加強協(xié)同發(fā)展，促進京津冀交通一體化發(fā)展

楊永平趙 東邊顏東李紅昌

（1中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務部 副處長、教授級高工，北京100048；2中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務部 副主任、教授級高工，北京 100048；3中國國際工程咨詢公司交通業(yè)務部 處長、教授級高工，北京100048；4北京交通大學經濟管理學院經濟系 副主任、副教授，北京 100044）

1 京津冀交通協(xié)同發(fā)展有關要求

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是我國新時期國家的重大戰(zhàn)略之一?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》[1]指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展的核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產業(yè)升級轉移等重點領域率先取得突破。交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的骨髓系統(tǒng)和先行領域，是優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局的重要基礎，是有序疏解北京非首都功能的基本前提?！丁笆濉爆F(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》[2]提出，建設以首都為核心的世界級城市群交通體系，形成以“四縱四橫一環(huán)”運輸通道為主骨架、多節(jié)點、網(wǎng)格狀的區(qū)域交通新格局。重點加強城際鐵路建設，強化干線鐵路與城際鐵路、城市軌道交通的高效銜接，加快構建內外疏密有別、高效便捷的軌道交通網(wǎng)絡，打造“軌道上的京津冀”。加快推進國家高速公路待貫通路段建設，提升普通國省干線技術等級，強化省際銜接路段建設。加快推進天津北方國際航運核心區(qū)建設，加強港口規(guī)劃與建設的協(xié)調，構建現(xiàn)代化的津冀港口群。加快構建以樞紐機場為龍頭、分工合作、優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展的世界級航空機場群。完善區(qū)域油氣儲運基礎設施。

2 “十三五”期間區(qū)域交通取得的主要成就

2.1 進一步深化完善相關規(guī)劃研究

根據(jù)《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》要求，深入開展了相關規(guī)劃研究。2015年12月，國家發(fā)展改革委和交通運輸部聯(lián)合發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》。2016年11月，《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2015—2030）》獲得批復，完成 《京津冀地區(qū)鐵路樞紐總圖規(guī)劃》。2017年4月，雄安新區(qū)設立后，雄安新區(qū)綜合交通運輸體系規(guī)劃建設有序推進，完成《雄安新區(qū)及周邊地區(qū)鐵路布局規(guī)劃》，將天津至雄安城際鐵路及天津至北京新機場聯(lián)絡線等項目納入規(guī)劃。2018年1月，對雄安新區(qū)及周邊地區(qū)鐵路布局規(guī)劃調整。2018年4月，《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》發(fā)布，使對外骨干交通網(wǎng)絡方面基本穩(wěn)定，重點項目基本確定。加快推進張家口冬奧會區(qū)域交通基礎設施規(guī)劃建設，完成冬奧會張家口賽區(qū)綜合交通規(guī)劃編制。通過上述規(guī)劃的深化和調整，扎實推進了京津冀地區(qū)交通的網(wǎng)絡化布局、智能化管理和一體化服務，到2020年基本形成多節(jié)點、網(wǎng)格狀的區(qū)域交通網(wǎng)絡。

2.2 有力支撐區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略

“十三五”期間，京津冀地區(qū)交通一體化率先實現(xiàn)突破，基本形成了以快速鐵路、高速公路為骨干，普速鐵路、國省干線公路為基本，與機場、港口共同組成的“四縱四橫一環(huán)”綜合交通網(wǎng)絡系統(tǒng)，運輸結構、能力和效率更有利于區(qū)域協(xié)同發(fā)展和打造世界級城市群，有力支撐京津冀“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”總體空間布局形成?！败壍郎系木┙蚣健边M一步縮短了區(qū)域出行的時空距離。區(qū)域內北京、天津、石家莊、秦皇島、唐山5個全國性綜合交通樞紐城市不斷完善，促進城市社會經濟的全面發(fā)展和空間布局、產業(yè)結構的優(yōu)化調整。首都新機場臨空經濟區(qū)的規(guī)劃建設帶動了京冀相關地區(qū)的發(fā)展，天津濱海機場、北京副中心綜合交通樞紐、雄安新區(qū)高鐵站和城際站的規(guī)劃建設，將進一步提升區(qū)域發(fā)展能級，提高區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性和輻射帶動力。綜合運輸服務水平不斷提升，智能交通、綠色交通、跨省城際公交、空鐵聯(lián)運、海鐵聯(lián)運等極大方便了廣大人民群眾的出行和貨物流通。

2.3 軌道上的京津冀穩(wěn)步推進

北京至張家口鐵路2016年底開工，預計2019年底開通。采取一個公司一張網(wǎng)模式，由京津冀城際鐵路投資公司統(tǒng)籌城際軌道交通建設及沿線土地綜合開發(fā)工作，加快形成“京津保唐1小時交通圈”。京雄城際鐵路2016年開工，李營西至首都新機場段擬于2019年底開通。京唐城際鐵路正在建設實施中，京呼高鐵二通道、津雄高鐵、津承高鐵正在進行前期研究。京津冀三地設立京津冀城際鐵路發(fā)展基金，吸引社會資本參與京津冀城際鐵路建設，同時為京津冀城際鐵路建設提供資金保障，基金初期規(guī)模600億元。積極利用既有鐵路開行市郊列車，開通京薊城際快速列車。實施京津城際月票制，截至2017年底，累計售卡17 266張，刷卡人次61.5萬人次。鐵路發(fā)行了全新設計版面的“京津城際高鐵同城優(yōu)惠卡”。

2.4 區(qū)域道路交通互聯(lián)互通實現(xiàn)突破

國高網(wǎng)7條首都放射線京內路段全部打通，京開高速拓寬工程、G111二期、京秦高速天津段等建成通車，基本建成唐廊高速天津段一期工程；津石高速、延崇高速、萬龍至轉枝蓮公路等重點項目開工建設；統(tǒng)籌推進首都地區(qū)環(huán)線高速規(guī)劃建設，緩解北京過境交通壓力取得明顯效果，建成密涿高速廊坊北三縣段及京秦高速京冀、冀津連線段主體工程；加大京津冀對接普通國道建設力度，建成津圍北二線、松蘭公路，實施濱玉、梅豐公路等提級改造工程約為100 km。廊坊北三縣與北京通州區(qū)公路規(guī)劃建設取得實質性進展。通過區(qū)域道路交通互聯(lián)互通建設，目前京津冀地區(qū)斷頭路已全部打通。

2.5 以綜合交通樞紐規(guī)劃建設提升京津冀發(fā)展能級

北京新機場2014年底開工，目前工程進展順利，運營籌備工作已全面展開，新機場臨空經濟區(qū)規(guī)劃建設已啟動，帶動了京冀相關區(qū)域的發(fā)展。積極推動京濱城際機場站及京津城際機場引入線建設。規(guī)劃建設的北京城市副中心站為6線交匯立體綜合交通樞紐，樞紐地上、地下綜合開發(fā)面積分別為200萬m2、100萬 m2，成為北京市 8座全國鐵路樞紐之一，也是亞洲最大地下綜合交通樞紐。在雄安新區(qū)規(guī)劃建設雄安高鐵站和城際站。通過構建上述集機場、高鐵、城際、城市軌道交通為一體的大型綜合交通樞紐，強化了各種交通方式的有效銜接，提升了京津冀地區(qū)的輻射帶動力和協(xié)同性。

2.6 區(qū)域一體化運輸服務水平持續(xù)提升

為促進京津冀區(qū)域機場群協(xié)同發(fā)展，天津機場、石家莊機場積極承接首都機場旅客溢出，落實首都機場集團公司打造京津冀世界級機場群、帶動成員機場快速發(fā)展的部署，加強與集團內成員機場的戰(zhàn)略合作。截至2017年底，北京地區(qū)來津乘坐國際旅游航班旅客達66.2萬人次。京津冀省域道路客運聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)基本建成，70個客運站完成聯(lián)網(wǎng)。地面公交和軌道交通在京津冀區(qū)域率先實現(xiàn)三地一卡通互聯(lián)互通；提升客運便利化水平，完成平谷至三河等4條客運班線公交化改造，還將實施平谷至興隆等6條客運班線公交化改造。旅客聯(lián)程聯(lián)運不斷發(fā)展，在空鐵聯(lián)運方面開通京津冀航空貨運班車，推出 “行李捷運”“行李管家”聯(lián)運服務，2017年全年檢空鐵聯(lián)運旅客約10.4萬人次。在空路聯(lián)運方面，開通機場至北京八王墳、機場至唐山的長途地面班線，積極推動開通機場至廊坊的客運班線?！陡咚俟贩諈^(qū)服務規(guī)范》等京津冀區(qū)域標準發(fā)布實施。

2.7 區(qū)域交通改革及提質增效取得實質進展

推進港口管理體制改革，成立了渤海津冀港投資發(fā)展有限公司、津唐集裝箱碼頭公司，促進了津冀港口群協(xié)同發(fā)展；推進民航管理體制改革，河北機場集團已正式納入首都機場集團統(tǒng)一管理，向利益一體化、管理一體化、功能一體化邁進。全面落實《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》禁止環(huán)渤海港口接收公路運輸煤炭的要求，目前下水煤炭鐵路集港率達到100%。

2.8 區(qū)域交通協(xié)作力度不斷加大，京津冀協(xié)同管理程度提升

交通行政執(zhí)法、聯(lián)合治超、海事統(tǒng)一監(jiān)管等機制初步形成。三地聯(lián)合召開統(tǒng)籌協(xié)調會議20余次，京津冀簽署了11條道路接線協(xié)議、8項執(zhí)法合作公文，共享政策性文件28件，移送跨省違法違規(guī)案件150余件。為有效推動北京新機場跨行政區(qū)域的項目建設，京冀兩省市領導共同簽署了《北京市河北省關于北京新機場建設跨省域管理的補充協(xié)議》，明確了跨地域建設管理辦法和具體操作流程，切實解決了北京新機場跨地域項目的審批、監(jiān)管和服務事項。積極籌備京津冀快遞聚集發(fā)展高端會議。

3 存在的主要問題

3.1 部分重點項目建設進度滯后

京濱城際鐵路規(guī)劃尚未最終確定，受其影響京津城際鐵路延伸線目前處于停工狀態(tài)。原計劃2020年建成的京濱、京唐城際鐵路，根據(jù)當前工作進展和施工計劃安排，通車時間預計在2021年。京張鐵路八達嶺長城站、昌平站，京雄鐵路黃村站，京沈客專星火站及上述3條鐵路站后四電工程方案均未穩(wěn)定，屬地政府工作無法開展征地拆遷工作。新機場北線高速公路計劃2018年建成通車，但由于沿線征地拆遷等工作推進緩慢，目前進度滯后于新機場整體建設[3]。

3.2 不同層次規(guī)劃的協(xié)調性有待加強

在“十三五”現(xiàn)代綜合交通體系規(guī)劃下，中央部門和地方分別編制了不同層次的綜合交通規(guī)劃和專項規(guī)劃，特別是設立雄安新區(qū)之后，對新區(qū)開展了綜合交通規(guī)劃和鐵路、公路等專項規(guī)劃。為維護規(guī)劃的權威性和科學性，需加強不同規(guī)劃之間的有效銜接和充分協(xié)調，以便交通規(guī)劃既能真正反映京津冀地區(qū)發(fā)展的交通需求，也能以交通為引擎和先導，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展[4]。

3.3 體制機制有待進一步優(yōu)化完善，一體化政策有待進一步落實

京津冀收費公路管理體制機制、京津冀三地協(xié)調聯(lián)動機制、港口資源共享共用機制、機場利益市場管理一體化機制等改革力度需進一步加大。京津冀交通一體化推進過程中的政策措施尚不完備，特別是國家層面提出對京津冀交通一體化給予特殊的政策支持還未出臺具體措施和實施意見，部分政策難以落地和發(fā)揮作用。京津冀交通運輸一體化政策和法規(guī)統(tǒng)一協(xié)調步伐需加快。

3.4 地方與鐵路的協(xié)調力度有待加強

軌道上的京津冀是京津冀地區(qū)實現(xiàn)交通一體化率先突破的先行者，是優(yōu)化改善區(qū)域交通出行結構、促進產業(yè)疏解和大氣環(huán)境改善的重要抓手。雖然京津冀三地和北京鐵路局共同組建了京津冀鐵路投資公司，形成統(tǒng)一的投資建設平臺，但由于地方和鐵路部門的利益出發(fā)點不同，在鐵路規(guī)劃、投資、建設和運營補貼等方面均存在一定分歧，特別是根據(jù)現(xiàn)在的鐵路管理體制，在鐵路規(guī)劃建設方面，地方政府難以和鐵路部門在同等地位協(xié)調，導致部分項目規(guī)劃建設難以推進，影響了規(guī)劃預期目標的實現(xiàn)[5]。

4 有關建議

4.1 進一步完善規(guī)劃中的重點建設項目，加快重點項目的建設

高起點、高標準、高質量謀劃雄安新區(qū)交通運輸發(fā)展藍圖，將雄安新區(qū)列入全國性綜合交通樞紐，并將雄安新區(qū)涉及的交通項目和京津冀一體化重點項目納入國家規(guī)劃調整。根據(jù)建設時序安排列入三年滾動計劃和年度建設計劃，優(yōu)先保障京雄高鐵等對外骨干通道重點項目建設，重點研究將北京新機場快線延伸至雄安新區(qū)方案，并將其列入“十三五”項目。將石衡滄港城際鐵路列入“十三五”規(guī)劃項目，啟動張家口至承德至石家莊的城際鐵路前期研究。加快推動天津至北京新機場聯(lián)絡線、首都地區(qū)環(huán)線高速公路、新機場北線高速公路、首都新機場等重大項目建設。加快北京冬奧會重大交通保障工程建設。

4.2 加強規(guī)劃政策落地和協(xié)同發(fā)展

鑒于支持京津冀一體化的具體措施和實施意見落實不夠，建議國家盡快研究出臺并有效落地，同時考慮到河北省的實際困難，在資金等方面給予特殊的政策支持。深入推進京津冀城鄉(xiāng)客運一體化和京津港口協(xié)同發(fā)展。

4.3 統(tǒng)籌京津冀地區(qū)市郊鐵路規(guī)劃

2017年國家發(fā)改委等5部委聯(lián)合印發(fā)《關于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見》，明確要求優(yōu)先考慮利用既有資源開行市域列車，并提出至2020年，京津冀等經濟發(fā)達地區(qū)的超大、特大城市及具備條件的大城市，市域（郊）鐵路骨干線基本形成，為此，建議將市郊鐵路作為交通基礎服務網(wǎng)絡的重要內容納入規(guī)劃。

4.4 盡快完善北京新機場綜合交通系統(tǒng)，統(tǒng)籌京津冀地區(qū)空域資源分配

為支持北京新機場的輻射能力，建議系統(tǒng)謀劃包括軌道交通、高速公路等在內的北京新機場集疏運網(wǎng)絡，并爭取與北京新機場同步建成投用。建議增強對新機場及整個京津冀地區(qū)空域、航權和時刻分配等方面的政策支持，以滿足京津冀地區(qū)旺盛的需求。

4.5 加強京津冀三地政府之間及地方與鐵路之間的協(xié)調

為進一步推進京津冀地區(qū)交通協(xié)同發(fā)展，需進一步加強三地政府間的協(xié)同合作，進一步完善相關政策，理順和建立較為有效的協(xié)調機制，使各方能夠拋開自身的利益，以整個區(qū)域的協(xié)同發(fā)展為出發(fā)點推進工作。同時，加強地方政府與鐵路部門的協(xié)調力度，創(chuàng)造公平、高效的協(xié)調環(huán)境和氛圍，著力打造軌道上的京津冀，助力區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

4.6 進一步統(tǒng)籌京津冀地區(qū)物流業(yè)快速發(fā)展

以航空、鐵路、港口為依托，完善空間布局，統(tǒng)籌建設輻射京津冀地區(qū)的快遞專業(yè)類物流園區(qū)、快件處理中心和快遞配送網(wǎng)點，提升基礎設施信息化水平，全面推進快遞干線運輸、支線運輸和末端配送網(wǎng)絡建設。