城市基層社會組織發(fā)展中的問題與對策
——以深圳市龍崗區(qū)橫崗街道社會組織發(fā)展為例

曾憲旺

社會組織已成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，成為政府、市場、社會關(guān)系重構(gòu)過程中，代表“社會”的最重要組織形式。培育發(fā)展社會組織，不斷創(chuàng)新社會管理，打造共建共治共享的社會治理格局，是一項(xiàng)重大課題。

一、橫崗街道社會組織發(fā)展現(xiàn)狀分析

近年來，深圳市龍崗區(qū)橫崗街道①橫崗街道于2016年底分設(shè)為橫崗和園山兩個(gè)街道，本文橫崗街道為分設(shè)前的大橫崗街道，所引用數(shù)據(jù)截至2016年底。社會組織發(fā)展迅速，社會組織數(shù)量持續(xù)增長、作用日益凸顯，不少社區(qū)成立了社區(qū)志愿者隊(duì)伍，提供社區(qū)服務(wù)，激發(fā)了居民群眾參與社會事務(wù)的熱情。但橫崗街道大部分社會組織仍處于發(fā)展的起步階段，整個(gè)街道的社會組織優(yōu)勢與短板并存。

（一）社會組織數(shù)量不斷增加，但質(zhì)量有待提升

橫崗街道對社會組織發(fā)展非常重視,將社會組織的培育發(fā)展納入街道社會建設(shè)總體布局，大力扶持和引導(dǎo)社區(qū)社會組織發(fā)展。橫崗街道的社會組織快速增長，僅2014年就成立了98家社會組織，至2016年底，已新增252家社會組織（見表1）。由于多數(shù)是新生社會組織，規(guī)模普遍較小，管理較為薄弱，服務(wù)能力較差。部分社會組織存在組織成員不穩(wěn)定、流動性大、分工不明確等問題，接近40%的社會組織并不具有組織章程，社會組織內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)亟待完善（見表2）。

表1：每年社會組織新增數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

表2：組織內(nèi)部管理調(diào)研問卷結(jié)果

（二）社會組織作用日益顯現(xiàn)，但結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡

自龍崗區(qū)推出“社區(qū)民生大盆菜”項(xiàng)目以來，橫崗街道不少社會組織通過“大盆菜”的契機(jī)嘗試承接項(xiàng)目來回應(yīng)社區(qū)需求，比如，殘友藝術(shù)團(tuán)通過申請“大盆菜”服務(wù)類項(xiàng)目，滿足當(dāng)?shù)貧埣踩司裎幕瘖蕵返男枨?。但是承接過“大盆菜”項(xiàng)目的社會組織僅占29%，大部分社會組織仍處于初級階段。從社會組織的功能上看，興趣愛好類社會組織居多，社會組織種類較為單一，其中，文體娛樂類占43.69%，而提供社會服務(wù)的社會組織數(shù)量偏少（見圖1）。目前，社會組織提供的更多是基本生活便利服務(wù)，專業(yè)型的社會組織較少，難以滿足居民的專業(yè)性服務(wù)需求，例如，為老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、法律援助等。

圖1：2016年底橫崗街道社會組織分類情況

（三）社會組織人員數(shù)量多，但專業(yè)型人才缺乏

橫崗街道的社會組織群眾基礎(chǔ)扎實(shí)，都是由群眾提出需求，大部分居民發(fā)起倡議而形成的。絕大部分社會組織成員數(shù)量介于11至20人之間（見圖2）。從社區(qū)社會組織人員組成情況來看，目前參與社區(qū)社會組織的人員主要集中在離退休人員和一些來這里給子女帶孩子的老年人。那些本應(yīng)成為社區(qū)社會組織的領(lǐng)軍人物，即在各個(gè)工作領(lǐng)域的精英和有威望的社會人物，由于缺乏參與社區(qū)公共事務(wù)的動力以及社區(qū)歸屬感和凝聚力不足，反而游離在社區(qū)社會組織之外，不利于社區(qū)社會組織的健康發(fā)展。

圖2：組織成員數(shù)量

（四）政府扶持力度不斷加大，但社會組織自身能力不足

橫崗街道于2015年6月印發(fā)《橫崗街道培育扶持社會組織發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用暫行辦法》，設(shè)立社會組織發(fā)展專項(xiàng)資金，加大對社會組織的扶持力度。但是橫崗的社會組織大多是只進(jìn)行了備案登記的一些具有社會合法性的草根組織，并沒有完善的參與機(jī)制和成文的規(guī)范條例，自身能力發(fā)展不充分、內(nèi)部治理不完善，獨(dú)立性不強(qiáng)，社會公信力不高，處于小散弱的狀態(tài)，無法充分發(fā)揮社會組織在社會建設(shè)中的功效及承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能，這限制了橫崗的社會組織進(jìn)一步發(fā)展壯大。

（五）社會治理不斷創(chuàng)新，但社會組織活力有待進(jìn)一步釋放

橫崗街道社會治理呈現(xiàn)三大亮點(diǎn)。一是創(chuàng)新“一核多元、五化聯(lián)動”的基層治理新模式，構(gòu)建以社區(qū)黨委為核心，以居委會自治為基礎(chǔ)，以社區(qū)工作站為政務(wù)管理的服務(wù)平臺。以“標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化、網(wǎng)格化、精細(xì)化、法治化”為標(biāo)準(zhǔn)，全面提升社區(qū)治理能力。二是創(chuàng)新“一會六共”社會治理模式，依托各社區(qū)現(xiàn)有和諧共建促進(jìn)會（以下簡稱“和促會”），整合社區(qū)各類黨群組織、自治組織、社會組織的力量，構(gòu)建“黨群共建、大事共議、平安共管、環(huán)境共治、文明共創(chuàng)、服務(wù)共享”六個(gè)功能平臺，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共管共建共享。三是創(chuàng)建社區(qū)驛站。以華樂社區(qū)為試點(diǎn)，打造“社區(qū)驛站”。將社區(qū)黨建、綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育、社區(qū)安全、社會建設(shè)等工作下放到社區(qū)，把各種社區(qū)多元主體共同拉進(jìn)社區(qū)驛站進(jìn)行運(yùn)作和管理。探索通過“一個(gè)平臺、一個(gè)組織、一個(gè)公約”，實(shí)施“多元主體共駐、共建、共享”，達(dá)到“社區(qū)群眾自主、自治、自助”。

面對人民日益增長的美好生活需要，社會組織發(fā)展和服務(wù)能力總體存在不足。一方面，橫崗街道社會組織缺少政府的有效指導(dǎo)和扶持，面臨經(jīng)費(fèi)不足、活動場地缺少、領(lǐng)袖人物匱乏、信息獲得不充分等現(xiàn)實(shí)問題。在對接政府職能轉(zhuǎn)移時(shí)，社會組織與社會上大企業(yè)、大公司競爭處于劣勢地位。另一方面，專業(yè)服務(wù)類的社會組織較少，參與基層社會治理能力較弱，在提供法律援助、化解社會矛盾等方面有待進(jìn)一步發(fā)展。

（六）黨建工作更加重視，但社會組織黨建基礎(chǔ)比較薄弱

橫崗街道突出黨建引領(lǐng)，把黨建工作貫穿于社會組織發(fā)展的始終，充分發(fā)揮黨組織在社會組織中的政治核心作用。一是實(shí)施黨組織“再造工程”。把支部建在社會組織上，以社會行為和興趣取向?yàn)橐罁?jù)，把行業(yè)、特長、興趣、技能和需求相近的黨員劃分一起，建立四點(diǎn)半學(xué)校黨支部、科普協(xié)會黨支部、體育運(yùn)動協(xié)會等多個(gè)功能型黨組織，黨組織引領(lǐng)社會組織更加到位，黨員參與社會活動更加積極，黨群聯(lián)系更加緊密。二是靈活設(shè)置黨組織。對于單獨(dú)建立黨組織條件不成熟的，通過聯(lián)合建、掛靠建、臨時(shí)建等三種途徑提高黨的組織覆蓋率。比如，按照業(yè)務(wù)相近的原則，建立橫崗文創(chuàng)園黨委、228工業(yè)園區(qū)黨委、六約南聯(lián)合工業(yè)園區(qū)黨委等六個(gè)聯(lián)合黨委。

社區(qū)社會組織黨建工作有效性亟待加強(qiáng)。當(dāng)前，為完成上級關(guān)于社會組織黨建的定量任務(wù)，重“建黨”、輕“黨建”，沒有考慮到如何提升社會組織黨建工作的有效性與針對性，沒有分層分類對不同社會組織開展黨建工作，沒有充分調(diào)動社會組織黨建隊(duì)伍的積極性等，這樣出現(xiàn)社會組織黨建工作“有名無實(shí)”。①李德：《當(dāng)前我國社會組織快速發(fā)展產(chǎn)生的黨建新問題和新要求》，《毛澤東鄧小平理論研究》2016年第7期。同時(shí)，一些社區(qū)社會組織自身對黨建工作的必要性和重要性認(rèn)識不到位，重業(yè)務(wù)、輕黨建現(xiàn)象普遍存在，甚至存在著排斥和抵觸的心理。加之社會組織黨務(wù)干部難以選配且流動較為頻繁，“社會組織黨務(wù)干部少，業(yè)務(wù)熟悉的黨務(wù)干部更少”現(xiàn)象比較突出，直接影響了社會組織黨建工作的開展。一些社會組織往往簡單照搬其他機(jī)構(gòu)的黨建工作方式，存在黨建與業(yè)務(wù)“兩張皮”現(xiàn)象，同時(shí)，面臨人才、經(jīng)費(fèi)、活動場所等難題，黨組織活動相對缺乏、內(nèi)容單調(diào)，黨建工作氛圍不濃，嚴(yán)重影響了黨員先鋒模范作用和基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮。

二、新時(shí)代推進(jìn)城市基層社會組織發(fā)展的對策建議

黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。這體現(xiàn)社會組織在打造共建共治共享的社會治理格局中的重要作用。深圳應(yīng)當(dāng)在創(chuàng)新社會治理方面走在前列，堅(jiān)持政府扶持與管理監(jiān)督并重，通過購買公共服務(wù)，激發(fā)公共參與的活力，充分釋放公共服務(wù)資源，并強(qiáng)化社會組織政治屬性，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”五位一體的社會治理格局。通過汲取橫崗街道社會組織的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從黨的建設(shè)、政府扶持、能力建設(shè)、管理模式、公共參與等五個(gè)方面對深圳社會組織的發(fā)展提出對策與建議。

（一）堅(jiān)持走中國特色社會組織發(fā)展之路，加強(qiáng)社會組織黨建

2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，第一次明確提出“中國特色的社會組織發(fā)展之路”這一命題。堅(jiān)持走中國特色社會組織發(fā)展之路，要立足中國基本國情，在社會主義制度框架內(nèi)，與基數(shù)龐大的基層黨組織、事業(yè)單位、人民團(tuán)體共同服務(wù)國家、服務(wù)社會、服務(wù)群眾。①詹成付：《走中國特色的社會組織發(fā)展之路》，《中國社會組織》2016年第23期。當(dāng)前，中國社會發(fā)展進(jìn)入結(jié)構(gòu)多元化階段，加強(qiáng)社會組織黨建才能促進(jìn)其健康發(fā)展。一是發(fā)揮社會組織黨組織政治核心作用，著力提升組織力，在社會組織中發(fā)展黨員，打造一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)的黨務(wù)工作者隊(duì)伍。二是嚴(yán)格落實(shí)好黨建指導(dǎo)員制度，選派一批黨建工作指導(dǎo)、聯(lián)絡(luò)員，指導(dǎo)推動符合條件的社會組織建立黨組織，指導(dǎo)尚未成立黨組織的在負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干中發(fā)展黨員。三是理順管理體系，在管理體制上形成歸口管理、統(tǒng)一管理和兜底管理三種形態(tài)以及相關(guān)的工作指導(dǎo)關(guān)系，明確組織部、黨工委和其他領(lǐng)導(dǎo)組成員單位在抓好社會組織管理、加強(qiáng)黨建工作方面的職責(zé)任務(wù)，建立“組織部門牽頭抓總、黨工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)主管單位協(xié)同配合”的黨建工作機(jī)制。如深圳市寶安區(qū)，建立了以區(qū)委組織部（兩新組織黨工委）牽頭抓總、區(qū)社會組織黨委管理為主、業(yè)務(wù)主管單位管理為輔、街道和社區(qū)管理兜底的社會組織黨建工作管理體制。

（二）加大政府扶持力度，增強(qiáng)社會組織活力

社會組織廣泛分布在經(jīng)濟(jì)社會文化生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，憑借其自身專業(yè)化、行業(yè)化特點(diǎn)，滿足人民多元化需求。新時(shí)代、新目標(biāo)、新安排，意味著社會組織獲得了前所未有的發(fā)展空間和施展才華的舞臺，社會組織的發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。在社會組織發(fā)展的初期，政府要加大扶持力度。一是讓社會組織有資格做事。降低社會組織參與社會治理準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)社區(qū)社會組織以街道層面社區(qū)社會組織聯(lián)合會的名義，組團(tuán)申報(bào)委托購買的項(xiàng)目。②郭錫山、王修曉等：《居民需求、社會組織服務(wù)能力與政府購買服務(wù)模式探索：以北京市海淀區(qū)為例》，宋貴倫、馮虹等編：《社會建設(shè)藍(lán)皮書：2016年北京社會建設(shè)分析報(bào)告》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第150頁。二是讓社會組織有事可做。編制政府購買清單，將可以交給社會的職能和事項(xiàng)剝離出來，讓渡給社會組織，促使社會組織從自娛性向公益性轉(zhuǎn)變。三是讓社會組織有錢做事。加大政府職能轉(zhuǎn)移，并建立政府“放權(quán)”、民間“接力”的常態(tài)化工作機(jī)制，設(shè)立公共財(cái)政支持社區(qū)社會組織專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，對社區(qū)社會組織的支持專項(xiàng)資金使用方式主要以政府出資購買服務(wù)、無補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移部分政府職能為主，輔以補(bǔ)貼開辦費(fèi)等其他方式。③盧文剛：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會組織發(fā)展創(chuàng)新：探索、問題與對策——以深圳市為例》，《社會建設(shè)》2015年第5期。

（三）強(qiáng)化能力建設(shè)，打造“質(zhì)量型”社會組織

深圳目前已有社會組織超過1.15萬家，從業(yè)人員超過15萬，成為深圳社會建設(shè)的重要力量。④數(shù)據(jù)由深圳眾智公共服務(wù)創(chuàng)新中心提供。但多數(shù)社會組織，尤其是社區(qū)社會組織參與社會治理的能力較弱，因此當(dāng)前工作重心應(yīng)從注重社會組織“量的發(fā)展”轉(zhuǎn)向“質(zhì)的培育”。一是制定基層社會組織長期發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持以人民為中心，整合社區(qū)資源，達(dá)到社區(qū)社會組織與社區(qū)和諧有序發(fā)展的良好局面。二是發(fā)揮好各級社會組織孵化平臺的作用，發(fā)掘、培養(yǎng)社會組織專業(yè)人才，強(qiáng)化社會組織能力建設(shè)，增強(qiáng)其自身“造血”功能。⑤曾憲旺：《深圳基層治理創(chuàng)新探討：以上海經(jīng)驗(yàn)為參照》，《特區(qū)實(shí)踐與理論》2016年第6期。

（四）堅(jiān)持放管并重，推動社會組織健康發(fā)展

社會組織是保障和改善民生的重要參與力量和創(chuàng)新社會治理的主體力量之一。為確保社會組織的健康持續(xù)發(fā)展，必須堅(jiān)持放管并重，推動社會組織依法自治，既要簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、積極扶持，又要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。一方面，大力扶持發(fā)展社會治理類和社會慈善類社會組織，提升其服務(wù)能力水平，鼓勵(lì)支持社會組織參與社會治理，對心理健康、矯治安幫、法律援助、矛盾化解、環(huán)境保護(hù)等社會治理領(lǐng)域以及扶貧濟(jì)困、慈善救助、扶老助殘等社會保障領(lǐng)域，通過購買服務(wù)，轉(zhuǎn)移給社會組織承辦。另一方面，加強(qiáng)對政府購買服務(wù)的管理，編制具備承接政府職能轉(zhuǎn)移的社會組織目錄，實(shí)行動態(tài)管理。建立健全評估指標(biāo)體系和第三方評估機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督審計(jì)，健全完善建立行政司法監(jiān)管、社會公眾監(jiān)督、社會組織自律“三位一體”的綜合監(jiān)管體系。同時(shí)，培育發(fā)展樞紐型、支持型社會組織，包括行業(yè)協(xié)會、綜合性社會組織聯(lián)合會等，充分發(fā)揮其對社會組織發(fā)展的規(guī)范和引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)“以社管社”。①王延奎：《社會組織參與社會治理研究：以深圳市龍崗區(qū)為例》，《人民論壇》2014年第32期。

（五）加強(qiáng)社會基層治理創(chuàng)新，打造共建共治共享社會治理格局

現(xiàn)代社會治理方式強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)和個(gè)人，通過構(gòu)建平等合作的伙伴關(guān)系，形成共建共治共享的社會治理格局。根據(jù)橫崗街道的經(jīng)驗(yàn)，提出以下三個(gè)方面的建議：一是探索建立“一核多元共治”社區(qū)治理模式。以社區(qū)黨委為核心，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。依托社區(qū)黨群服務(wù)中心，將社會組織、社區(qū)股份合作公司、物業(yè)管理公司、企業(yè)、志愿者組織等主體納入社區(qū)治理體系中，通過政府購買或者社會資助的方式讓各社會主體參與社會治理、提供居民個(gè)性化、市場化的服務(wù)。二是建立政府與社會組織協(xié)商平臺與機(jī)制，使社會組織協(xié)商成為常態(tài)化。充分利用社會組織“溝通橋梁”的優(yōu)勢，將居民的現(xiàn)實(shí)需求上傳至政府，將政府的政策信息下達(dá)至居民，做好二者的溝通協(xié)調(diào)工作。三是提升社會組織政治參與能力。社區(qū)社會組織要認(rèn)真學(xué)習(xí)政治參與的程序和方式，熟悉社區(qū)相關(guān)政治事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，提升自身在表達(dá)政治訴求和傳遞政治信息時(shí)的能力與智慧。同時(shí)，要調(diào)動居民政治參與的積極性，保障居民政治參與的廣泛性，讓政治參與在居民中成為一種“民情”。

（六）借鑒國外社會組織運(yùn)行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

國外的社會組織起步較早，已形成一套較為完備的運(yùn)轉(zhuǎn)體系。例如，德國以憲法為基礎(chǔ)、民法典為基本規(guī)則、聯(lián)邦社團(tuán)法為補(bǔ)充形成社會組織法制管理框架，通過法律為社會組織規(guī)范有序的運(yùn)行提供基本保障，對社會組織法律地位和權(quán)利能力作出清晰明確的界定，并對違反法律的社會組織作出管制規(guī)定。②趙偉媛：《德國社會組織法治化的經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《赤子》2013年第3期。另見楊解樸：《德國民間組織：發(fā)展?fàn)顩r與社會功能》，載于黃曉勇編：《民間組織藍(lán)皮書：中國民間組織報(bào)告（2011-2012）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第252-257頁。新加坡設(shè)立國家社區(qū)領(lǐng)袖培訓(xùn)學(xué)院，專門培訓(xùn)基層領(lǐng)袖領(lǐng)導(dǎo)能力及提高專業(yè)人員的實(shí)踐能力，以加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的素質(zhì)。③何科君、宋薇：《新加坡的基層社會組織建設(shè)》，《上海黨史與黨建》2013年第5期。英國將政社協(xié)作上升并固定到國家政策層面，簽訂《政府與志愿者及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定》，賦予社會組織作為公共服務(wù)供給主體的合法地位，明確政府與社會組織合作的原則和各自的責(zé)任，共同努力推進(jìn)社會、文化、公民、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展，提升民眾的幸福感和生活質(zhì)量。④夏國永：《國外政府與社會組織合作治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示》。另見李峰：《英國社會組織參與公共服務(wù)供給的歷程及啟示》，《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》2015年第4期。日本將社會組織公益資格的審核權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方，由內(nèi)閣辦公室組織成立“公益法人委員會”，成員由各個(gè)領(lǐng)域?qū)＜医M成，獨(dú)立對社會組織的公益性質(zhì)作出判斷，進(jìn)而推動民間公益規(guī)范化，激發(fā)社會組織內(nèi)在活力。⑤張哲：《社會團(tuán)體法人制度：從“官”到“公”——日本公益法人制度改革對我國社會團(tuán)體管理制度之意義》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2016年第1期。另見胡杰成：《促進(jìn)社會組織參與社會治理的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)及啟示》，國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所，2015年5月5日，http://www.china-reform.org/content_602.html。自黨的十八大以來，中央和國務(wù)院積極探索中國特色的社會組織發(fā)展之路，在登記管理、培育扶持等方面進(jìn)行一系列的改革與創(chuàng)新，取得一定的成效，但在政府職能轉(zhuǎn)移、社會組織人才培養(yǎng)等領(lǐng)域改革仍處于起步和探索階段，研究和借鑒國外社會組織先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對“努力走出一條具有中國特色的社會組織發(fā)展之路”有啟示作用。