鐵路企業(yè)監(jiān)事會(huì)與內(nèi)部審計(jì)融合的探討

程 龍

（中國鐵路總公司 審計(jì)和考核局，北京 100844）

1 概述

公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的有效組織形式，是建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的必要條件。監(jiān)事會(huì)作為常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是公司治理中監(jiān)督體系的重要組成部分。內(nèi)部審計(jì)作為公司內(nèi)部監(jiān)督管理的組成部門，也是公司治理中監(jiān)督體系的重要組成內(nèi)容。兩者作為公司監(jiān)督體系中的重要組成部分，對企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制起著重要作用[1]。鐵路企業(yè)公司制改制后，提出加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，注重多種監(jiān)督形式的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成綜合監(jiān)管合力[2]。內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)人同時(shí)兼任監(jiān)事會(huì)主席，使兩者實(shí)現(xiàn)了一定程度上的融合，為大型央企集團(tuán)構(gòu)建全方位監(jiān)督體系作出了有效探索。

中國鐵路總公司是經(jīng)中華人民共和國國務(wù)院(以下簡稱國務(wù)院)批準(zhǔn)，依據(jù)《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》設(shè)立，由中央管理的國有獨(dú)資企業(yè)，下設(shè)18個(gè)鐵路局和多個(gè)非運(yùn)輸企業(yè)。為貫徹落實(shí)中央關(guān)于深化國有企業(yè)改革的精神，加快建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，推進(jìn)企業(yè)市場化經(jīng)營，2017年11月，中國鐵路總公司下屬的18個(gè)鐵路局完成公司制改制，由按照《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》登記的全民所有制企業(yè)，改制為按照《中華人民共和國公司法》登記的有限責(zé)任公司。改制后的鐵路局集團(tuán)公司是中國鐵路總公司獨(dú)資的一人有限責(zé)任公司，不設(shè)董事會(huì)，由中國鐵路總公司依法履行出資人職責(zé)，設(shè)立黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等，初步形成了有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。

同時(shí)，為適應(yīng)公司制改革發(fā)展的需要，完善內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督管理體系，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作，中國鐵路總公司在6個(gè)地方設(shè)立了審計(jì)特派員辦事處，負(fù)責(zé)人對轄區(qū)內(nèi)的鐵路局集團(tuán)公司的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作。審計(jì)特派辦作為中國鐵路總公司的外派機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于鐵路局集團(tuán)公司，是中國鐵路總公司本級(jí)內(nèi)部審計(jì)的組成部分。審計(jì)特派員由中國鐵路總公司派出，受中國鐵路總公司直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)擔(dān)任所在轄區(qū)的鐵路局集團(tuán)公司的監(jiān)事會(huì)主席。

改制后的鐵路局集團(tuán)公司監(jiān)事會(huì)由3人組成，除監(jiān)事會(huì)主席外，另有所在鐵路局集團(tuán)公司的審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和1名職工監(jiān)事。通過以上改革，審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)事會(huì)監(jiān)督協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)有機(jī)融合。

2 鐵路企業(yè)監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)融合分析

2.1 鐵路企業(yè)監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)

監(jiān)事會(huì)是二元委員會(huì)體制結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物[3]，是當(dāng)今世界2種主流的公司治理機(jī)構(gòu)之一，特點(diǎn)是公司的決策和監(jiān)督由2個(gè)不同的機(jī)構(gòu)完成，監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)是平等的，均向股東匯報(bào)，甚至某些程度上地位高于董事會(huì)，但監(jiān)事會(huì)在實(shí)踐中存在監(jiān)督邊界不清、效能開發(fā)不足，不能很好地發(fā)揮作用等問題[4]。根據(jù)改制后的鐵路局集團(tuán)公司章程，監(jiān)事會(huì)主要行使的職權(quán)包括：檢查公司財(cái)務(wù)；對董事、經(jīng)理層人員執(zhí)行公司職務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督，對違反法律、行政法規(guī)、公司章程或中國鐵路總公司決議的董事、經(jīng)理層人員提出罷免的建議；當(dāng)董事、經(jīng)理層人員的行為損害公司的利益時(shí)，要求董事、經(jīng)理層人員予以糾正；依照《中華人民共和國公司法》對董事、高級(jí)管理人員提起訴訟；提議召開臨時(shí)董事會(huì)議；章程規(guī)定的其他職權(quán)。

2018年1月，國家審計(jì)署頒布審計(jì)署令第11號(hào)《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，其中對內(nèi)部審計(jì)的定義為：“內(nèi)部審計(jì)，是指對本單位所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評價(jià)和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)。”同時(shí)，明確的內(nèi)部審計(jì)的主要職責(zé)為：按照國家有關(guān)規(guī)定和本單位要求，對本單位及所屬單位貫徹落實(shí)國家重大政策措施情況，發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施及年度業(yè)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況，財(cái)政財(cái)務(wù)收支、固定資產(chǎn)投資、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行情況，境外機(jī)構(gòu)、境外資產(chǎn)和境外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)管理和效益情況，內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理情況，管理的領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。提升審計(jì)價(jià)值是鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的必然要求[5]。

2.2 監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)在聯(lián)系

從以上職責(zé)不難發(fā)現(xiàn)，對于股東暨中國鐵路總公司來說，外派監(jiān)事會(huì)和本級(jí)內(nèi)部審計(jì)在監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督目標(biāo)上存在高度重合。首先，監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督目的相同，外派董事會(huì)和本級(jí)內(nèi)部審計(jì)都是為股東暨中國鐵路總公司服務(wù)的，目的是加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，構(gòu)建高效規(guī)范的公司治理體系。其次，監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督對象均是所屬公司及公司的董事、經(jīng)理層，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的范圍更廣，除所屬公司外還要審計(jì)監(jiān)督本級(jí)。再次，監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容均有對所屬企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)及所屬企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履職行為的監(jiān)督，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督范圍更廣，對領(lǐng)導(dǎo)人員執(zhí)行公司職務(wù)的行為均要進(jìn)行監(jiān)督，內(nèi)部審計(jì)雖然已開始向管理審計(jì)轉(zhuǎn)變，但現(xiàn)階段仍是監(jiān)督所屬公司的財(cái)務(wù)情況和領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況為主。最后，兩者適用監(jiān)督方法類似，都是主要通過翻閱賬目、聽取匯報(bào)、進(jìn)行談話、調(diào)查取證等方式進(jìn)行監(jiān)督，只是具體的表現(xiàn)形式和權(quán)限有所不同。

2.3 鐵路企業(yè)監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)融合的優(yōu)勢

根據(jù)對國有企業(yè)改革的不斷探索，我國于2000年形成了國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)外派制度，并在《中華人民共和國公司法》和《國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》進(jìn)行了明確，在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了積極有效的監(jiān)督作用[6]。隨著國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的不斷完善和各項(xiàng)監(jiān)督形成合力等要求，為整合審計(jì)監(jiān)督力量，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，將國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的國有大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入國家審計(jì)署。這為鐵路企業(yè)監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)的融合提供了行動(dòng)參照，證明兩者的融合符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。

（1）解決監(jiān)事會(huì)信息短缺問題。監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，需要了解并掌握公司的生產(chǎn)經(jīng)營情況等才能更好地行使職責(zé)。實(shí)際工作中，很多國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)人員仍以公司內(nèi)部人員為主，監(jiān)事會(huì)獲取信息的手段有限，主要依靠公司董事會(huì)或經(jīng)理層提供的資料，存在信息短缺的問題[7]。內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)事會(huì)的融合，可以通過審計(jì)更好地了解公司的生產(chǎn)經(jīng)營情況，使得監(jiān)事會(huì)能更好地獨(dú)立履職。

（2）提升鐵路企業(yè)監(jiān)事會(huì)專業(yè)化水平。監(jiān)事會(huì)的首要職責(zé)是監(jiān)督檢查企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況?，F(xiàn)實(shí)中，監(jiān)事會(huì)組成人員難以從專業(yè)角度提出問題，而獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)往往沒有有力的抓手，使得有效監(jiān)督更加困難[8]。兩者的融合，使得監(jiān)事會(huì)有了內(nèi)部審計(jì)這一堅(jiān)強(qiáng)的專業(yè)后盾，能為監(jiān)事會(huì)更專業(yè)地履行職責(zé)提供保障。

（3）發(fā)揮鐵路企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的職能。由于種種原因，以往存在內(nèi)部審計(jì)“地位不高”的現(xiàn)象，內(nèi)部審計(jì)發(fā)出的聲音有時(shí)被忽略。監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)的融合，可以從公司治理的高度促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)成果的應(yīng)用，從而更好地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用。

（4）提高內(nèi)部審計(jì)的實(shí)效性。現(xiàn)階段，鐵路企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)仍以事后監(jiān)督為主，不能有效地進(jìn)行事前或事中監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)可以通過列席董事會(huì)等方式及時(shí)了解企業(yè)的經(jīng)營信息，如需要可以隨時(shí)開展跟蹤審計(jì)等方式了解情況，從而解決內(nèi)部審計(jì)的時(shí)效性問題。

（5）節(jié)約鐵路企業(yè)監(jiān)督資源。長期起來，國有企業(yè)內(nèi)部各種監(jiān)督體系自成一家，存在監(jiān)督對象重復(fù)、職能交叉等問題，不能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效用的最大化。監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)的融合，可以有效節(jié)約監(jiān)督資源，減少重復(fù)監(jiān)督，促進(jìn)監(jiān)督結(jié)果的共享共用，為建立各種監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制起到示范作用。

3 鐵路企業(yè)監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)融合途徑分析

3.1 統(tǒng)一主管部門

由于中國鐵路總公司的改制尚未全部完成，監(jiān)事會(huì)由負(fù)責(zé)公司治理的部門主管，審計(jì)特派辦由內(nèi)部審計(jì)部門主管，2個(gè)監(jiān)管部門的管理重點(diǎn)、工作要點(diǎn)等各不相同，必然會(huì)產(chǎn)生不協(xié)調(diào)。因此，為更好地發(fā)揮兩者的融合作用，提高監(jiān)督效率，可以在中國鐵路總公司改制時(shí)通過完善頂層設(shè)計(jì)解決這一問題。2018年，國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)職責(zé)劃入國家審計(jì)署，為央企集團(tuán)公司監(jiān)事會(huì)設(shè)置提供了一種可行途徑。因此，可以在中國鐵路總公司層面明確由一個(gè)部門來主管外派監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)。通過這一途徑，有利于充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，節(jié)約監(jiān)督資源。由于內(nèi)部審計(jì)有其較強(qiáng)的專業(yè)性，而且內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是國有大型企業(yè)的法定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，因而將監(jiān)事會(huì)的管理職責(zé)設(shè)立在內(nèi)部審計(jì)管理部門是一個(gè)有效選擇，或者在中國鐵路總公司改制完成后，設(shè)立審計(jì)委員會(huì)或監(jiān)督委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種監(jiān)督力量。

3.2 增強(qiáng)鐵路企業(yè)監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性

鐵路局集團(tuán)公司董事會(huì)由外派審計(jì)特派員、鐵路局集團(tuán)公司審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和1名職工董事共同組成。審計(jì)特派員為中國鐵路總公司外派人員，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性；鐵路局集團(tuán)公司審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是鐵路局集團(tuán)公司的內(nèi)部人員，其任免由鐵路局集團(tuán)公司負(fù)責(zé)，因此其獨(dú)立性存在一定的問題?，F(xiàn)行的鐵路企業(yè)審計(jì)模式為“下審一級(jí)”，中國鐵路總公司級(jí)別的審計(jì)不能覆蓋到最基層。因此，要提高監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性，可以通過2種途徑解決。一是將監(jiān)事會(huì)除職工監(jiān)事外的成員全部變?yōu)閷徲?jì)特派辦人員，這樣將大大增強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性，但由于中國鐵路總公司內(nèi)部審計(jì)覆蓋面的問題，不利于監(jiān)事會(huì)和中國鐵路總公司內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對鐵路企業(yè)基層情況的掌握。二是將鐵路局集團(tuán)公司內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人改為委派制，這樣同樣可以提高監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性，但委派審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人涉及到內(nèi)部審計(jì)體制機(jī)制的變革，對鐵路局集團(tuán)公司內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮的影響尚需進(jìn)一步研究。三是在不改變現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上，對鐵路局集團(tuán)公司內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人通過上級(jí)委派，但任免需要上級(jí)部門的批準(zhǔn)，這樣即解決了鐵路局集團(tuán)公司內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人作為監(jiān)事會(huì)成員的獨(dú)立性問題，又不會(huì)對現(xiàn)有的審計(jì)管理體制造成較大沖擊。

3.3 明確監(jiān)事會(huì)和審計(jì)特派辦的職責(zé)

監(jiān)事會(huì)是依據(jù)公司法設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，內(nèi)部審計(jì)部門是依據(jù)審計(jì)法、審計(jì)署第11號(hào)令等設(shè)立的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，兩者的設(shè)立均是法定要求，而且兩者的職責(zé)也有所不同。短期內(nèi)，兩者無法完全融合成一個(gè)機(jī)構(gòu)。因此，兩者的并存與融合是現(xiàn)階段的最佳選擇。雖然審計(jì)特派辦特派員兼任轄區(qū)內(nèi)鐵路局集團(tuán)公司的監(jiān)事會(huì)主席，但監(jiān)事會(huì)和審計(jì)特派辦仍是2個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。因此，如何合理界定2個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，共享2個(gè)機(jī)構(gòu)的成果，需要優(yōu)化設(shè)計(jì)模式，加強(qiáng)制度建設(shè)，從制度層面明確兩者的關(guān)系，保證兩者均能高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)。這也是兩者融合中的難點(diǎn)問題，需要在實(shí)踐中不斷探索。

4 結(jié)束語

監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)兩者的融合是建立國有企業(yè)公司治理的一次有益嘗試，也是改善公司治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇。兩者的融合有利于發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)各自的不足，減少重復(fù)監(jiān)督，節(jié)約監(jiān)督資源。監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)的融合，仍然處于探索階段，應(yīng)通過兩者融合實(shí)踐，不斷完善體制機(jī)制，從而形成一套有效的治理體制。