生態(tài)治理現(xiàn)代化視角下的霧霾治理

張學(xué)博

一、霧霾治理之困境

根據(jù)中國社科院和中國氣象局聯(lián)合發(fā)布的《氣候變化綠皮書》可知，我國60%的霧霾來源于燃煤和燃油。按照普通人的想法，霧霾帶來的環(huán)境問題已經(jīng)威脅到普通人的基本生存環(huán)境，中央高度重視，一旦下定決心，應(yīng)該是三下五除二的事情。但事實并非如此。2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。①參見國發(fā)〔2013〕37號《大氣污染防治行動計劃》。要徹底解決霧霾問題，必須弄清楚這場生態(tài)治理攻堅戰(zhàn)中，困境究竟在哪？至少目前的研究是不到位的。

（一）地方政府區(qū)際協(xié)同問題

很多學(xué)者已經(jīng)注意到北京的霧霾治理問題并非北京一個城市所能解決。如果用更大的視野來看，幾個大的城市群都面臨類似的問題。京津冀、長三角、珠三角都是同樣的情況，只不過京津冀地區(qū)地位更加顯赫，更容易引人注意罷了。主要表現(xiàn)為幾個方面：

首先，地方政府之間缺乏信任關(guān)系。從協(xié)同治理的主體上看，良好的信任關(guān)系是實現(xiàn)府際合作的基礎(chǔ)。然而當(dāng)前府際合作的信任關(guān)系缺失促使地方政府自利性膨脹，“公地悲劇”時常發(fā)生?；诙喾N原因，不同地方政府追求的目標(biāo)不同，而且基于歷史的原因，地方政府之間的協(xié)同往往很難展開。典型的案例就是京津冀區(qū)域協(xié)同治理。實際上，關(guān)于京津冀一體化的提法最早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)提出。這些年京津冀一體化雖然也取得一些進(jìn)展，但是體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平讓這一進(jìn)展十分緩慢。河北抱怨長期以來，北京把廢物和垃圾堆在北京城外，而把人才等系列高端的資源全部吸收到北京城里。河北和天津，天津和北京的關(guān)系或多或少都有些類似?，F(xiàn)在，北京市政府面對輿論壓力，要解決霧霾問題，此時想起來拉上天津、河北一起來解決問題，顯然此時河北、天津并不買賬。

其次，地方政府之間協(xié)同缺乏法律依據(jù)。中國的《憲法》和《地方政府組織法》都只規(guī)定了地方政府的職能，而對于跨政府的公共職能沒有明確的規(guī)定。這使得地方政府區(qū)際協(xié)同治理缺乏法律上的依據(jù)。另一方面，我國地方政府的運行機(jī)制是垂直進(jìn)行的，對于官員來說只接受來自上級的指令，對于同級或低級的政府的協(xié)同基本不感興趣。長期以來的行政規(guī)則和習(xí)慣使得政府官員對于同級政府之間的協(xié)調(diào)只是限于應(yīng)付。

最后，最大的問題在于地方政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異導(dǎo)致各個政府的關(guān)注度完全不同，導(dǎo)致區(qū)際協(xié)調(diào)治理困難。以京津冀為例，北京從人口、財富、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都已經(jīng)向世界級大都市邁進(jìn)，天津則是二線城市中的龍頭、工業(yè)發(fā)達(dá)的區(qū)域中心城市，但是河北則大部分地區(qū)處于剛溫飽狀態(tài)，大量貧困縣和人口還在等待中央政府來扶貧。三者在經(jīng)濟(jì)社會人口發(fā)展水平上的巨大差異，使得各地方政府的關(guān)注點完全不同。北京市的第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)占到一半以上，市民更加關(guān)注生活質(zhì)量，所以對于生態(tài)環(huán)境治理非常敏感。而就在咫尺之遙的河北，比如筆者掛職的市縣，多數(shù)老百姓還停留在相對封閉的過日子階段。包括老百姓和政府在內(nèi)的整個社會氛圍還是搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，認(rèn)為環(huán)境生態(tài)治理是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的事情。如果讓他們關(guān)閉工廠，對于經(jīng)濟(jì)增長就可能產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。所以，馬克思的經(jīng)濟(jì)觀點仍然沒有過時，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。

（二）中央與地方的關(guān)系博弈

生態(tài)治理問題陷入困境的第二個原因，就是中央與地方的博弈。以霧霾問題為例，中央政府和地方政府的利益追求是不完全一致的。中央政府考慮的是整個國家的生態(tài)環(huán)境問題，而地方政府（集中體現(xiàn)為政府官員）更多考慮的是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個人升遷。由于中央政府與地方政府之間的信息不對稱，地方政府在執(zhí)行中央政府的政策時，會選擇對自己有利的政策去執(zhí)行?！拔覀冊诤颖笔】h鄉(xiāng)村各級政府部門的大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中共十八大以來，全面深化改革小組幾乎每一兩個月都有新的文件和政策出臺，但是真正落地到縣鄉(xiāng)政府的很少?！呶募?，真正實施法律規(guī)則和政策文件的是縣鄉(xiāng)政府和村委會?！雹購垖W(xué)博：《稅收法定原則新論：從絕對主義到相對主義》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2016年第4期。實際上由于生態(tài)治理問題是一個事關(guān)全國的問題，在這個問題上只有中央政府才可能加以協(xié)調(diào)解決，所以中央政府在生態(tài)治理問題的解決上，也是不斷在試圖提升中央政府的權(quán)力的。在一個中央政府之下，各個地方政府則會追求自己的利益最大化?！霸谏鷳B(tài)治理中，擁有相對獨立利益結(jié)構(gòu)的地方政府與中央政府之間呈現(xiàn)出深刻的利益沖突?！胤秸賳T個人晉升微觀政治利益和體制內(nèi)軟約束有關(guān)，還與地方政府行為短期化與屆別機(jī)會主義傾向的經(jīng)濟(jì)行為有關(guān)。”②余敏江：《論生態(tài)治理中的中央與地方政府間利益協(xié)調(diào)》，《社會科學(xué)》2011年第9期。還是以京津冀為例，北京在生態(tài)治理問題上把自己的利益追求放在核心的位置，所以把首鋼搬到了曹妃甸，并且逐步把污染的產(chǎn)業(yè)都轉(zhuǎn)移到河北和天津去了。但是一旦涉及自己的核心利益，北京市則很難行動。比如建筑產(chǎn)業(yè)污染、機(jī)動車尾氣污染是造成霧霾的一個重要因素，但由于涉及北京市的重大經(jīng)濟(jì)利益，北京市則不是很積極地進(jìn)行控制。

（三）就業(yè)問題和生態(tài)治理之間矛盾

中國是一個政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國。東中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異極大，即便是一個省內(nèi)各個地市縣之間的差異也很大。尤其是當(dāng)多數(shù)省份都還存在大量的市縣停留在溫飽層面，此時生態(tài)治理和就業(yè)問題之間就存在一定的沖突。比較典型的案例還是京津冀的霧霾問題。公眾一個通常的認(rèn)識認(rèn)為河北的鋼鐵產(chǎn)業(yè)是造成城市霧霾的重要原因。尤其是首鋼搬到曹妃甸之后，河北的鋼鐵產(chǎn)業(yè)在全國都成了首屈一指的產(chǎn)業(yè)。所以曹妃甸對于河北地區(qū)的GDP（包括就業(yè)）就尤其重要。鋼鐵工業(yè)解決了很多工人的就業(yè)問題。就整個中國而言，文化程度較低的農(nóng)民工人仍然是就業(yè)市場中最龐大的隊伍。尤其是處于京津冀地區(qū)的河北省，人才都吸收到京津地區(qū)了，剩下的都是文化程度較低的農(nóng)民工人，他們的就業(yè)問題往往依靠的是那些高能耗的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。因為低能耗的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)需要的是高技術(shù)人才，不太需要大量的初級勞動力，也無法解決現(xiàn)階段大量農(nóng)民工人（尤其是40-50歲）的就業(yè)問題。大量的產(chǎn)業(yè)工人如果下崗，就會產(chǎn)生巨大的社會問題。以目前筆者掛職的衡水地區(qū)而言，明明知道化工產(chǎn)業(yè)對環(huán)境污染大，很多工人還爭著去冀衡化工去工作。同樣的問題在珠三角地區(qū)也存在。傳統(tǒng)行業(yè)對于勞動力文化程度要求不高，雖然會破壞環(huán)境，但可以解決大量就業(yè)問題。所以，中國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級之難就一個重要原因，就是現(xiàn)階段的勞動力結(jié)構(gòu)中大量的較低素質(zhì)的農(nóng)民工群體。不解決其就業(yè)問題則會產(chǎn)生社會穩(wěn)定問題，解決的話，往往依賴一些傳統(tǒng)高污染行業(yè)。這也是為什么網(wǎng)約車新規(guī)會導(dǎo)致公眾輿論如此之大的反應(yīng)的原因。

（四）社會階層之間的矛盾

改革開放40年，我們已經(jīng)遠(yuǎn)離了“階級斗爭為綱”的時代，但是不可否認(rèn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會還是分層了。而且這些年，這種分層呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。一個極端的比喻就是如郝景芳把北京分成三個空間，每個空間的人擁有不同的時間。本來大家都是平行線，互不干擾。但是當(dāng)出現(xiàn)了霧霾這種需要三個空間共同面對的問題時，就會產(chǎn)生沖突。極少數(shù)人（上層空間）他們在房子和車?yán)锒佳b上最先進(jìn)的空氣凈化器，甚至在霧霾時離開霧霾的城市。處于社會中產(chǎn)階級的干部和白領(lǐng)（工薪階層）是對霧霾最敏感的人群。他們已經(jīng)擺脫了溫飽的階段，接近追求小康的階段，他們追求生活的品質(zhì)，從事體面的職業(yè)，希望在優(yōu)美的環(huán)境中工作。但當(dāng)城市出現(xiàn)霧霾時，作為工薪階層他們又無法向少數(shù)人那樣擺脫這個城市，所以他們急切希望改變這個環(huán)境。當(dāng)霧霾的真實原因一直沒有一個權(quán)威機(jī)構(gòu)給予一個令所有人信服的時候，中層階級往往把矛頭指向圍繞在北京周邊的鋼鐵等傳統(tǒng)行業(yè)所進(jìn)行的污染物排放。而對于與自身利益緊密相關(guān)的機(jī)動車污染排放則視而不見，反而對北京市等大城市實施限購進(jìn)行強(qiáng)烈批判。一些專家也發(fā)表觀點認(rèn)為限購是侵犯了公民的財產(chǎn)權(quán)和平等權(quán)。但反過來說，擁有機(jī)動車的人對空氣排放污染物是否也侵犯了其他沒車的人的環(huán)境權(quán)和平等權(quán)呢？

二、生態(tài)治理之現(xiàn)代化之邏輯證成

四個維度的生態(tài)治理問題，實際上從某種意義上印證了霧霾問題為代表的生態(tài)治理的復(fù)雜性。霧霾問題的難以治理也暴露了中國生態(tài)治理能力的前現(xiàn)代問題。這實質(zhì)上是一個制度問題，即政府與政府之間的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系、公民與公民的關(guān)系問題。所以，生態(tài)治理的現(xiàn)代化實質(zhì)上是要求整個制度的現(xiàn)代化。稍微放大一下視角，倫敦霧霾的解決也是伴隨著國家的現(xiàn)代化和法治的基本完成而解決的。①英國倫敦霧霾的完全解決是20世紀(jì)70年代，參見左長安、邢叢叢、董睿、康翠霞：《倫敦霧霾控制歷程中的城市規(guī)劃與環(huán)境立法》，《國外規(guī)范研究》2014年第9期。從倫敦霧霾的解決就可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程也就是一個大規(guī)模立法和法治的過程。

（一）政府內(nèi)部的現(xiàn)代化與法治

中國對于政府之間的關(guān)系缺乏法律規(guī)則。具體說，又表現(xiàn)為縱向和橫向兩個方面?？v向的政府之間的關(guān)系就是中央與地方的關(guān)系。橫向政府的關(guān)系則是各個同級政府（比如省級政府、市級政府）的關(guān)系。由于中國是一個政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國，所以多級政府是一個必然的問題。無論采取何種形式，只要不是極小的城邦，歷史上任何國家都必定存在某種形式的縱向分權(quán)，即在不同層級的政府之間配置不同的治理權(quán)力。歷來中國社會都是一個“天下大勢，分久必合，合久必分”的傳統(tǒng)。貫穿中國幾千年的歷史就是中央與地方之間博弈的歷史。直到今天，中央與地方的關(guān)系仍然沒有到非常穩(wěn)固的地步，①因為中國的領(lǐng)土問題還沒有完全解決，比如臺灣問題，藏獨問題，新疆問題，香港占中問題。鞏固中央權(quán)威仍然還有十分重要的意義。這也使得中央在對央地關(guān)系的法治化上非常慎重。像中國這樣的復(fù)雜政府層級在全世界是比較罕見的。雖然憲法規(guī)定了五級政府，但是有很多例外情況。比如直轄市就只有三級政府。即便在同一個直轄市內(nèi)部，還存在區(qū)縣的差別。區(qū)縣下面又分為街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。街道辦事處并非一級政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是一級政府。所以以北京市為例，像東城西城幾乎是二級政府，而朝陽、平谷等區(qū)則包括大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實際上是三級政府。

另外一個問題就是橫向政府的關(guān)系問題。過去幾十年學(xué)術(shù)界過度關(guān)注立法權(quán)、行政區(qū)和司法權(quán)之間的關(guān)系，而對橫向政府的關(guān)系問題關(guān)注十分不夠。而橫向的政府關(guān)系在生態(tài)治理問題中就表現(xiàn)得非常突出。橫向的政府關(guān)系，不僅包括同級的省級政府之間關(guān)系，同級的市級政府之間關(guān)系，同級的縣級政府之間關(guān)系，還包括普通省級政府與直轄市政府的關(guān)系。因為中國的政府橫向關(guān)系的背后還存在一個行政層級關(guān)系。還以京津冀霧霾治理為例。河北是面積最大的一方，但其是議價能力最小的一方，因為其行政層級最低，而北京、天津都是直轄市，直轄市的一把手則是政治局委員。所以河北與北京天津的博弈中處于非常弱勢的一方。天津、北京都是直轄市，但是北京是首都，所以天津盡管也是直轄市，但在與北京博弈過程中始終處于下方。雖然在憲法和法律上都是省級政府，但地區(qū)的一把手的級別會決定各個地方在各種博弈中的地位高低。這還是形式意義上的，更實質(zhì)的問題則是橫向的政府之間關(guān)注平臺形式，但對于平臺能否取得實質(zhì)性合作成果并不十分關(guān)心，即缺乏實效。以京津冀一體化為例，新聞報道成立的協(xié)調(diào)平臺不論從規(guī)格到形式都很多，但自中央提出三地一體化之后，三方的實質(zhì)性進(jìn)展并不很大。這里面有多個原因，一個是地方保護(hù)主義，一個則是地方官員更重視平臺和新聞效應(yīng)，而對于平臺之后究竟產(chǎn)生多少實效并不在意，或者說沒有責(zé)任意識。

（二）政府與公民之間的關(guān)系

政府與公民之間利益的平衡事件上是一個國家制度中最核心的問題之一。雖然我國憲法被稱為公民權(quán)利最全面的文本之一，但我國政府與公民之間利益平衡的關(guān)系沒有一種進(jìn)入到一種法律規(guī)則之內(nèi)。也就是說公民維護(hù)自身權(quán)利的主要途徑主要不是通過法律規(guī)則。近年來，因為環(huán)境生態(tài)問題產(chǎn)生的群體性事件，基本上不是通過法律來解決。公民主要通過群體性事件或者網(wǎng)絡(luò)輿論來表達(dá)，而政府則以各種行政手段或宣傳手段來解決。典型案例就是廈門PX事件。市民采取“散步”的群體性事件來表達(dá)自己的意見，最終政府因為民眾反對而將該項目移到漳州。之后又相繼爆發(fā)了寧波PX事件、茂名PX事件。不斷爆發(fā)的生態(tài)群體性事件暴露出政府與公眾在表達(dá)自己意愿和處理兩者之間關(guān)系時仍然缺乏理性和規(guī)則意識，仍然沒有找到一條現(xiàn)代化的道路來處理公共事件。

（三）公民之間的關(guān)系危機(jī)

第三個問題就是公民之間的沖突。前文已經(jīng)分析，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，蛋糕越來越大，但社會利益卻高度分層了。也就是各個社會階層在面臨社會問題時利益已經(jīng)高度不一致了。比如延遲退休的問題，公務(wù)員和知識分子就比較支持延遲退休，而工人群體則會反對延遲退休。但是制定政策的是公務(wù)員和知識分子。所以最終博弈的結(jié)果肯定是延遲退休會出臺，但是時間會適當(dāng)推遲幾年。霧霾問題也是如此。大城市的中產(chǎn)階級肯定是支持關(guān)閉所有的高能耗企業(yè)，但對于河北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)工人來說，空氣質(zhì)量變差就沒那么重要，首先需要解決的就是生存問題。甚至很多產(chǎn)業(yè)工人本身所處的環(huán)境就很惡劣，所謂霧霾相比他們所處的環(huán)境而已，就不算什么。轉(zhuǎn)基因問題也是如此。專業(yè)人士與非專業(yè)人士之間的分歧十分巨大。但是似乎誰也無法說服誰。如果更深入一步探討，則是社會的斷裂問題。既包括城鄉(xiāng)二元社會斷裂問題，也包括城市市民內(nèi)部的分層問題。即城市和農(nóng)民之間有一條巨大的裂痕，而在城市內(nèi)部則存在多種分層和利益博弈。一個很有意思的討論就是今天越是大的城市，就越是外來移民占主導(dǎo)的一個城市，所以本地人與外地人也存在各種各樣的利益沖突。

三、中國生態(tài)治理現(xiàn)代化之現(xiàn)實路徑

從京津冀霧霾問題入手，我們管中窺豹，可以得出一個結(jié)論：中國的生態(tài)治理問題從表面上看是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所引發(fā)的人與自然之間的沖突，但實質(zhì)上還是生態(tài)治理失范的結(jié)果，其根源是一系列內(nèi)在的制度問題，具體又包括政府內(nèi)部關(guān)系問題，政府與公民利益平衡機(jī)制，公民之間利益沖突糾紛解決問題三個大的方面。如果要真正取得長久之治，那么要從這些問題入手，才可能較好解決諸如霧霾、工業(yè)污染、水污染、打車難等看似不大卻牽一發(fā)而動全身的生態(tài)治理問題。

（一）政府關(guān)系的現(xiàn)代化與法治化

目前政府關(guān)系的現(xiàn)代化集中體現(xiàn)為要走向法治化，也就是要科學(xué)立法和依法行政。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，行政權(quán)力的擴(kuò)展成為不可阻擋的趨勢。而一切有權(quán)力的人都可能濫用權(quán)力，直到其遇到制約為止。當(dāng)面臨類似霧霾這樣全球性的生態(tài)治理問題時，政府之間的協(xié)調(diào)不可避免。對于中國而言，內(nèi)部地方政府的關(guān)系急需憲法性法律來規(guī)范?，F(xiàn)行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方政府組織法》（以下簡稱地方政府組織法）第55條規(guī)定：“地方各級人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作?？h級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。”也就是說現(xiàn)行地方政府組織法只規(guī)定了一般情形下地方政府與上級政府之間的關(guān)系，而對于同級政府之間的關(guān)系如何處理則無相關(guān)規(guī)定。這樣造成的結(jié)果是，兩個同級地方政府如果要協(xié)調(diào)應(yīng)對一個問題，則需要更高級的共同上級政府來協(xié)調(diào)。唯一的例外是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱突發(fā)事件應(yīng)對法）對突發(fā)事件的政府關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定。突發(fā)事件應(yīng)對法第7條規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)?！比绱?，如果是突發(fā)性生態(tài)事件，則可以此兩部法律為依據(jù)協(xié)調(diào)。但是突發(fā)事件處理時的政府關(guān)系協(xié)調(diào)是否可以移植到類似生態(tài)治理等常態(tài)治理政府行為中來，則需要相關(guān)法律予以明確。政府關(guān)系的現(xiàn)代化，除了縱向政府關(guān)系和橫向政府關(guān)系的規(guī)范外，還要有一部《行政程序法》對于行政行為的程序性一般規(guī)則進(jìn)行規(guī)定。

在理順政府之間的關(guān)系時候，通過財政制度的法治化是一個有效的切入點。首先，理順中央政府與地方政府職責(zé)關(guān)系，明確區(qū)分中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)，特別要注意加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控方面的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，對于政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付要予以法治化，為政府之間的協(xié)調(diào)（包括縱向和橫向的協(xié)調(diào)）提供制度保障。

（二）政府與公民利益平衡機(jī)制

現(xiàn)行機(jī)制下，政府與公民利益的平衡是以一種非常態(tài)的博弈的方式在進(jìn)行。比如廈門、寧波、茂名等地爆發(fā)的PX項目事件，就是典型的案例。公民動輒以圍攻政府的方式表達(dá)自己的意愿。信訪成為極具中國特色的公民表達(dá)自己意志的渠道。信訪工作是黨和政府密切聯(lián)系群眾、了解社情民意的重要渠道，人民群眾通過信訪渠道反映問題、提出意見，也寄托著對黨和政府的信任和期望。①中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《信訪工作責(zé)任制實施辦法》，首次對信訪工作各責(zé)任主體的責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定，厘清了許多實踐中理解不一、難以界定或把握不準(zhǔn)的問題。參見張璁：《在信訪之初就把責(zé)任壓實》，《人民日報》2016年10月27日。但另一方面，老百姓普遍采取信訪方式而非法律渠道解決自身利益問題，也使得法律被空轉(zhuǎn)。長時間下去，政府與老百姓之間的利益機(jī)制始終處于博弈之中。典型的如拆遷問題，或者生態(tài)補(bǔ)償問題等等，老百姓發(fā)現(xiàn)釘子戶總是最大的獲利者之后，很多人就會群起仿效，對于自身利益有無窮期待，使得問題越來越大。只有通過比較剛性的法律規(guī)則對于政府與公民之間的利益平衡問題進(jìn)行一個相對穩(wěn)定的規(guī)制，并且嚴(yán)格遵守法律規(guī)則來一碗水端平，才能使得政府在應(yīng)對生態(tài)治理問題時，能夠高效、長久。

信訪制度本身具有人治色彩，而社會治理本質(zhì)上是以法治為導(dǎo)向，通過法治實現(xiàn)社會治理的規(guī)則設(shè)置，所以社會治理體系最終應(yīng)以法治化的形態(tài)呈現(xiàn)出來?，F(xiàn)實中的信訪制度已經(jīng)嚴(yán)重異化為一種分利機(jī)制。多種利益群體通過信訪制度來實現(xiàn)其非正常的利益訴求。所以對于信訪制度的定位應(yīng)該是一種補(bǔ)充性反映社群民意的渠道，應(yīng)該逐步剝離其權(quán)利救濟(jì)的職能，將權(quán)利救濟(jì)的渠道回歸司法途徑。應(yīng)該將《信訪條例》在大幅度修改基礎(chǔ)上升級為法律，并且在條文中明確其職能并非為權(quán)利救濟(jì)，將其功能更多定位于反映社群民意、參政議政、權(quán)力監(jiān)督等。通過《信訪法》的出臺，引導(dǎo)群眾逐步擺脫通過信訪維權(quán)的方式，逐步轉(zhuǎn)向司法途徑。通時也要通過司法體制改革，增強(qiáng)群眾對于公正司法的信心。

（三）企業(yè)、公民之間的關(guān)系平衡問題

最后一個問題就是公民之間的關(guān)系問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會分層問題成為一個非?，F(xiàn)實的問題。整個社會分為了很多階層，典型的如干部、專業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)主、農(nóng)民、自由職業(yè)群體等等。而在每個大類里面，又可以具體分類很多小層。比如干部又可以分為高級干部、中級干部、普通干部，企業(yè)主可以分為大企業(yè)主、中級企業(yè)主和小企業(yè)主。依據(jù)農(nóng)戶與土地的關(guān)系, 可以將農(nóng)村作如下階層劃分:脫離土地的農(nóng)民階層、半工半農(nóng)階層、在鄉(xiāng)兼業(yè)農(nóng)民階層、普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營者階層、農(nóng)村貧弱階層。不同階層的農(nóng)民對土地收入依賴程度、對土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度、對待鄉(xiāng)村秩序的態(tài)度也不盡相同。對于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)保問題，不同社會階層的人的態(tài)度就會完全不同。因為一旦為了環(huán)保把工廠拆了，它很難轉(zhuǎn)移到其他地方。如果發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)，很可能不會再雇傭企業(yè)原來的工人，這也是一個很大的問題，甚至有可能變成一個相當(dāng)尖銳的問題。這就是使得問題變得非常復(fù)雜。首先，中產(chǎn)階級會堅定支持環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法力度，開征環(huán)境稅，并且提供環(huán)境稅率，關(guān)閉高能耗的產(chǎn)業(yè)。相反在企業(yè)打工的農(nóng)民階層則會首先考慮自己的生計問題，支持能夠解決自己就業(yè)問題的企業(yè)，比如河北的鋼鐵企業(yè)。即使在農(nóng)民內(nèi)部，各個階層的利益和態(tài)度也不完全一致。那些掌握熟練技術(shù)的工人或者容易迅速轉(zhuǎn)行的農(nóng)民則對企業(yè)關(guān)閉持中立或支持態(tài)度，但是那些只能出賣自己體力的農(nóng)民則會強(qiáng)烈反對唯一可能給自己提供就業(yè)機(jī)會的高能耗企業(yè)。此時，作為執(zhí)政的黨和政府就須有一套成熟機(jī)制應(yīng)對，能夠較好地平衡各個社會階層的利益。那么最后的方式就是立法。①這里的立法是廣義的立法，不僅局限于法律法規(guī)，也包括確立規(guī)程和規(guī)矩。比如，蘭州大氣污染的治理過程中，大量的工作規(guī)程，也可以被視為廣義的立法。通過一套有效機(jī)制或規(guī)程來解決全社會遇到的生態(tài)治理問題，就是法治，就是生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化。

公民之間關(guān)系平衡問題實質(zhì)上就是公民的權(quán)利之間方式?jīng)_突的問題。當(dāng)我們都集中于關(guān)注北京、天津市民的環(huán)境權(quán)時，是否考慮河北鋼鐵企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)問題？ 通常認(rèn)為環(huán)境權(quán)由人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、相鄰權(quán)等權(quán)利救濟(jì)之局限而演變出來的一種新型權(quán)利，其權(quán)能包括“環(huán)境享受權(quán)能、環(huán)境使用權(quán)能、環(huán)境收益權(quán)能、環(huán)境處理權(quán)能”。而某種意義上，環(huán)境權(quán)也是一種財產(chǎn)權(quán)。部分中產(chǎn)階級以上的社會階層更加注重自身的環(huán)境權(quán)，而社會底層和那些還未轉(zhuǎn)型升級的企業(yè)則更加關(guān)注自己的生存權(quán)。單純的從道義要求后者做出犧牲是不合理的。如果將環(huán)境權(quán)也視為一種可以交易的財產(chǎn)權(quán)的話，那么是否可以考慮通過建立一種交易平臺來解決這種不同社會階層的財產(chǎn)權(quán)沖突。比如在京津冀魯建立統(tǒng)一的碳排放交易平臺（或者鋼鐵生產(chǎn)量）。如果中產(chǎn)階級希望鋼鐵企業(yè)減產(chǎn)，可以通過在交易平臺上購買鋼鐵生產(chǎn)指標(biāo)的方式來實現(xiàn)自身的環(huán)境權(quán)。②當(dāng)然這里有一個前提，就是鋼鐵生產(chǎn)是產(chǎn)生環(huán)境破壞（霧霾）的主要原因。如果有其他原因，可以采取類似的交易平臺方式。而鋼鐵企業(yè)可以通過出售鋼鐵生產(chǎn)指標(biāo)來完成職工安置，并逐步實現(xiàn)技術(shù)升級和轉(zhuǎn)型升級。

[1] 李永亮.“新常態(tài)”視閾下府際協(xié)同治理霧霾的困境與出路[J].中國行政管理，2015，（9）.

[2] 蘇力.何為制度問題?—西方歷史與古代中國[J].華東政法大學(xué)學(xué)報，2013，（5）.

[3] 胡鞍鋼，魏星.城鄉(xiāng)分制、政府層級與地區(qū)發(fā)展差距[J].南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，（1）.

[4] 戰(zhàn)麗娜.區(qū)域視角下地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適[J].社會科學(xué)輯刊，2016，（14）.