(shè)中，參與者發(fā)現(xiàn)“利益相關(guān)者之間不是‘你之得即我之失’的關(guān)系，而是要特別注重利益的均衡互惠合作關(guān)系”；“相互理解與支持等都是公共圖書館社會合作信任關(guān)系應(yīng)有之義，信任關(guān)系的建立與維護(hù)需要良好的溝通，公共圖書館需與合作主體加強(qiáng)交流，信息共享，有效溝通”。由此可見，以平等、責(zé)任、互惠與信任為特征的社會資本是使智能圖書館運(yùn)轉(zhuǎn)起來的重要保障。

4 結(jié)束語

本文通過引入公共產(chǎn)品供給的合作治理理論，以佛山市聯(lián)合圖書館智能圖書館建設(shè)為例，構(gòu)建了圖書館服務(wù)供給的合作治理理論。在研究思路上，本文的研究既是經(jīng)驗(yàn)性的又是建構(gòu)性的，它闡述案例所反映的圖書館服務(wù)供給機(jī)制與政府購買機(jī)制的差異，又旨在為圖書館服務(wù)供給的案例提供一個新的理論視角和解析脈絡(luò)。在研究基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為作為圖書館服務(wù)供給的機(jī)制，合作治理是以政府購買為基礎(chǔ)的，合作治理實(shí)際上是對政府購買工具進(jìn)行多樣化安排、混合式安排和局部安排；但合作治理實(shí)現(xiàn)了對政府購買的超越，它不再局限于政府購買所基于的“公共圖書館或市場化”二元選擇機(jī)制，而是構(gòu)建具有協(xié)同合作供給特征的更具彈性和靈活性圖書館服務(wù)供給機(jī)制。在研究內(nèi)容上，本文從通過制度創(chuàng)新、多元化主體、責(zé)任、動力和社會資本五個方面對案例的治理制度、參與主體、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制和治理文化進(jìn)行分析，使圖書館服務(wù)供給的合作治理機(jī)制建立在堅(jiān)實(shí)的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)之上。發(fā)展和完善圖書館服務(wù)供給的合作治理機(jī)制可以從以下幾個方面著手：要發(fā)展和完善公共文化服務(wù)體系、公共圖書館和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法和執(zhí)法工作；建立合作治理的質(zhì)量評價、風(fēng)險評估、預(yù)警和處置機(jī)制、糾紛解決機(jī)制以及“合作失靈”的處置機(jī)制；積極培育和規(guī)范圖書館服務(wù)企業(yè)、公益性民間圖書館、志愿組織和家庭圖書館等圖書館服務(wù)生產(chǎn)性組織的發(fā)展；將公共圖書館打造成基本圖書館服務(wù)的保障者、圖書館服務(wù)供給模式創(chuàng)新的引領(lǐng)者和圖書館服務(wù)供給市場化的合作者；積極培育平等、責(zé)任、互惠與信任的治理文化，激發(fā)政府、市場和社會協(xié)同合作供給圖書館服務(wù)的動力。

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