治理民主：協(xié)商民主與良法善治邏輯交互的民主

王連喜 肖 丹

當前，中國特色社會主義民主政治呈現(xiàn)新樣式：治理民主，這是在現(xiàn)代化良法善治與協(xié)商民主融合發(fā)展、代議制民主合理成分得以借鑒而衍生出來的具有“中國土氣”的新的民主形式。治理民主不僅豐富了我國民主政治的內(nèi)涵營養(yǎng)，使民主政治凸顯多彩與生機，也使世界視閾中的民主理念、制度、形式和實踐得到多元發(fā)展，為全球民主理論和建設(shè)實踐貢獻了中國智慧和中國方案。

一、治理民主的核心要義

西方協(xié)商民主理論興起于20世紀80年代，產(chǎn)生于對選舉民主反思基礎(chǔ)之上，其理論基點在于恢復(fù)古雅典民主歷史中的公民身份，強調(diào)公民參與，重視溝通、協(xié)調(diào)、對話與達成共識，是一種以對話和共識為中心的民主形式。①Joseph M. Bessette. Deliberative Democracy：The Majority Principle in Republican Government [A] .Robert A. Goldwin，William A. Schambra.How Democratic Is the Constitution[C]Washington：American Enterprise Institute 1980. 102-1161.治理是指在保障公民自由平等權(quán)利的前提下，以公民責(zé)任感以及多元主體參與意識為基礎(chǔ)并促進各方互動的行為。在當下中國政治實踐中，治理現(xiàn)代化邏輯地包含治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化。半個世紀以來，西方民主被淪為缺乏民主實質(zhì)的形式民主和局限于短期局部利益的短視民主。隨著現(xiàn)代化多元社會的不斷發(fā)展，協(xié)商民主的復(fù)興、治理現(xiàn)代化的興起，結(jié)合了民主與治理內(nèi)生優(yōu)勢的治理民主便成為舉世矚目的民主治理之道。

所謂治理民主，是以治理為核心的民主，也可被理解為“可治理的民主”，是指廣泛運用對話、溝通、討論等公眾參與民主協(xié)商的手段，將政府管理、市場機制、社會機制、居民自治等治理機制有機結(jié)合起來，尋求公共事務(wù)的民主治理之道。它既肯定了代議制民主的本質(zhì)，又試圖在廣泛的領(lǐng)域超越代議制民主的政治實踐，是一種民主實踐模式政治社會化的過程，其目的是通過多種溝通、協(xié)商、對話以及權(quán)威的手段去處理各種公共事務(wù)，在廣泛共識的前提下增進公共利益。治理民主相對于競爭性選舉或者黨爭民主，更具包容性，包括了協(xié)商、分權(quán)、自治和選舉等諸多內(nèi)容，以多種具體民主理論訴求和實踐形式體現(xiàn)出來，在立法、決策和政策實施當中更加關(guān)注民眾利益、反映民眾訴求、體現(xiàn)民眾意見，因而更能體現(xiàn)出民主的實質(zhì)內(nèi)容，其通過“參與——回應(yīng)”真實地反映出政治參與的過程，更能反映真實的公共利益，而不僅僅是統(tǒng)治階層的利益。治理民主強調(diào)公民可以通過廣播、電視、手機和互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化通信媒介經(jīng)常化對各類公共事務(wù)進行意見表達，從而直接參與公共事務(wù)治理，政府亦可以通過電子民意測驗、電子信息論壇等工具直接了解公民需求和真實意見，故而治理民主從民主的實現(xiàn)路徑、方式、作用等方面全面探索現(xiàn)代化社會中民主治理的可能性，超越了政治與行政領(lǐng)域的范圍，推進民主向更廣泛社會領(lǐng)域發(fā)展，從而對傳統(tǒng)代議制民主進行了新的社會性矯正，實現(xiàn)了民主的社會價值以及在社會公共生活的良好運轉(zhuǎn)。因此，治理民主促使傳統(tǒng)的強制性權(quán)力弱化，建立起多元化、多層次的全新權(quán)力結(jié)構(gòu)，反映出治理民主所代表的新趨勢：即在民主、開放、自由、平等理念普及，多元化迅速發(fā)展，且社會公民擁有較高的文化水平的現(xiàn)代社會，治理民主必將取代傳統(tǒng)的社會管制方式。

二、治理民主的實踐樣式

在治理民主實踐中，協(xié)商、治理的合作意涵、理性本質(zhì)、共同體精神得到很好體現(xiàn)，呈現(xiàn)新的樣態(tài)。

（一）公民參與：是更廣泛的民主

民眾生活于社會當中，是天生的政治動物，必然不同程度參與到政治社會生活當中。由于政治生活少有直接關(guān)乎民眾利益的問題，如某個法案的出臺并不一定涉及所有人的利益或者具有延時效應(yīng)并不在當時產(chǎn)生影響，故而利益無關(guān)者往往采取“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，民眾參與的意愿往往較低，且政治生活領(lǐng)域的問題涉及公權(quán)力，公眾參與的門檻較高，加之現(xiàn)代社會民主發(fā)展不充分，政治領(lǐng)域的公民參與體系與程序亦未能得到充分發(fā)展；而在與民眾生活密切相關(guān)的社會問題和社會事務(wù)領(lǐng)域，如生活社區(qū)周邊的環(huán)境、社區(qū)的物業(yè)管理、業(yè)主委員會的選舉等問題則因為直接關(guān)系民眾利益成為民眾最感興趣并更多直接參與的領(lǐng)域。因此，從這個角度來看，公民參與更多地體現(xiàn)于與生活、工作場景相關(guān)的社會生活領(lǐng)域，治理民主對民主的理解也從政治領(lǐng)域擴展到社會生活領(lǐng)域。因而，在現(xiàn)代社會背景下，公民參與更多地體現(xiàn)在公民充分參與到與他們生活環(huán)境密切相關(guān)的各類領(lǐng)域中。

（二）理性協(xié)商：是更真實的民主

治理民主則試圖將公共事務(wù)的治理建基于民意的真實表達之上，希望依靠民眾的理性和協(xié)商過程來追求更真實的民主?！袄硇詤f(xié)商”應(yīng)運而生，它從程序上對公民如何參與的問題進行了回答。作為一種治理民主的理論形態(tài)，“理性協(xié)商”的產(chǎn)生基于政治過程的正當性理想，即在社會現(xiàn)代化發(fā)展的背景下，政治民主要求政治權(quán)力的行使需經(jīng)過“公共協(xié)商”方能體現(xiàn)其程序正當，從而彰顯民意，體現(xiàn)公共性本質(zhì)。通過理性協(xié)商，公民進行話語的充分交流和討論，從而為公共政策提供了共識基礎(chǔ)，為政治權(quán)力提供了合法性基礎(chǔ)，從而實現(xiàn)更真實的民主。也就是說，在治理民主的實踐中，通過尋求理解、溝通與對話來解決公共事務(wù)問題的理性協(xié)商模式，把個體意志、他人意志與集體意志進行不斷磨合而得到的廣泛共識，使民主更為“真實”。

（三）合作治理：是更有效的民主

多元治理主體間的合作與互動是“治理”的題中之義，因此，“合作”也是治理民主的內(nèi)在蘊含。合作治理是一種基于社會多元主體間互動關(guān)系的治理民主實踐形式，強調(diào)在眾多的社會公共事務(wù)中多元治理主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，在持續(xù)的互動中實現(xiàn)公共利益，其精髓在于實現(xiàn)政府與社會合作提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。在實踐中，不同國家和地區(qū)的合作式治理也有不同的呈現(xiàn)模式。如葡萄牙以服務(wù)外包等民營化方式運作，荷蘭采用中央機構(gòu)負責(zé)公私伙伴合作關(guān)系模式運作等等。我國的治理實踐中也逐漸引入了合作治理的模式，如社區(qū)治理中政府購買社會組織服務(wù)、共享單車運營的市場機制等等，雖然這些合作的具體模式有所不同，但其實踐體現(xiàn)出合作治理增強治理效果、改進服務(wù)質(zhì)量、提升服務(wù)水平、建立良好關(guān)系的優(yōu)勢。這些治理民主實踐既包含國家的決策過程，也包括各類社會組織和市場企業(yè)參與治理實踐的過程，通過合作治理的形式，打破了體制內(nèi)外的界限，建立起政府與社會的制度性聯(lián)結(jié)，構(gòu)建起政府與社會、公眾尋求利益有效整合的民主運行模式。

三、治理民主能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)商民主與良法善治的有效結(jié)合

治理民主構(gòu)成了當下中國民主生動實踐的全部內(nèi)涵和形式，成為實現(xiàn)協(xié)商民主與良法善治有效結(jié)合的最佳路徑。

（一）“一核多元、依法共治”是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的有效機制

多元是治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)核。在基層治理實踐中，治理主體結(jié)構(gòu)具有“一核多元”特點和優(yōu)勢，并在法治框架下最大限度地參與社會治理，構(gòu)建成共建共享共治的社會治理格局。

首先，黨組織是基層治理的核心。中國治理實踐中黨是基層治理的核心。黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用在于實施全面領(lǐng)導(dǎo)，但并非包攬一切事務(wù)。黨組織在實施領(lǐng)導(dǎo)的過程中，必須處理好與政府的關(guān)系，梳理和規(guī)范黨政各部門社會治理職能，發(fā)揮加強頂層設(shè)計、整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，形成權(quán)責(zé)明晰、獎懲分明、分工負責(zé)的基層治理責(zé)任鏈條。其次，政府是基層治理的責(zé)任主體。基層治理中，政府的作用更偏向于具體的執(zhí)行與負責(zé)，扮演著指揮者、供給者、培育者、監(jiān)督者等多種角色，也是基層治理的具體負責(zé)主體。政府擁有對基層治理機制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力，承擔(dān)著提供居民如安全、教育、文化等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能，承認和尊重公民在基層治理中的主體地位，并在資金、制度、政策等方面全方位支持各類社會組織的發(fā)展，同時，還要發(fā)揮好監(jiān)督作用，依法監(jiān)督各類主體的運行與發(fā)展。第三，社會協(xié)同是基層治理的能動力量。社會協(xié)同，是在“強政府弱社會”的背景下，政府為實現(xiàn)更有效的治理，在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，尊重并保護社會的主體地位及運作規(guī)律，建立健全各種社會溝通、參與機制，通過政府購買服務(wù)、健全激勵補償機制等辦法，充分發(fā)揮社會力量在治理中的作用。通過社會協(xié)同，形成人人參與、人人盡責(zé)的良好局面。社會協(xié)同成為基層治理提供能動力量：為民眾更好的公共服務(wù)，激發(fā)民眾參與治理熱情，促進社區(qū)和諧，維護社會穩(wěn)定。第四，公眾參與是基層治理的基礎(chǔ)。民眾是基層治理的根基，公眾參與是基層治理的基礎(chǔ)，通過參與選舉形成廣泛民眾基礎(chǔ)、參與協(xié)商表達真實意見、參與治理實現(xiàn)基層自治、參與監(jiān)督促進民主發(fā)展，推進基層治理現(xiàn)代化。最后，法治是基層治理現(xiàn)代化的保障。法治是治理現(xiàn)代化的基本原則，是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。在基層治理中，法治為治理提供法律依據(jù)、實現(xiàn)公平正義結(jié)果、完善全方位監(jiān)督體系、實行有效問責(zé)提升政府公信力。

（二）協(xié)商民主是推進治理現(xiàn)代化的有效形式

協(xié)商民主在推進基層治理的民主化、專業(yè)化、法治化等方面有重要作用，是推進基層治理現(xiàn)代化的有效形式。

協(xié)商民主有助于推進基層治理民主化。主要表現(xiàn)在：一是豐富了民主形式。實現(xiàn)民主的形式是多種多樣的，在不同國家和地區(qū)有不同形式的呈現(xiàn)，比如直接民主、間接民主、選舉民主、協(xié)商民主等。協(xié)商民主可以有效彌補選舉民主的不足，如果說選舉民主是“實時有效”，協(xié)商民主則是“時時有效”；選舉民主重在選舉結(jié)果，協(xié)商民主則重在對話共識。因此，協(xié)商民主延長了民主的有效時限，拓寬了民主的效力范圍，使民主的具體實現(xiàn)方式更為豐富，使公眾參與持續(xù)運行，提高了參與的有效性。二是拓寬了民主的渠道。民主的渠道即公眾參與民主的途徑有民主選舉、決策、管理以及監(jiān)督等。協(xié)商民主則以靈活多樣的形式大大拓寬了民主參與的渠道，比如，通過協(xié)商、討論、對話的形式，在民主決策中，協(xié)商民主擔(dān)當起決策咨詢機構(gòu)的作用；在民主管理中，協(xié)商民主充當了公共治理平臺的作用；在民主監(jiān)督中，協(xié)商民主對行政機構(gòu)和公共決策發(fā)揮了監(jiān)督的作用。三是提高了主體參與效能。協(xié)商民主和治理現(xiàn)代化在主體上存在契合點，都具有多元性、廣泛性的特點，都包括政府、市場、社會、公民等主體。主體是治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵要素，協(xié)商民主擴展了協(xié)商主體的范圍。政府、市場、社會、公民等多元協(xié)商主體在基層社會治理中的共同協(xié)商，體現(xiàn)了人民當家做主的理念與原則，多元主體通過廣泛協(xié)商，參與到治理的各個層次、各個方面，有效避免了精英政治的局限。

基層協(xié)商民主有助于推進基層治理專業(yè)化。新時代，民眾對治理的專業(yè)化要求更高，治理專業(yè)化成為衡量治理現(xiàn)代化水平的主要和重要標準。通過各種形式的基層民主協(xié)商，有利于多元協(xié)商主體通過不斷對話、商議，發(fā)揮各方的專業(yè)優(yōu)勢，形成專業(yè)化的共識，保證達成公共利益的最優(yōu)方案，促進基層治理的科學(xué)化、專業(yè)化。首先，基層協(xié)商民主提升了基層治理的科學(xué)化水平。協(xié)商民主集合了社會各類多元主體的意見建議，各類主體地位平等，話語權(quán)相同，在自由平等的協(xié)商語境中形成體現(xiàn)各方意見的共識，同時接受專業(yè)的批評和監(jiān)督，有助于及時發(fā)現(xiàn)并改正錯誤，從而有效避免治理的隨意性、草率性，減少“拍腦袋決定”，提升基層治理的科學(xué)化水平。其次，在基層治理中有利于發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。協(xié)商民主主體具有廣泛性，在廣大的基層中，匯聚了最廣泛的人才，包括專家、學(xué)者以及各行各業(yè)的專業(yè)人士，通過基層民主協(xié)商的平臺，專家、學(xué)者及專業(yè)人士以其專業(yè)知識儲備和實踐經(jīng)驗優(yōu)勢，在民主協(xié)商中不斷修正協(xié)商共識，從而在基層民主協(xié)商中提升專業(yè)化水平，推進基層治理的專業(yè)化。

基層協(xié)商民主有助于推進基層治理法治化。法治是現(xiàn)代治理的基本方式，法治程度反映了治理現(xiàn)代化的程度。協(xié)商民主的發(fā)展有助于促進法治建設(shè)，表現(xiàn)為：一是提高立法質(zhì)量。協(xié)商民主具有主體范圍廣泛的特點，更容易集思廣益，通過多種方式促進法律科學(xué)化制定，提高立法質(zhì)量。如通過聽證會、專家論證會、問卷調(diào)查等多種方式，可以促進各類主體參與到立法工作的協(xié)商環(huán)節(jié)，體現(xiàn)各階層的利益訴求，同時征求專家的意見，從民主和專業(yè)兩個方面提高了立法的科學(xué)化水平。二是促進法治思維及信仰的形成。法治思維是以法律為指導(dǎo)來認識和處理問題的理性思維方式；法治信仰是對法治精神的認同與法治行為的實踐。民主協(xié)商以法律為依據(jù)，當基層民眾參與到基層治理的民主協(xié)商過程當中時，通過運用法律化解矛盾糾紛、協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，使法治思維、法律意識得到不斷強化，并逐漸將法律作為行事準則，從而形成依法辦事的行為習(xí)慣，進而固化法治思維、樹立法治信仰。三是發(fā)揮法治監(jiān)督的作用。協(xié)商民主是提高法律監(jiān)督能力的重要渠道，有利于拓展民主監(jiān)督的深度和廣度，促進民主監(jiān)督的常態(tài)化、制度化、科學(xué)化。我國行政監(jiān)督體系包括內(nèi)部和外部監(jiān)督，由于在基層治理中的決策之前和決策過程中，都通過協(xié)商、對話、討論的形式進行，使公共決策處于公開透明當中，這就為公眾監(jiān)督搭建了制度平臺，有助于民眾切實實行監(jiān)督權(quán)力，減少權(quán)力的濫用。

（三）治理民主可以實現(xiàn)協(xié)商民主與良法善治的有效結(jié)合

治理民主通過公共參與、多元對話、民主協(xié)商等治理手段，將政府管理、市場機制和社會自治機制有機地結(jié)合起來，實現(xiàn)了協(xié)商民主與良法善治的有效結(jié)合。①吳興智：《走向治理民主：為何以及如何——近年來西方民主的發(fā)展邏輯》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第16卷第5期。

治理民主促進權(quán)力運行由集權(quán)向放權(quán)轉(zhuǎn)變。治理民主從放權(quán)、控權(quán)、還權(quán)三個方面推進權(quán)力運行的轉(zhuǎn)變。一是放權(quán)。治理民主強調(diào)的是多元治理，多元必然意味著放權(quán)，意味著多元主體根據(jù)自身的職能邊界，掌握一定的社會治理權(quán)力，意味著政府把直接面向基層、量大面廣、由社會管理更方便有效的公共事務(wù)，一律下放給社會、市場和公民自治，這就把權(quán)力下放到了除政府外的其他多元主體，通過治理民主發(fā)揮出整個社會各類主體的積極性和主動性，激發(fā)了治理活力。二是控權(quán)?？貦?quán)意味著“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，把權(quán)力運行納入制度軌道。通過治理民主，民眾參與到治理的過程當中，掌握部分權(quán)力，可以促進權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置，避免政府大權(quán)獨攬，形成立法權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約與協(xié)調(diào)，打牢制約權(quán)力的根基；同時，通過參與治理過程，民眾對權(quán)力的運行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)進行全程參與，從而提升了權(quán)力出籠難度，降低了權(quán)力被濫用的概率。三是還權(quán)。治理民主本身就是還權(quán)于民的尚佳途徑，治理民主豐富了民主形式，從各層次、各領(lǐng)域鼓勵公民參與治理，拓寬人民參政的渠道和方式，實現(xiàn)民眾在基層領(lǐng)域的自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。

治理民主促進基層治理由人治向法治轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代法治不僅供應(yīng)了國家治理所需的良法，還為善治的實現(xiàn)鑄就了堅強的后盾，民主制度的穩(wěn)固與治理民主化的實現(xiàn)必以法治為保障。治理民主過程中，決策的做出依托的是多元治理主體相互之間平等的對話、討論與溝通，沒有權(quán)威中心，亦沒有任何一方有一言堂的權(quán)力，因此，人治在治理民主中缺乏核心的要素，而法律法規(guī)、政策文件成為治理民主中平等協(xié)商對話的重要依據(jù)，在這個過程中，黨委和政府為更好地履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的作用，市場、社會、民眾等多元主體為更好地表達各自的利益訴求，都必須熟悉、了解并應(yīng)用相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件，多方磨合與修正觀點都以法律法規(guī)、政策文件為依托，進而實現(xiàn)了基層治理從人治到法治的轉(zhuǎn)變。

治理民主促進基層治理制度由注重實體向注重程序轉(zhuǎn)變。建構(gòu)現(xiàn)代政治文明應(yīng)將實體民主和程序民主并重，逐步實現(xiàn)民主的制度化、程序化。進入新時代，我國的民主政治建設(shè)中實體民主已逐步建立健全，但程序民主發(fā)展較為薄弱，而治理民主的實踐則推動了程序民主的躍升式發(fā)展。首先，治理民主推進了民主程序的法定化。將治理民主融入經(jīng)濟、政治、社會、文化等社會公共事務(wù)的民主實踐中，將治理民主匯入立法、決策、監(jiān)督、選舉、執(zhí)行、司法等各個領(lǐng)域并納入法律體系而使民主程序法定化，確保民主程序?qū)嵤┙?jīng)過合法性審查，及時糾正違法民主程序行為。其次，治理民主促進民主程序精細化與可操作。民主必須在現(xiàn)實政治實踐中形成一套可操作的流程。通過民主實施的程序達成民主價值與理想目標，還端賴于民主的細節(jié)和程序；如果做到每一道程序都是民主的，民主過程就會形成連續(xù)的輸送帶，進而由一步步民主程序的積累而達到最終的民主價值歸屬。因此，民主程序的設(shè)定應(yīng)基于現(xiàn)實操作的考慮，注重細節(jié)化設(shè)計和流程化再造，而治理民主恰好為民主程序細節(jié)化、可操作化設(shè)計提供了實踐基礎(chǔ)和不斷完善的平臺。

治理民主促進基層治理由等級化結(jié)構(gòu)向合作式治理轉(zhuǎn)變。以“多中心治理”為特征的合作式治理，是建立在由政府、市場、社會、公民個體等因相互信任和合作的需要而構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)狀組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的治理形式，這本身就是治理民主的一種實踐形式。從當今民主實踐和發(fā)展趨勢上看，合作式治理是一種維持民主運轉(zhuǎn)的公民參與網(wǎng)絡(luò)，也是民主運行的載體，是治理現(xiàn)代化的必由之路。一般認為，合作治理以參與、信任、合作、規(guī)范等為重要價值，能夠為公民參與國家治理提供規(guī)范化路徑，并在加強政府與社會、市場、公民個體等合作共治的基礎(chǔ)上提高相互信任度。而傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理以等級化結(jié)構(gòu)為特征，是一種以政治權(quán)力為中心的治理結(jié)構(gòu)，政府、市場、社會等組織主體之間存在明顯的等級分層，整個國家只有一個權(quán)力中心，市場、社會雖有名義上的自主性，但政治權(quán)力卻可隨時進行干擾；公民雖有參與的權(quán)利，但參與的范圍和力度完全取決于國家權(quán)力甚至權(quán)力主體個人的讓渡和允許；國家與社會組織之間的合作也不需要遵循契約平等的精神，政治權(quán)力具有強勢的支配地位。①唐皇鳳：《構(gòu)建法治秩序：中國國家治理現(xiàn)代化的必由之路》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報》（哲社版）2014年第4期。新生的治理民主以合作為基礎(chǔ)，打破了以權(quán)力主導(dǎo)的等級化治理結(jié)構(gòu)，建立起了民主的合作治理網(wǎng)絡(luò)，并對國家權(quán)力從社會領(lǐng)域退出形成倒逼機制，推動國家與社會的合作，構(gòu)建起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)”的前提下充分發(fā)揮“社會協(xié)同、公民參與”的基層治理現(xiàn)代化機制。