論人大釋法與香港特區(qū)憲制秩序的形成

李曉兵

2016年11月7日，全國人大常委會(huì)通過《全國人大常委會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)基本法第104條的解釋》，對(duì)基本法第104條“香港特別行政區(qū)行政長官、主要官員、行政會(huì)議成員、立法會(huì)議員、各級(jí)法院法官和其他司法人員在就職時(shí)必須依法宣誓擁護(hù)中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)”的規(guī)定做出了具體的澄清和解釋，其中對(duì)于基本法第104條規(guī)定的“擁護(hù)中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)”予以明確，即該項(xiàng)規(guī)定“既是該條規(guī)定的宣誓必須包含的法定內(nèi)容，也是參選或者出任該條所列公職的法定要求和條件”。對(duì)于基本法第104條規(guī)定相關(guān)公職人員“就職時(shí)必須依法宣誓”的含義進(jìn)行澄清，即宣誓是該條所列公職人員就職的法定條件和必經(jīng)程序；宣誓必須符合法定的形式和內(nèi)容要求；宣誓人拒絕宣誓，即喪失就任該條所列相應(yīng)公職的資格；宣誓必須在法律規(guī)定的監(jiān)誓人面前進(jìn)行，監(jiān)誓人負(fù)有確保宣誓合法進(jìn)行的責(zé)任。同時(shí)還特別指出，基本法第104條所規(guī)定的宣誓，是該條所列公職人員對(duì)中華人民共和國及其香港特別行政區(qū)作出的法律承諾，具有法律約束力。宣誓人必須真誠信奉并嚴(yán)格遵守法定誓言。宣誓人作虛假宣誓或者在宣誓之后從事違反誓言行為的，依法承擔(dān)法律責(zé)任。①《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》，2016年第6期。

全國人大常委會(huì)的這一解釋，表明了中央政府反對(duì)“港獨(dú)”的堅(jiān)定決心和意志，維護(hù)了基本法的權(quán)威和香港法治，順應(yīng)了包括香港同胞在內(nèi)的全體中國人民的共同愿望，完全必要，正當(dāng)其時(shí)。特別行政區(qū)是直轄于中央政府的地方行政區(qū)域，立法會(huì)是按照香港基本法設(shè)立的特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)。全國人大常委會(huì)有關(guān)基本法的解釋與基本法具有同等法律效力。基本法的有關(guān)規(guī)定和全國人大常委會(huì)的解釋必須在香港特別行政區(qū)(以下簡稱“香港特區(qū)”）得到不折不扣的執(zhí)行，絕不允許在香港從事任何分裂國家的活動(dòng)，也絕不允許“港獨(dú)”分子進(jìn)入特別行政區(qū)的政權(quán)機(jī)關(guān)。

一、香港基本法解釋機(jī)制及其實(shí)踐

理解香港基本法解釋權(quán)需要考察基本法所確立的解釋機(jī)制，同時(shí)也要考察基本法解釋的實(shí)踐。香港基本法所確立的解釋機(jī)制主要體現(xiàn)在基本法第158條，其中第1款是根據(jù)憲法的規(guī)定而對(duì)基本法解釋權(quán)做出的總括性規(guī)定，即“本法的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”。其中第2款是一個(gè)授權(quán)條款，即“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)香港特別行政區(qū)法院在審理案件時(shí)對(duì)本法關(guān)于香港特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋”。而第3款則是確立了一個(gè)“先訴審查機(jī)制”，即“香港特別行政區(qū)法院在審理案件時(shí)對(duì)本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區(qū)法院在審理案件時(shí)需要對(duì)本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對(duì)該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由香港特別行政區(qū)終審法院請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋。如全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出解釋，香港特別行政區(qū)法院在引用該條款時(shí)，應(yīng)以全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的解釋為準(zhǔn)。但在此以前作出的判決不受影響?！钡?款則規(guī)定了一個(gè)前置程序，即全國人大常委會(huì)在對(duì)本法進(jìn)行解釋前，征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)的意見。

這次“人大釋法”是自香港特區(qū)成立以來，全國人大常委會(huì)第五次對(duì)香港特區(qū)基本法實(shí)踐中的重要問題做出解釋，其主要原因是源于“港獨(dú)”勢(shì)力的肆意妄為，政治人物的言行不斷突破底線，并造成香港社會(huì)圍繞議員宣誓事件而陷入嚴(yán)重的沖突和分裂狀態(tài)，香港基本法所確立的“一國兩制”憲制秩序有失控的危險(xiǎn)。在這個(gè)香港出現(xiàn)憲制危機(jī)的關(guān)鍵時(shí)刻，全國人大常委會(huì)才對(duì)基本法進(jìn)行解釋，以期破解亂局、化紛止?fàn)?。事?shí)上，在全國人大常委會(huì)11月7日對(duì)基本法第104條作出解釋之前，在香港回歸祖國基本法生效實(shí)施近二十年的時(shí)間里，全國人大常委會(huì)僅僅對(duì)香港基本法做出了四次解釋。

第一次“人大釋法”源于香港終審法院1998年的“吳嘉玲訴入境處處長案”。1999年1月29日，香港特區(qū)終審法院首席法官李國能在宣讀判詞中，申請(qǐng)人屬于香港基本法第24（2）條第三類別的香港特別行政區(qū)永久性居民，其在1997年7月1日開始便擁有這身份，故此享有居留權(quán)。①李浩然、尹國華：《香港基本法案例匯編（1997—2010）》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2012年，第83頁。遵循此案的判決思路和結(jié)論，這意味著所有香港永久居民在中國內(nèi)地所生子女均擁有居港權(quán)。②香港終審法院在“吳嘉玲訴入境處處長案”判決香港政府?dāng)≡V：按基本法規(guī)定，所有香港永久居民在內(nèi)地所生的子女，都可享有居留權(quán)，這些子女無須經(jīng)內(nèi)地有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，即可進(jìn)入香港特區(qū)定居。在判決中，終審法院同時(shí)指出：終審法院享有憲法性管轄權(quán)，如果全國人大及其常委會(huì)的立法與基本法相抵觸，香港法院有權(quán)審查并宣布全國人大及其常委會(huì)的立法行為無效。此后，終審法院接受香港政府律師的請(qǐng)求并作出澄清申明。香港政府據(jù)此而做出了估計(jì)，在未來十年內(nèi)將有一百多萬人口從中國內(nèi)地移居香港，這樣的人口增長速度將給香港帶來巨大的社會(huì)負(fù)擔(dān)。③董建華：《關(guān)于提請(qǐng)中央人民政府協(xié)助解決實(shí)施〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉有關(guān)條款所遇問題的報(bào)告》。香港特區(qū)政府認(rèn)為，終審法院對(duì)基本法的解釋未能反映立法原意，而且內(nèi)地居民進(jìn)入香港的管理辦法屬于中央與香港特區(qū)關(guān)系的事務(wù)，于是決定請(qǐng)求國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)解釋基本法。全國人大常委會(huì)于1999年6月26日對(duì)《基本法》第22條和第24條的相關(guān)內(nèi)容作出解釋，該解釋在重申基本法立法原意的同時(shí)，也明確尊重了香港法院的判決的基本立場(chǎng)，同時(shí)通過重申“中國其他地區(qū)的人進(jìn)入香港特別行政區(qū)須辦理批準(zhǔn)手續(xù)”的規(guī)定避免了內(nèi)地人口在短期內(nèi)大量涌入香港特區(qū)的嚴(yán)重后果，化解了香港法院判決可能給香港社會(huì)發(fā)展造成的負(fù)面影響。

第二次“人大釋法”是關(guān)于香港政制改革的主題。2004年4月2日，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任李飛在第十屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議上做了關(guān)于《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）》的說明，其中指出“香港基本法對(duì)香港民主制度發(fā)展的原則，對(duì)行政長官和立法會(huì)全部議員最終由普選產(chǎn)生的目標(biāo)，都作出了明確的規(guī)定。香港回歸祖國以來，香港的民主制度取得了積極的、穩(wěn)步的發(fā)展，香港居民當(dāng)家作主，依法享有在回歸前從未有過的廣泛的民主權(quán)利。香港的民主制度，將根據(jù)香港基本法的規(guī)定，在實(shí)踐中進(jìn)一步發(fā)展和完善”。①《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2004年第4期。4月6日，第十屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》，對(duì)《基本法》附件一第七條和附件二第三條作出補(bǔ)充性的解釋，②同上。其中主要內(nèi)容是對(duì)行政長官及立法會(huì)產(chǎn)生辦法和法案議案表決程序進(jìn)行了完善，即由“三部曲”變?yōu)椤拔宀壳薄＂鬯^“三部曲”是指：（1）須經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過；（2）行政長官同意；（3）報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案。所謂“五部曲”是指：（1）香港特區(qū)行政長官應(yīng)向全國人大常委會(huì)會(huì)提出報(bào)告；（2）由全國人大常委會(huì)依照基本法第四十五條和第六十八條規(guī)定，根據(jù)香港特區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則確定；（3）須經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過；（4）行政長官同意；（5）報(bào)全國人大常委會(huì)依法批準(zhǔn)或者備案。就這次“人大釋法”，全國人大常委會(huì)委員長吳邦國指出，“全國人大常委會(huì)依照憲法和基本法的規(guī)定，對(duì)香港特別行政區(qū)基本法附件的有關(guān)規(guī)定作出法律解釋，有利于正確理解和切實(shí)執(zhí)行香港基本法，有利于香港政治體制按照基本法的規(guī)定健康發(fā)展，有利于保持香港的長期繁榮穩(wěn)定”。④《吳邦國在十屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)正確理解和切實(shí)執(zhí)行基本法保障香港的長期繁榮穩(wěn)定》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年4月7日。香港特區(qū)行政長官董建華對(duì)這次“人大釋法”則評(píng)價(jià)指出，“全國人大常委會(huì)對(duì)出現(xiàn)不同理解的條文作出了解釋，不但使整個(gè)香港社會(huì)在繼續(xù)討論這個(gè)問題時(shí)，有了最權(quán)威的法律依據(jù)；同時(shí)，特區(qū)政府下一步的有關(guān)工作，也有了最堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)”。⑤《董建華會(huì)見香港新聞界時(shí)說人大釋法為特區(qū)政府有關(guān)工作提供了最堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年4月7日。這一次“人大釋法”為香港政制改革和發(fā)展提供了法律基礎(chǔ)，堅(jiān)持了循序漸進(jìn)發(fā)展香港政制的原則，為后來多次展開的香港特區(qū)改革提供了線路圖和程序上的保障，在香港政制發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑式的意義。也正是在這次“人大釋法”的基礎(chǔ)上，香港特區(qū)先后啟動(dòng)了成立之后的第一次、第二次和第三次政改。

第三次“人大釋法”發(fā)生在2005年，當(dāng)時(shí)的行政長官董建華在3月因病辭職，3月12日，國務(wù)院頒布第433號(hào)令，批準(zhǔn)董建華先生辭去香港特別行政區(qū)行政長官職務(wù)的請(qǐng)求。⑥《中華人民共和國國務(wù)院令》（第433號(hào)）。之后，香港社會(huì)各界圍繞行政長官缺位情況下選舉產(chǎn)生新的行政長官的任期問題發(fā)生重大爭(zhēng)議，署理行政長官曾蔭權(quán)向國務(wù)院報(bào)告，建議提請(qǐng)全國人大常委會(huì)對(duì)基本法第53條第2款就新的行政長官的任期作出解釋。⑦《國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)解釋〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第五十三條第二款的議案》，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2005年第4期。全國人大常委會(huì)對(duì)此解釋指出，出現(xiàn)行政長官未任滿五年任期導(dǎo)致行政長官缺位的情況，新的行政長官的任期應(yīng)為原行政長官的剩余任期。之后，國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院令，任命曾蔭權(quán)為中華人民共和國香港特別行政區(qū)行政長官，任期至2007年6月30日。⑧《中華人民共和國國務(wù)院令》（第437號(hào)）。

第四次“人大釋法”是因?yàn)閯偣ń穑┌?，香港終審法院主動(dòng)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)釋法。①香港特區(qū)終審法院署理司法常務(wù)官鄺卓宏奉終審法院的指示向全國人大常委會(huì)辦公廳遞交提請(qǐng)解釋基本法的正式申請(qǐng)，請(qǐng)全國人大常委會(huì)對(duì)基本法第13及19條的問題進(jìn)行解釋。參見，《香港特別行政區(qū)終審法院提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條》。2011年8月26日，全國人大常委會(huì)通過決議就基本法第13條作出解釋指出，中央人民政府有權(quán)決定在香港適用的國家豁免規(guī)則或政策，香港特區(qū)有責(zé)任適用或?qū)嵤┲醒肴嗣裾疀Q定采取的國家豁免規(guī)則或政策，香港特區(qū)法律須符合中央人民政府決定采取的國家豁免規(guī)則或政策。②《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋》，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2011年第5期。

與香港特區(qū)法院經(jīng)常性的對(duì)基本法進(jìn)行解釋的實(shí)踐相比，全國人大常委會(huì)對(duì)香港基本法解釋的實(shí)踐保持了自我約束的立場(chǎng)，每一次“人大釋法”都是關(guān)系到香港社會(huì)發(fā)展和政制發(fā)展的重大爭(zhēng)議問題，而每次釋法也都會(huì)引發(fā)香港社會(huì)高度關(guān)注和激烈討論。縱觀全國人大常委會(huì)這五次釋法，從釋法的頻率來看，平均近四年一次。在啟動(dòng)程序上，第一次和第四次、第五次釋法，是由香港法院在審理案件中引發(fā)的，第二次和第三次釋法則與具體案件無直接關(guān)聯(lián)，第四次釋法是由終審法院首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)釋法。從釋法的內(nèi)容來看，則都是有關(guān)中央與特別行政區(qū)關(guān)系的主題。從釋法的方式來看，則有“被動(dòng)釋法”和“主動(dòng)釋法”之分。所謂“被動(dòng)釋法”是指通過國務(wù)院或終審法院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)釋法，而“主動(dòng)釋法”則是在實(shí)踐中發(fā)展出通過委員長會(huì)議向全國人大常委會(huì)提交議案這一釋法方式。其中，人大第二次和第五次釋法屬于主動(dòng)釋法。③易賽鍵：《香港司法終審權(quán)研究》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2013年，第156頁?？疾煜愀刍痉ㄋ_立的解釋機(jī)制和基本法解釋的實(shí)踐，總體上可以得出這么一個(gè)判斷：人大釋法“非不能也，乃不為也”。

二、人大釋法：基本法的闡釋者與守護(hù)者

（一）基本法解釋與“一國兩制”實(shí)踐的發(fā)展

如上文所述，香港基本法第158條所確立的解釋機(jī)制是一個(gè)充滿了法律智慧與政治妥協(xié)的制度設(shè)計(jì)，在基本法解釋的環(huán)節(jié)也體現(xiàn)了對(duì)于“一國兩制”的基本構(gòu)想的落實(shí)，既保證了我國憲法所確立的全國人大常委會(huì)解釋憲法和法律的基本權(quán)力，④《中華人民共和國憲法》第六十七條規(guī)定了全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使的職權(quán)，其中第四項(xiàng)即是“解釋法律“的職權(quán)。也尊重了香港普通法實(shí)踐中由法院行使法律解釋權(quán)的傳統(tǒng)。香港基本法第158條規(guī)定全國人大常委會(huì)擁有解釋基本法的權(quán)力，這意味著全國人大常委會(huì)的解釋權(quán)是整體的、不可限制的。⑤《香港特別行政區(qū)基本法》第一百五十八條第一款規(guī)定：“本法的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)?！倍愀鄯ㄔ簩?duì)自治范圍的條款進(jìn)行解釋、全國人大常委會(huì)對(duì)涉及中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋的區(qū)分則是在基本法解釋的操作層次上的一種分工。

對(duì)于香港基本法所確立的這種制度安排和實(shí)踐的理解需要充分理解“一國兩制”偉大實(shí)踐的歷史背景和香港特殊的現(xiàn)實(shí)條件。與港英政府時(shí)期相比，香港特區(qū)法院依據(jù)基本法獲得了更多的權(quán)力，也被賦予了更為重要的角色，而行使這些權(quán)力并扮演好立法者所期待的角色，不僅需要法律專業(yè)素養(yǎng)，更需要高度的政治智慧。香港回歸的歷史時(shí)刻通過特別行政區(qū)基本法的制度設(shè)計(jì)將香港原有的法律制度吸納入中國法治體系，在實(shí)現(xiàn)香港原有法律制度和中國法律制度有機(jī)結(jié)合的同時(shí)，也讓中國的法律制度更加具有包容性和豐富性。⑥《香港特別行政區(qū)基本法》第八條規(guī)定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習(xí)慣法，除同本法相抵觸或經(jīng)香港特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)作出修改者外，予以保留。”香港基本法在制度設(shè)計(jì)上是一個(gè)創(chuàng)舉，而這種制度設(shè)計(jì)需要在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)，也需要在實(shí)踐中進(jìn)行發(fā)展，而其成功運(yùn)作則需要?jiǎng)?chuàng)造性的實(shí)踐。⑦李曉兵：《守護(hù)基本法：且行且珍惜》，《大公報(bào)》（香港）2015年3月26日，A10版。

在1999年的“劉港榕案”中，①李浩然、尹國華編著：《香港基本法案例匯編（1997-2010）（第一條至第四十二條）》，香港：三聯(lián)書店(香港)有限公司出版，第85頁。香港終審法院認(rèn)為，全國人大常委會(huì)擁有對(duì)香港基本法的解釋權(quán)是“全面且不受限制的”，全國人大常委會(huì)有權(quán)在案件訴訟以外的情況頒布關(guān)于基本法條款的解釋，其所頒布的解釋是有效的、對(duì)香港法院是有拘束力的。但是在1999年的“吳嘉玲案”中，終審法院卻在判詞提出“香港法院有權(quán)審查全國人大及其常委會(huì)的立法行為是否符合基本法，并有權(quán)宣布有關(guān)行為因抵觸基本法而無效”。②同上。這一判斷在香港和內(nèi)地都引發(fā)了巨大的爭(zhēng)議，甚至讓香港特區(qū)幾乎陷入到一場(chǎng)“憲法危機(jī)”之中。其后，香港終審法院又作出補(bǔ)充性判詞，重申香港法院對(duì)基本法的解釋權(quán)是人大常委會(huì)授予；人大常委的解釋對(duì)特區(qū)法院有約束力；終審法院的的判詞并沒有質(zhì)疑全國人大和人大常委會(huì)“根據(jù)基本法條文和基本法規(guī)定的程序行使任何權(quán)力”。③黃江天：《香港基本法的法律解釋研究》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2004年，第304頁。

因此，全面理解香港基本法對(duì)于基本法解釋制度的設(shè)計(jì)，不僅要全面地研讀基本法，還要對(duì)憲法在特別行政區(qū)的效力這一根本理論與實(shí)踐問題有基本的認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上對(duì)于全國人大常委會(huì)解釋基本法的權(quán)力，以及如何行使這一權(quán)力就可以做出全面客觀理性的判斷。憲法和基本法共同構(gòu)成了特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，香港特區(qū)的“一國兩制”實(shí)踐是依據(jù)憲法和基本法而展開的，因此，香港基本法第158條所規(guī)定的基本法解釋機(jī)制也要結(jié)合中國現(xiàn)行憲法的制度和實(shí)踐才能夠更加全面的理解，并在實(shí)踐中發(fā)揮出實(shí)際的效果。

既然全國人大常委會(huì)根據(jù)憲法和基本法的規(guī)定有解釋基本法的權(quán)力，那么解釋基本法就是全國人大常委會(huì)履行憲制權(quán)力，全國人大常委會(huì)當(dāng)然應(yīng)該是香港基本法合法的闡釋者?！耙粐鴥芍啤钡膶?shí)踐是前無古人的事業(yè)，具有偉大的開創(chuàng)性，擁有基本法解釋權(quán)的全國人大常委會(huì)應(yīng)該在實(shí)踐中把握香港基本法實(shí)施和發(fā)展的基調(diào)和方向，不僅對(duì)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款要進(jìn)行解釋，對(duì)于“一國兩制”實(shí)踐中的新問題和新動(dòng)向也要給予充分的關(guān)注和回應(yīng)，并在實(shí)踐中以創(chuàng)造性的活動(dòng)來保證基本法的實(shí)施不背離“一國兩制”構(gòu)想的初衷。

（二）全國人大常委會(huì)的憲制角色：闡釋者與守護(hù)者

理解這次全國人大常委會(huì)對(duì)香港特區(qū)基本法第104條的解釋，還要看到基本法實(shí)施過程中新的發(fā)展趨勢(shì)和新的動(dòng)向。這一次人大釋法表明香港特區(qū)基本法解釋的實(shí)踐進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，這是全國人大常委會(huì)第二次主動(dòng)行使解釋基本法權(quán)，相對(duì)于“被動(dòng)釋法”，即通過國務(wù)院或終審法院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)釋法，這種“主動(dòng)釋法”的方式不僅有理有據(jù)，而且形成了憲法慣例，總體上得到了香港社會(huì)的尊重和接受?，F(xiàn)在香港社會(huì)所存在的一些不同聲音主要集中在兩個(gè)方面，一個(gè)是對(duì)于人大釋法可能會(huì)侵犯香港特區(qū)法院司法獨(dú)立的擔(dān)心。另一個(gè)就是對(duì)于人大釋法帶來的一種擴(kuò)張解釋的傾向的質(zhì)疑，要防止人大釋法過程中的“偷步”和“加料”，避免任意解釋基本法。

實(shí)際上第一個(gè)問題的實(shí)質(zhì)是人大釋法和香港法院司法獨(dú)立之間的關(guān)系問題，這是一個(gè)基本法實(shí)踐中的老問題。仔細(xì)研究香港基本法第158條的規(guī)定和香港特別行政區(qū)法院的司法實(shí)踐，特別是香港特區(qū)終審法院的一些經(jīng)典的判決和判例中所闡釋的基本原則，就可以發(fā)現(xiàn)這一問題已經(jīng)得到解決。全國人大常委會(huì)解釋基本法，不僅不會(huì)侵犯香港特別行政區(qū)各級(jí)法院的司法獨(dú)立，反而可以為香港特區(qū)法院的司法實(shí)踐提供更加明確、更加清晰的規(guī)則。人大釋法就是要澄清那些有爭(zhēng)議的規(guī)則，把這些規(guī)則的規(guī)定具體化。人大釋法也并不直接介入香港特區(qū)各級(jí)法院的司法實(shí)踐中，但是香港各級(jí)法院有遵守人大釋法的義務(wù)和責(zé)任。④《全國人大常委會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第（三）項(xiàng)的解釋》明確指出：“本解釋公布之后，香港特別行政區(qū)法院在引用《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》有關(guān)條款時(shí)，應(yīng)以本解釋為準(zhǔn)。本解釋不影響香港特別行政區(qū)終審法院1999年1月29日對(duì)有關(guān)案件判決的有關(guān)訴訟當(dāng)事人所獲得的香港特別行政區(qū)居留權(quán)。此外，其他任何人是否符合 《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第二十四條第二款第（三）項(xiàng)規(guī)定的條件，均須以本解釋為準(zhǔn)?！?/p>

關(guān)于人大釋法是否會(huì)擴(kuò)張解釋的問題，其實(shí)這是對(duì)于法律解釋的一種片面的理解和認(rèn)識(shí)。人大釋法不僅要尊重立法者本意，而且還要在實(shí)踐中發(fā)展和完善基本法，這是法律解釋的應(yīng)有之義。如果說香港特區(qū)法院可以從適用基本法、化紛止?fàn)帞U(kuò)展到參與社會(huì)政策的制定，甚至以法律化的方式處理一些政治問題，在司法過程中可以通過能動(dòng)性的實(shí)踐創(chuàng)造性地制造一些法律規(guī)則，①那么全國人大常委會(huì)也應(yīng)該承擔(dān)起闡釋基本法、守護(hù)基本法、發(fā)展基本法的責(zé)任和使命。從香港特區(qū)成立之初恪守并尊重立法者本意，到今天面對(duì)復(fù)雜的香港政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件和環(huán)境，通過解釋基本法來發(fā)展和完善基本法所確立“一國兩制”基本制度，標(biāo)志著香港特區(qū)基本法實(shí)踐不斷走向縱深。在這個(gè)意義上，全國人大常委會(huì)不僅僅是香港基本法的闡釋者，也是香港基本法的守護(hù)者。②

事實(shí)上，上述的擔(dān)心和質(zhì)疑顯示了香港社會(huì)一些人士的普遍心態(tài)，也反映了港島很多法律界人士內(nèi)心深處對(duì)于內(nèi)地法律制度和實(shí)踐的一種不接納和排斥。香港特區(qū)已經(jīng)成立20年，經(jīng)過這些年反反復(fù)復(fù)的磨合和互動(dòng)，特別是有了多次人大釋法經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，使得人大釋法能夠融入香港基本法的實(shí)踐并與香港特區(qū)法院常態(tài)的司法實(shí)踐形成良性互動(dòng)。香港特區(qū)社會(huì)各界對(duì)于人大釋法的效力和影響也都有了基本的預(yù)期和判斷，全國人大常委會(huì)在操作上則能夠把握適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)和分寸，做到游刃有余、恰到好處。這些人大釋法的實(shí)踐已經(jīng)成為香港特別行政區(qū)“一國兩制”實(shí)踐不斷走向縱深并日益豐富的象征，也構(gòu)成香港特區(qū)法治的有機(jī)組成部分。

三、人大釋法：香港新憲制秩序的形成

（一）人大釋法為破解亂局、化紛止?fàn)幪峁?quán)威法律依據(jù)

這次人大釋法的導(dǎo)火線是香港立法會(huì)候任議員宣誓事件，“青年新政”的梁頌恒、游蕙禎在2016年10月12日立法會(huì)議員就職宣誓過程中的惡劣表現(xiàn)引發(fā)社會(huì)公憤。10月18日，香港特區(qū)立法會(huì)主席梁君彥裁定，梁頌恒、游蕙禎兩人宣誓無效需重新宣誓。香港特區(qū)行政長官和特區(qū)政府律政司于當(dāng)日下午緊急向香港高等法院申請(qǐng)臨時(shí)禁制令，禁止該兩名議員在19日重新宣誓，並提出司法復(fù)核，要求推翻立法會(huì)主席批準(zhǔn)該兩名候任議員重新宣誓的裁定。高等法院批準(zhǔn)有關(guān)司法復(fù)核，但未批準(zhǔn)臨時(shí)禁制令。

在這樣一個(gè)危機(jī)時(shí)刻，對(duì)香港侯任議員宣誓事件應(yīng)該如何處理，香港社會(huì)各界卻有不同的判斷和立場(chǎng)。人大釋法是香港憲制秩序及法治不可缺少的一部分，是香港法律的重要組成部分。宣誓事件涉及中央與香港特區(qū)關(guān)系，亦與“港獨(dú)”有關(guān)，已牽涉國家主權(quán)、領(lǐng)土完整及國家安全的問題，不是香港行政、立法及司法機(jī)關(guān)有權(quán)自行處理的范圍。人大釋法只是解決現(xiàn)有重大迫切問題，可以避免香港長期陷入憲制、政治及社會(huì)的內(nèi)耗及不穩(wěn)定，符合國家利益、香港利益，以及法治精神。③正是在這樣的情形下，全國人大常委會(huì)于2017年11月7日對(duì)基本法第104條所規(guī)定的宣誓效忠問題作出明確而清晰的解釋。

整體來看，這次人大釋法是在香港特殊的社會(huì)背景作出的， “占中”之后整個(gè)香港政治生態(tài)有不斷惡化的傾向，“港獨(dú)”主張通過各種渠道瘋狂傳播、沉渣泛起，“港獨(dú)”勢(shì)力不斷突破底線。香港作為中華人民共和國的一個(gè)特別行政區(qū)，對(duì)待“港獨(dú)”應(yīng)該是“零容忍”，遏制“港獨(dú)”應(yīng)該毫不猶豫，而在過去相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，香港特區(qū)本地的一些政治操作卻對(duì)“港獨(dú)”采取了一種綏靖政策，放任、縱容“港獨(dú)”勢(shì)力在各種場(chǎng)合毫無顧忌、肆意妄為的言行。在此情形下，全國人大常委會(huì)在關(guān)鍵時(shí)刻果斷釋法，彰顯了中央政府在對(duì)待“港獨(dú)”問題上的基本態(tài)度，也顯示了中央遏制“港獨(dú)”的基本立場(chǎng)和堅(jiān)定決心，為

① 香港大學(xué)陳弘毅教授將法院在社會(huì)上的角色分為不同的三個(gè)層次，即法院作為法律的解釋者和適用者的角色，糾紛解決者角色和“造法者”角色。參見，陳弘毅：《香港特別行政區(qū)的法治軌跡》，北京：中國民主法制出版社，2010年，第79頁。

② 李曉兵：《港憲制秩序邁良性軌道》，《文匯報(bào)》2016年11月9日。

③ 《香港中小型律師行協(xié)會(huì)：釋法避免香港陷入內(nèi)耗》 ，大公網(wǎng)，http://news.takungpao.com/hkol/headline/2016-11/3388637_wap.html。香港社會(huì)破解亂局、化紛止?fàn)幪峁┝藱?quán)威的法律依據(jù)和具體的標(biāo)準(zhǔn)。因此，這次人大釋法是在更高的層次上為香港社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效管制確定規(guī)則，并非只是針對(duì)梁、游二人的就職宣誓問題本身。

（二）人大釋法保證特區(qū)憲制秩序走向良性軌道

從具體的操作來看，這次釋法是全國人大常委會(huì)根據(jù)委員長會(huì)議提請(qǐng)審議的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第一百零四條的解釋（草案）》的議案，并經(jīng)征詢香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)的意見，而最后全票通過了關(guān)于《香港特別行政區(qū)基本法》第104條的解釋，其中對(duì)于擁護(hù)中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)，是參選或者出任香港特別行政區(qū)有關(guān)公職的法定要求和條件進(jìn)行明確，對(duì)于宣誓的形式和內(nèi)容作出要求，即宣誓人的行為方式必須真誠、莊重，必須按照法律規(guī)定的誓言準(zhǔn)確、完整、莊重地進(jìn)行宣誓，對(duì)于宣誓的法律效力進(jìn)行明確，拒絕宣誓即喪失就任該條所列相應(yīng)公職的資格，宣誓人故意宣讀與法定誓言不一致的誓言或者以任何不真誠、不莊重的方式宣誓也屬于拒絕宣誓，同時(shí)，還對(duì)于宣誓的法律責(zé)任作出具體的規(guī)定。

2016年11月15日，香港高等法院裁定，梁、游二人的行為客觀及清楚地顯示他們均不愿依照《基本法》和《宣誓及聲明條例》進(jìn)行宣誓，因此依法取消二人立法會(huì)議員資格。之后，梁、游二人又向高等法院上訴庭提出上訴。11月30日，香港高等法院上訴庭就梁游二人的上訴做出判決，駁回二人上訴。法院認(rèn)為“人大釋法”對(duì)香港法院具有約束力，因此根據(jù)全國人大常委會(huì)對(duì)香港基本法第104條的解釋以及香港法例的相關(guān)規(guī)定，裁定梁、游二人10月12日的行為已自動(dòng)喪失議員資格，在法律上不容許他們重新宣誓。

從全國人大常委會(huì)第五次解釋香港基本法的具體內(nèi)容和整個(gè)過程來看，釋法的基本內(nèi)容依然是涉及中央與特別行政區(qū)的關(guān)系這一重要主題。在釋法過程中，全國人大常委會(huì)強(qiáng)調(diào)要擁護(hù)中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法和效忠中華人民共和國香港特別區(qū)，并未簡單地介入香港自治范圍的事務(wù)，更沒有介入特區(qū)法院具體的司法審判過程，損害特區(qū)法院的司法獨(dú)立的傳統(tǒng)。而從香港特區(qū)落實(shí)“一國兩制”和實(shí)施基本法近二十年的實(shí)踐來看，特區(qū)的高度自治實(shí)踐和中央政府履行憲制責(zé)任之間并不存在根本的沖突，香港良好憲制秩序的形成更需要根據(jù)憲法和基本法的規(guī)定在中央政府和香港特區(qū)之間形成良好的互動(dòng)，中央政府在香港良好憲制秩序的形成過程中不能缺席，而人大釋法既是香港特區(qū)新憲制秩序形成的重要推動(dòng)力量，也是香港特區(qū)憲制秩序走向良性軌道的基本法治保證。

[1] 中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)[J].2004-4.

[2] 中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)[J].2005-4.

[3] 中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)[J].2016-6.

[4] 陳弘毅.香港特別行政區(qū)的法治軌跡[M].北京：中國民主法制出版社，2010.

[5] 黃江天.香港基本法的法律解釋研究[M].香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2004.

[6] 李浩然，尹國華.香港基本法案例匯編（1997—2010）[M].香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2012.

[7] 梁美芬.香港基本法：從理論到實(shí)踐[M].北京：法律出版社，2015.

[8] 李曉兵.守護(hù)基本法：且行且珍惜[N].大公報(bào)（香港），2015-3-26.

[9] 李曉兵.港憲制秩序邁良性軌道[N].文匯報(bào)，2016-11-9.

[10] 李曉兵編.光輝歲月：香港特別行政區(qū)20年（1997-2017）[M].北京：北京出版社，2017.