社會福利視野下的城鎮(zhèn)少數(shù)民族流動人口新型社會救助體系問題*

吳培培

(四川大學(xué)錦城學(xué)院，四川 成都 640001)

一、推動城鎮(zhèn)少數(shù)民族流動人口新型社會救助體系建設(shè)的緊迫性

城鎮(zhèn)流動少數(shù)民族人口長期處于城市邊緣受到社會的排斥，此特殊群體在城市中從事著苦累臟的工作，一方面沒有足夠的謀生技術(shù)，另一方面這個群體容易在處境中產(chǎn)生無力感，導(dǎo)致極端想法的產(chǎn)生和反社會情緒，消極情緒的長期積累必有宣泄的一天。社會的和諧穩(wěn)定需要對城市中的不穩(wěn)定因素展開積極型社會救助，使他們轉(zhuǎn)變成城市發(fā)展的建設(shè)者而非是破壞者，社會保障在縮小貧富差距、化解社會矛盾、創(chuàng)造并維護(hù)社會公平、實現(xiàn)共享發(fā)展成果等方面，具有無可替代的作用，從構(gòu)建社會主義和諧社會的角度來看，社會救助體系對于改善民生發(fā)揮了重要作用，但是其制度設(shè)計上的缺陷從某種程度上制約了社會救助體系效能的發(fā)揮，只有將少數(shù)民族流動人口納入社會保障體系，依靠完善和健全的社會救助體系保護(hù)去權(quán)益，給予這個群體正當(dāng)?shù)娜宋年P(guān)懷和權(quán)利保護(hù)，不單能化解個人及家庭諸多生活風(fēng)險，滿足其生活保障與發(fā)展需要，還有利于兼顧經(jīng)濟(jì)效率與社會公平，真正體現(xiàn)以人為本的新發(fā)展理念和對社會公平正義的核心價值追求，一定程度上消除社會不安定的因素，對維護(hù)和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義。

二、現(xiàn)行城市流動人口社會救助體系的發(fā)展困境

傳統(tǒng)型社會救助體系在理念、主體方式等方面表現(xiàn)出的弊端使城鎮(zhèn)少數(shù)民族流動人口無法通過社會救助從根本上得到發(fā)展型救助，主要表現(xiàn)為：

(一)救助主體的單一化，內(nèi)部管理重疊致使效率低下

一方面，傳統(tǒng)的社會救助體系一直是由國家為主體的履行著為生活困難的社會成員提供援助的職能，擔(dān)負(fù)著社會救助的大部分責(zé)任，隨著社會各方面事業(yè)的迅速發(fā)展，承攬項目過多、責(zé)任過重使其政府負(fù)擔(dān)增加、效率降低。多年以政府為主導(dǎo)的社會救助體系在一定程度上制約了具有救助功能的非政府機(jī)構(gòu)的發(fā)展，僅僅依靠第一責(zé)任主體來構(gòu)建社會救助安全網(wǎng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此就需要引入其他社會救助機(jī)構(gòu)來分擔(dān)其責(zé)任，但是這些非政府機(jī)構(gòu)存在發(fā)展較慢、服務(wù)內(nèi)容較少、資金來源不足、群眾基礎(chǔ)薄弱等問題。

另一方面，社會救助管理機(jī)構(gòu)職能重疊。由于城鎮(zhèn)流動少數(shù)民族流動人口社會救助涉及的是綜合領(lǐng)域問題，例如醫(yī)療救助不僅單涉及救助還涉及醫(yī)療，社保一系列問題，而民政部門主要針對救助、人力資源與社會保障部門，主要針對醫(yī)療保險、衛(wèi)生部門，主要針對醫(yī)院負(fù)有責(zé)任，多個部門共同負(fù)責(zé)的領(lǐng)域容易因缺少有效的協(xié)調(diào)溝通產(chǎn)生職責(zé)不清、管理混亂，部分救助管理職能重疊，而另外的領(lǐng)域無人負(fù)責(zé)，造成我國各項公共服務(wù)的分管制可能會使某一領(lǐng)域因被忽略，或因各管理部門不愿承擔(dān)責(zé)任互相推諉的可能，從而致使社會救助“兜底”功能失效。

(二)救助方式集中于物質(zhì)給付，救助水平的低層次性

現(xiàn)行的社會救助往往對受助者開展救助是以實物給付或資金給付這種單一給付方式。由于缺乏必要的激勵機(jī)制還有其他救助方式的幫扶，使得受助者難以從根本上擺脫貧困。

由于缺乏就業(yè)激勵機(jī)制，現(xiàn)行的救助體系限制了流動少數(shù)民族人口的就業(yè)意愿。以物質(zhì)補(bǔ)給方式為主的救助方式，對受助者能力的提升沒有直接作用，正是因為我國救助體系存在的這一缺陷，使有勞動能力的受助者沒有積極性和緊迫性提高能力，實現(xiàn)就業(yè)，造成社會救助在長期以來只進(jìn)不出的怪狀。

(三)社會救助形式單一和被動

目前傳統(tǒng)社會救助體系存在有諸多問題，例如救助對象較為單一、救助方式單一化，救助標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，救助資源匱乏和救助對象缺乏激勵機(jī)制，而新型社會救助體系的框架突出救助對象的具體化、救助理念以人為本的理念，救助方式綜合多元化，救助資源要求社會化和救助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化，更要求救助管理效率化，如此構(gòu)成一個科學(xué)的社會救助系統(tǒng)。

三、社會福利視野下新型社會救助體系架構(gòu)及構(gòu)建思路

(一)建立和完善社會福利視野下的社會救助架構(gòu)，構(gòu)建一體化的社會救助管理體制

一方面，建立制度性與非制度性救助方式相結(jié)合。城鄉(xiāng)最低生活保障制度、災(zāi)害救助制度及專項救助制度是我國制度性救助方式的主要表現(xiàn)，但是，在社會福利視野下，單靠制度性救助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而新型救助體系不但是以政府為主體的制度性救助法規(guī)或社會政策的確立，還由民間社會團(tuán)體組織的各種社會救助活動構(gòu)成，是另一種社會資源的調(diào)動，也是社會支持網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的過程，更是社會救助體系中不可或缺的重要組成部分。另一方面，采用物質(zhì)救助與非物質(zhì)救助方式相結(jié)合，我國現(xiàn)行的傳統(tǒng)救助體系中，絕大多數(shù)都是物質(zhì)性救助，至于非物質(zhì)性的救助方式，例如服務(wù)救助、精神救助等還未被廣泛采用，在新型社會救助體系制度設(shè)計中，除了基本的物質(zhì)救助方式，更應(yīng)關(guān)注非物質(zhì)救助方式系統(tǒng)并行的制度化設(shè)計，特別是針對精神貧困，就業(yè)社會權(quán)利貧困，社會資源貧困等現(xiàn)狀，進(jìn)一步提供心理援助，權(quán)利救濟(jì)，支持型社會網(wǎng)絡(luò)等非物質(zhì)性救助方式。

(二)構(gòu)建從單純物質(zhì)救助到多元化救助的新型救助方式

在對城鎮(zhèn)流動人口的救助實踐中逐漸意識到，要從根本上解決流動人口少數(shù)民族人口權(quán)益的問題單靠單純的物質(zhì)資助起效甚微，并不能改變被救助自身的發(fā)展問題，只有從救助方式和救助目標(biāo)上進(jìn)行改變，把單一的物質(zhì)救助轉(zhuǎn)化為多元化的，例如精神、能力、權(quán)利救助的多元化救助，以此保證救助者基本生活的同時，授予人以技能，以自助和他助模式相結(jié)合，傳統(tǒng)社會福利框架下的他助救助方式，包括現(xiàn)有社會救助體系框架中的絕大多數(shù)內(nèi)容，往往只注重物質(zhì)救助，而忽視了流動人口的能力救助和主觀能動性調(diào)動，受助者只是被動的接收者。

在新型社會救助體系中，我們更倡導(dǎo)一種積極救助的方式，在他助的基礎(chǔ)上，調(diào)動人的主觀能動性和積極性，以倡導(dǎo)社會投資型國家的積極福利為理論背景，以社會工作的助人自助理念為實踐指南，以能力建設(shè)為主要內(nèi)涵，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)他助方式消極被動的缺陷，將保障生存看作一個基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，促進(jìn)被救助者的能力和素質(zhì)建設(shè)，提升其生存和就業(yè)能力，使其依靠自己的力量解決問題，融入到社會。

(三)建立社會互助機(jī)制，促進(jìn)社會救助的社會化

提升社會救助的目標(biāo)和定位，摒棄生存型救助，向高層面的發(fā)展型福利目標(biāo)轉(zhuǎn)變，將多層次的發(fā)展型福利供給作為目標(biāo)轉(zhuǎn)換，發(fā)展型福利視野下的社會救助不同于傳統(tǒng)的社會救助，特別是在救助內(nèi)容、手法、組織管理上模式完全不同，其目標(biāo)始終是社會發(fā)展的基本追求，希望得到較好的福利，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，其群體的社會福利水平要求也必然隨之提高，社會救助不單是簡單的生活保障，而是一種社會福利的提供，因此，從發(fā)展型福利角度出發(fā)，不斷提高救助層次和救助水平是新型社會救助體系的基本內(nèi)容和目標(biāo)追求。

綜上所述，構(gòu)建現(xiàn)代社會新救助體系不但有效保護(hù)了城鎮(zhèn)少數(shù)民族流動人口的權(quán)益，并且是幫助該群體擺脫生存危機(jī)和權(quán)利困境的有效解決措施，更是文明和諧社會的基本要求，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和政府職能的轉(zhuǎn)變，有效運(yùn)用社會政策體系維護(hù)社會公平和公正，努力消除貧困現(xiàn)象，構(gòu)建一個更為完備的、能確保每一個公民最基本的生活需求和尊嚴(yán)得到保障的新型社會救助體系，既是維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，也是實現(xiàn)社會公正的必要途徑，更是我國現(xiàn)行社會保障體系中基礎(chǔ)性工程和最后一道安全保護(hù)網(wǎng)。