減船轉(zhuǎn)產(chǎn)漁業(yè)勞動力就業(yè)出路及漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究
——以舟山為例

□國家統(tǒng)計局舟山調(diào)查隊課題組

隨著近海漁業(yè)資源迅速減少，漁業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，實施減船轉(zhuǎn)產(chǎn)是主要應(yīng)對措施。舟山市實施減船轉(zhuǎn)產(chǎn)力度大，效果明顯。但也存在漁區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型難，漁民轉(zhuǎn)業(yè)難、養(yǎng)老難，漁業(yè)管理難、執(zhí)法難等突出問題，據(jù)此提出了加快推進漁區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、扶持減船漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、改進和完善漁民養(yǎng)老保障、加大漁業(yè)科研創(chuàng)新力度等建議。

減船轉(zhuǎn)產(chǎn)與漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的概念及關(guān)系

（一）減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的概念

為加強“十三五”期間海洋漁船數(shù)量和功率數(shù)控制，2016年8月，浙江省海洋與漁業(yè)局率先出臺《關(guān)于印發(fā)海洋捕撈漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)實施方案的通知》（以下簡稱“方案”）。隨后，2017年1月，農(nóng)業(yè)部出臺《關(guān)于進一步加強國內(nèi)漁船管控實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》。減船政策是指為控制海洋捕撈能力盲目增長和資源過度利用，通過壓減漁船數(shù)量、功率，逐步實現(xiàn)海洋捕撈強度與海洋漁業(yè)資源可捕量相適應(yīng)而采取的一系列政策的總稱。減船政策的實施使得一批漁民退出海洋漁業(yè)，祖祖輩輩過著靠海吃海生活的漁民因此可能失去傳統(tǒng)的就業(yè)謀生手段。為此，相關(guān)部門出臺了一系列扶持、引導(dǎo)政策，幫助失海漁民實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。

（二）漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵

漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵包含以下四個方面：一是公平性，即對海洋漁業(yè)環(huán)境資源選擇機會的公平性，表現(xiàn)為既要體現(xiàn)在當(dāng)代人之間，還要體現(xiàn)在世代之間。二是協(xié)同性，指社會系統(tǒng)內(nèi)各海洋漁業(yè)部門之間以及社會系統(tǒng)與海洋漁業(yè)自然系統(tǒng)之間的相互支持。三是高效性，既要以盡可能低的漁業(yè)資源代價產(chǎn)出盡可能多的漁業(yè)經(jīng)濟效益，又要最大限度地滿足人類的需求和人類的全面發(fā)展。四是可持續(xù)性，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展海洋漁業(yè)要在漁業(yè)生態(tài)環(huán)境可能的范圍內(nèi)確定漁業(yè)資源的消耗標(biāo)準(zhǔn)。

（三）減船轉(zhuǎn)產(chǎn)與漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系

一方面，減船轉(zhuǎn)產(chǎn)促進漁業(yè)生產(chǎn)的高效性和可持續(xù)性。減船政策通過壓減漁船數(shù)量、功率，削減過剩捕撈能力，逐步實現(xiàn)與漁業(yè)資源可承受能力相適應(yīng)；同時，大批漁船退出捕撈業(yè)，未壓減漁船的生產(chǎn)效益也會相對提高，捕撈業(yè)的總體效益得到改善。另一方面，漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的公平性和協(xié)同性也有助于減船轉(zhuǎn)產(chǎn)方案的實施。隨著漁業(yè)資源的減少，越來越多的漁民開始意識到要為子孫后代留下更多的漁業(yè)資源，公平性意識的逐步深入提高了漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的積極性；其次，各省市海洋漁業(yè)部門聯(lián)合執(zhí)法工作的推進也為減船轉(zhuǎn)產(chǎn)方案的實施提供有力保障。

舟山漁業(yè)發(fā)展概況及減船轉(zhuǎn)產(chǎn)方案實施情況

（一）舟山漁業(yè)發(fā)展基本情況及重要地位

1.舟山漁業(yè)的重要地位。舟山作為首個以海洋經(jīng)濟為主題的新區(qū)，素有“東海魚倉”、“中國漁都”的美譽，舟山漁業(yè)在全國享有重要的地位。2016年舟山海洋捕撈產(chǎn)量171.1萬噸，約占全省的40%、全國的10%；2016年末捕撈漁船總量7629艘，約占全省的30%。漁業(yè)作為舟山的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、民生產(chǎn)業(yè)，在舟山經(jīng)濟發(fā)展中一直占有重要地位，它不僅解決了近十萬漁業(yè)勞動力的生計問題，也推動了船舶修造、水產(chǎn)品加工和漁需物資服務(wù)等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。因此，研究舟山減船轉(zhuǎn)產(chǎn)實施情況在浙江省乃至全國都具有普遍意義。

2.舟山漁業(yè)發(fā)展基本情況。近十年舟山漁業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)幾大趨勢：一是漁業(yè)經(jīng)濟收入總量增長，但增速回落。2007年至2016年十年間，漁業(yè)經(jīng)濟總收入從85.6億元增長到159.5億元，增長86.3%。但從年均增速來看，2016年增長率僅5.2%，遠(yuǎn)低于十年間8.0%的平均增速。二是水產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)中有升，但質(zhì)量下降。2016年水產(chǎn)品總產(chǎn)量190.3萬噸，比2007增長53.7%。但從水產(chǎn)品種類和質(zhì)量上看，呈現(xiàn)減少和下降趨勢。三是漁船數(shù)量減少，但捕撈能力增強。2016年末漁船總數(shù)7629艘，比2007年末減少14.9%，但從馬力指標(biāo)來看，十年來漁船總動力增長17.5%。四是漁業(yè)勞動力總量保持穩(wěn)定，但專業(yè)捕撈勞動力數(shù)量大幅減少。2016年末全市共有漁業(yè)勞動力10.1萬人，比2007年末增加0.6萬人，但其中專業(yè)捕撈勞動力4.7萬人，比2007年末減少0.9萬人，降幅達(dá)16.1%。

（二）減船轉(zhuǎn)產(chǎn)方案及實施情況

1.減船轉(zhuǎn)產(chǎn)方案。浙江省減船轉(zhuǎn)產(chǎn)方案明確要求，至2020年，全省壓減海洋捕撈漁船2580艘、總功率43萬千瓦，壓減漁船數(shù)量占原有漁船總數(shù)的12.4%。其中，舟山計劃壓減漁船733艘、總功率13.2萬千瓦，在全省占比近三分之一。減船政策的實施使得一部分漁民將失去原有工作甚至退出捕撈行業(yè)。為此，方案中明確提出按照上交的功率指標(biāo)對于此次減船涉及的船東給予相關(guān)政策補償。補償來源于三個方面：一是國家減船轉(zhuǎn)產(chǎn)補助標(biāo)準(zhǔn)為5000元/千瓦。二是按照“省定上限、逐年遞減”的原則從省下達(dá)的漁業(yè)油價補助資金中統(tǒng)籌部分用于提高減船補助標(biāo)準(zhǔn)。三是以多種形式進行地方補助，鼓勵漁民向水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、休閑漁業(yè)等第二、三產(chǎn)業(yè)及其他非漁產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。如岱山縣，對船主個人按照其不同的轉(zhuǎn)業(yè)方向進行不同程度的補助，對于積極發(fā)展休閑漁業(yè)、漁家民宿及其他涉旅相關(guān)產(chǎn)業(yè)的，一次性補助8萬元；對于積極報考海運大專班的，給予50%的學(xué)費補貼等。

2.減船轉(zhuǎn)產(chǎn)實施情況。方案實施以來，舟山以“保護東海，舟山先行”為目標(biāo)，堅決貫徹落實浙江省委省政府決策部署，實施鐵腕整治。由于五年減船計劃補償標(biāo)準(zhǔn)逐年遞減，且減少幅度大，漁民都希望在第一年完成減船，因此各地減船政策落實速度快，漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)積極性高，不少漁區(qū)出現(xiàn)了申報拆解漁船數(shù)量超出計劃的情況。以普陀區(qū)為例，已完成減船241艘、總功率4.9萬千瓦，實現(xiàn)五年任務(wù)一年完成的佳績。截至到2017年6月底，舟山市已完成漁船拆解507艘，完成五年計劃總數(shù)的70%，涉及漁業(yè)勞動力達(dá)4000多人，其中船東1000余人。

減船轉(zhuǎn)產(chǎn)現(xiàn)狀及存在的困難、問題

（一）減船轉(zhuǎn)產(chǎn)現(xiàn)狀

1.漁業(yè)勞動力就業(yè)市場基本達(dá)到供需平衡。根據(jù)有關(guān)部門資料顯示，2015年舟山市從事捕撈業(yè)的勞動力有6.8萬人，其中市內(nèi)勞動力5.1萬人，占比75.3%；市外勞動力1.7萬人，占比24.7%。全市總計漁船7758艘，漁業(yè)勞動力需求量近7萬人，漁業(yè)勞動力就業(yè)市場需求量遠(yuǎn)高于本地漁業(yè)勞動力的總量，大量海洋捕撈外來勞動力涌入舟山市，一定程度上緩解了漁業(yè)用工緊張的矛盾。漁船拆解后，就業(yè)市場對漁業(yè)勞動力的需求總量下降，與本地漁業(yè)勞動力數(shù)量保持基本平衡，部分外來漁業(yè)勞動力被置換出去。2.本地漁民基本實現(xiàn)再就業(yè)，且以返漁為主。外來漁民被置換出去后，本地漁民再就業(yè)的壓力得到了很大緩解。在接受調(diào)查的511位本地漁民中，70.1%的漁民已經(jīng)實現(xiàn)再就業(yè)，但就業(yè)方向仍以捕撈業(yè)為主，占比高達(dá)九成。其中，80.7%再次成為了漁船上的水手，僅有極少數(shù)選擇從事水上貨物運輸業(yè)及其他行業(yè)，如安保、物業(yè)等。

3.近四成外來漁民選擇離開舟山。由于漁船拆解，漁業(yè)勞動力就業(yè)市場需求減少，使原先在舟山就業(yè)的外來漁民開始向市外轉(zhuǎn)移。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有近四成選擇離開舟山到其他地方尋求新的工作機會。這些漁民離開舟山不僅是因為所在漁船被拆解，還有很大一部分原因在于減船轉(zhuǎn)產(chǎn)配套政策扶持對象主要是本地漁民，外來漁民基本享受不到。留下來的這部分外來漁民基本還是繼續(xù)從事漁業(yè)捕撈。

（二）減船轉(zhuǎn)產(chǎn)存在的困難和問題

1.漁民自身素質(zhì)不高，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)難。一是年齡普遍偏大。調(diào)查顯示，減船涉及漁民平均年齡達(dá)49.1歲，50歲及以上占到一半以上。其中，50-54歲人數(shù)最多，占比達(dá)21.7%；55-59歲和45-49歲人數(shù)分別為20.5%和18.8%；60歲以上也達(dá)到了11.6%，且有10.1%的年齡在60-64歲之間。二是文化水平偏低。減船涉及漁民的學(xué)歷普遍為初中及以下水平，占比高達(dá)97.9%，文化水平過低成為轉(zhuǎn)產(chǎn)再就業(yè)的主要障礙。三是職業(yè)技能單一。調(diào)查顯示，本地漁民從事漁業(yè)捕撈平均年限達(dá)27.4年，其中，從事捕撈30年以上的占45.9%；從事捕撈21-30年的占24.8%。由此可見，減船涉及漁民大多在十七八歲就從事捕撈，除捕魚外基本未從事過其他行業(yè)，職業(yè)技能較為單一。

2.漁區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，就業(yè)選擇范圍較窄。根據(jù)有關(guān)資料顯示，漁業(yè)捕撈收入占漁業(yè)總收入的比重逐年下降，但2015年捕撈收入仍占漁區(qū)總收入的60.4%，漁區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有了一定優(yōu)化，由原來單一捕撈，逐步走向捕撈、養(yǎng)殖、加工并進發(fā)展的趨勢，但相比其他地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依然單一，就業(yè)機會仍然偏少。調(diào)查顯示，當(dāng)被問及影響再就業(yè)的主要原因時，有56.7%的人表示“本地缺少其他產(chǎn)業(yè)，就業(yè)機會少”，占比最高。如岱山縣雖有相關(guān)補助政策，但減船漁民中無一人轉(zhuǎn)產(chǎn)到休閑漁業(yè)，這與岱山縣沒有形成休閑漁業(yè)發(fā)展的大環(huán)境有著密切關(guān)系。另一方面，漁區(qū)同行業(yè)容納量小。以朱家尖某漁業(yè)村為例，當(dāng)?shù)匦蓍e漁業(yè)發(fā)展已經(jīng)相對飽和，“體驗式出海捕魚”等項目早已被其他非漁民搶占先機。同時，當(dāng)?shù)貙τ谛蓍e漁船的數(shù)量也有一定控制，減船漁民想要再進入這一行業(yè)可謂難上加難。

3.社會保障制度不完善，漁民養(yǎng)老壓力大。當(dāng)前漁民的社會保障相對滯后，一旦漁民退出賴以生存的大海，如果沒有相應(yīng)的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障政策配套，轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民和退休漁民的生活就會出現(xiàn)很大困難。2016年11月，舟山出臺《海洋捕撈漁民養(yǎng)老保障工作指導(dǎo)意見》（以下簡稱“意見”），旨在進一步完善漁民養(yǎng)老保障工作，提高漁民養(yǎng)老保障基本待遇水平。但意見實施以來，各項參保及補助辦法被漁民接受和認(rèn)可度不高，參保率較低。調(diào)查顯示，受訪漁民中，僅有15.6%的人參與此項漁民養(yǎng)老保險，漁民認(rèn)為這項政策缺乏吸引力，受益不多。一方面，如果漁民要參加這項漁民養(yǎng)老保險，原來發(fā)放的集體捕撈漁民生活補貼就會被取消，兩者相比，參與漁民養(yǎng)老保險獲得的補償并沒有提高多少，反而自己還要先支付一筆數(shù)額不小的費用，漁民覺得這樣并不劃算。另一方面，此項漁民養(yǎng)老保險并不像失地農(nóng)民養(yǎng)老保險一樣納入全國社會保障體系，補貼金額不會逐年遞增，因此，漁民不看好此項保險的長期收益。

4.漁業(yè)管理服務(wù)不完善，部分減船漁民情況難掌握。近年來，舟山積極培育專業(yè)漁管組織，漁業(yè)管理服務(wù)不斷規(guī)范。目前，全市有國內(nèi)捕撈漁業(yè)公司6家、農(nóng)業(yè)部遠(yuǎn)洋漁業(yè)資質(zhì)企業(yè)33家、海洋捕撈專業(yè)合作社62家、漁業(yè)管理服務(wù)站52家，通過這些組織對全市6000余艘（占全市捕撈漁船總數(shù)的75%）漁船實行捕撈勞動力、漁船保險、漁業(yè)安全生產(chǎn)等方面的管理。此外，依托各縣區(qū)漁業(yè)行業(yè)協(xié)會設(shè)立了漁船勞動力管理中心，下設(shè)分中心和漁船勞動力管理服務(wù)窗口，開展?jié)O船信息進入軟件管理系統(tǒng)，對下海勞動力進行身份登記，漁業(yè)“四小證”審核登記，書面簽訂短期雇工工作約定等方面的管理和服務(wù)。但走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前依然存在部分漁民尤其是外地漁民的個人身份、健康狀況等信息難掌握的情況，在海上作業(yè)時出現(xiàn)疾病發(fā)作、翻船落海的慘劇發(fā)生。這也導(dǎo)致在減船轉(zhuǎn)產(chǎn)方案實施中，減船漁民情況難以掌握，面向減船漁民的就業(yè)養(yǎng)老政策難以有針對性的落實。

5.漁業(yè)聯(lián)合執(zhí)法機制滯后，減船成效削弱。由于浙江省減船力度大、速度快，但周邊外省減船力度小，一定程度上削弱了浙江省減船成果，使得減船對海洋資源的保護作用弱化。雖然，近年來舟山不斷加強漁業(yè)執(zhí)法，但這類現(xiàn)象仍時有發(fā)生。調(diào)研中，我們還了解到，部分減船漁民通過租用外省市漁船再度返漁，而舟山市漁業(yè)部門對外省市漁船監(jiān)管有限，帶來較大安全生產(chǎn)隱患。

進一步完善減船轉(zhuǎn)產(chǎn)促進漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的建議

（一）注重實體經(jīng)濟發(fā)展，加快海洋捕撈業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是注重實體經(jīng)濟中最為活躍和吸納漁業(yè)勞動力就業(yè)能力最大的民營經(jīng)濟和中小微企業(yè)的發(fā)展，促進漁民再就業(yè)保持長期穩(wěn)定。二是積極推進江海聯(lián)運服務(wù)中心建設(shè)，引進建設(shè)一批重大產(chǎn)業(yè)，大力培育航運重點骨干企業(yè)，支持其廣泛吸納減船漁民再就業(yè)。三是加強漁業(yè)作業(yè)方式的調(diào)整力度，著重發(fā)展對資源破壞小的，經(jīng)濟效率明顯的作業(yè)模式。提高對釣類作業(yè)的補助力度，優(yōu)先發(fā)展釣類作業(yè)。四是大力發(fā)展舟山遠(yuǎn)洋漁業(yè)，推進漁業(yè)國際化進程。五是積極推進涉海產(chǎn)業(yè)多頭發(fā)展，尤其是濱海旅游業(yè)、休閑漁業(yè)、水產(chǎn)品加工運輸業(yè)、海水養(yǎng)殖業(yè)、海洋運輸業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)，讓減船漁民能有更多機會轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，推動漁區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

（二）加大漁業(yè)勞動力轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策扶持。對轉(zhuǎn)入休閑漁業(yè)等行業(yè)再就業(yè)的漁業(yè)勞動力實行政策扶持。優(yōu)先支持減船漁民進入休閑漁業(yè)等行業(yè)，提供減免營業(yè)稅、享受農(nóng)業(yè)用水用電收費標(biāo)準(zhǔn)等優(yōu)惠政策。開通海運和遠(yuǎn)洋捕撈考證綠色通道，給予減船漁民特殊考證政策，降低考證門檻，提高證件考取通過率。建立海運、遠(yuǎn)洋捕撈勞動力培訓(xùn)機制，為減船漁民提供再就業(yè)機會，為推動海運業(yè)和遠(yuǎn)洋捕撈業(yè)發(fā)展提供充足的勞動力。

（三）改進和完善漁民養(yǎng)老保障。一是針對漁民生活困難，根據(jù)漁民漁船拆解、船網(wǎng)工具指標(biāo)處置情況，加大財政補貼、社會救助力度等手段，切實解決漁民養(yǎng)老保障問題。二是分類推進不同漁民群體的養(yǎng)老保障工作，以未參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的傳統(tǒng)海洋捕撈漁民為工作重點。三是加大對困難漁民的幫扶力度。四是積極拓寬漁民養(yǎng)老保障的資金渠道，建立健全海洋捕撈漁民民生保障機制。

（四）進一步加強漁業(yè)從業(yè)人員管理與服務(wù)。一是建立全市漁業(yè)從業(yè)人員信息庫。對漁業(yè)從業(yè)人員的基本情況、從業(yè)經(jīng)歷、持證情況、用人單位等相關(guān)信息進行登記，實現(xiàn)信息共享、動態(tài)管理。二是漁船勞動力管理中心定期為信息庫中登記的人員提供生產(chǎn)技能、安全作業(yè)和法制道德等方面的培訓(xùn)，提供保險咨詢、創(chuàng)業(yè)扶持、醫(yī)療救助等方面的服務(wù)。三是建立統(tǒng)一完善的漁業(yè)勞動力中介市場，加強對勞動力市場和中介機構(gòu)的管理，規(guī)范中介機構(gòu)就業(yè)指導(dǎo)和收費標(biāo)準(zhǔn)，對違法違規(guī)操作的中介機構(gòu)依法查處，取締無資質(zhì)中介，指導(dǎo)中介機構(gòu)建立完整的檔案，促進勞動力有序流動，推進勞動力市場健康發(fā)展。

（五）加大漁業(yè)科研創(chuàng)新力度。一是完善和改進水產(chǎn)品一線保鮮、?；罴夹g(shù)，提高水產(chǎn)品價值，從而提高漁民收入。二是積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+漁業(yè)”，建立水產(chǎn)品投售價格發(fā)布機制，利用微信公眾號、手機APP客戶端等平臺發(fā)布各類水產(chǎn)品實時動態(tài)投售價格，保障全體漁民權(quán)益，促進漁民收入普遍提高。三是推進漁船漁港動態(tài)監(jiān)控平臺建設(shè)，完善漁政管理指揮系統(tǒng)，強化各類漁業(yè)信息系統(tǒng)的資源整合和信息共享。開展?jié)O情統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加強漁情統(tǒng)計監(jiān)測和漁業(yè)大數(shù)據(jù)工作。

（六）加大教育培訓(xùn)力度，提高涉海從業(yè)人員綜合素質(zhì)。一是加大財政、稅收、金融等對社會培訓(xùn)機構(gòu)的支持力度。二是依托浙江大學(xué)海洋學(xué)院、浙江海洋大學(xué)等高等院校和舟山技師學(xué)院、浙江國際海運職業(yè)技術(shù)學(xué)院等職業(yè)技術(shù)類院校，不斷擴充專業(yè)培訓(xùn)師資伍，提高教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)水平。三是廣泛收集和整理漁民意愿，結(jié)合舟山經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)制定對漁民的短、中、長期教育培訓(xùn)規(guī)劃和實施方案，指導(dǎo)培訓(xùn)機構(gòu)根據(jù)自身優(yōu)勢開展差異化培訓(xùn)項目，避免單一雷同。