深圳歷次行政管理體制改革述評及展望
——以現(xiàn)代文明社會理論為視角

崔孝松

1978年召開的黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放的新時期。廣東提出在改革開放中先走一步，實(shí)行特殊政策、靈活措施的要求得到中央贊同。1979年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)深圳正式建市，以建立出口商品基地，開展對外貿(mào)易，探索發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)。1980年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立。伴隨著從突破舊體制束縛到探索以市場為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革再到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的建立與完善，改革開放40年來，深圳在行政管理體制改革領(lǐng)域也在不斷探索，“一直是朝著建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的行政管理體制這個目標(biāo),緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能和調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)兩個方面進(jìn)行的”。①湯庭芬：《深圳市行政管理體制改革的幾點(diǎn)啟示》，《政治學(xué)研究》1999年第4期。本文試圖用有限政府理論視野下現(xiàn)代文明社會四領(lǐng)域理性劃分的政治理論來理解和分析深圳市歷次行政管理體制改革。

一、現(xiàn)代文明社會理論

現(xiàn)代政府建設(shè)與改革立足于現(xiàn)代文明社會，現(xiàn)代文明社會建立在社會各領(lǐng)域理性劃分的基礎(chǔ)之上。托馬斯·雅諾斯基在《公民與文明社會》中繼承和發(fā)展了哈貝馬斯提出的現(xiàn)代文明社會四領(lǐng)域劃分理論，與哈貝馬斯論證著力點(diǎn)在于國家領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、市場領(lǐng)域和公眾領(lǐng)域的分界，尤其側(cè)重于對公眾領(lǐng)域的分析不同，他強(qiáng)調(diào)文明社會的四領(lǐng)域不僅有著各自明確界限而且相互重疊影響（如圖）。這種重疊對于文明社會理論來說是非常重要的，“重疊幅度和每個領(lǐng)域的大小，構(gòu)成一個框架，可用來對多元國家、傳統(tǒng)國家和社團(tuán)國家中的文明社會加以比較。……文明社會的這兩個方面——重疊與大小——對于進(jìn)行國與國的比較是尤其有用的”。①[美]托馬斯·雅諾斯基著 ：《公民與文明社會：自由主義政體、傳統(tǒng)政體和社會民主政體下的權(quán)利與義務(wù)框架》，柯雄譯，沈陽：遼寧教育出版社，2000年，第19頁。文明社會理論對于不同國家形態(tài)的橫向比較是一個很有價值的分析框架，對于同一個社會的不同發(fā)展階段的縱向比較研究也有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

定位于文明社會的公眾和私人領(lǐng)域示意圖

國家（政府）與其他領(lǐng)域的組織性質(zhì)和目標(biāo)出現(xiàn)差異，它履行所有的政治職能，并僅履行政治職能，政府在規(guī)模和行為方式上都應(yīng)受到法律、市場和社會的嚴(yán)格限制和有效監(jiān)督制約，即，政府權(quán)力是有限的，而不是無限的。可以說，有限政府就是政府與市場、政府與社會、政府與政府之間權(quán)力重新進(jìn)行制度性分配的一種范式。凡是政府過多干預(yù)市場與社會而出現(xiàn)越位的，應(yīng)退出；凡屬政府管理出現(xiàn)錯位的，應(yīng)糾偏；凡屬政府應(yīng)管理而未有效管理，出現(xiàn)缺位的，應(yīng)及時有效地干預(yù)，真正發(fā)揮好政府宏觀管理的職能。

二、深圳行政管理體制改革歷程述評

改革開放之前，和全國其他地區(qū)一樣，深圳社會政治化與國家化嚴(yán)重，政府嚴(yán)重侵吞了市場領(lǐng)域、公眾領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，前者無限擴(kuò)大，而后三者的領(lǐng)域則被無限壓縮，“改革前的行政管理機(jī)構(gòu)，基本是沿用原有一套，有不少弊端，突出的是，各級行政機(jī)關(guān)管了很多不該管、管不好、管不了的事情，權(quán)力過分集中，機(jī)構(gòu)臃腫，政企不分，條塊分割，層次繁多，辦事效率低等，這些弊端嚴(yán)重阻礙了特區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。②沈兆伍：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政管理體制改革的回顧與思考》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》1990年第2期。

自1981年開始第一次改革以來，深圳行政管理體制在現(xiàn)有的國家政治制度框架內(nèi)，在有限政府理論指導(dǎo)下，按照現(xiàn)代文明社會不同領(lǐng)域的劃分要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，通過機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、注重公共服務(wù)、規(guī)范行政行為等措施，不斷厘清政府與市場、與社會的關(guān)系。深圳近40年的行政管理體制改革歷史“是一部不斷適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，以機(jī)構(gòu)改革為內(nèi)容和載體，努力建設(shè)服務(wù)型政府，不斷邁向行政現(xiàn)代化的歷史”。③深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究會編：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開放專題史》，深圳：海天出版社，2010年，第189頁。

（一）政府與市場的關(guān)系：使市場在資源配置中起決定性作用

深圳的行政管理體制改革在處理政府與市場的關(guān)系方面，經(jīng)歷了從對市場的直接管理到間接管理，從微觀控制到宏觀調(diào)控，從機(jī)構(gòu)調(diào)整向行政管理體制改革的轉(zhuǎn)變。

第一次機(jī)構(gòu)改革從1981年8月開始到1982年5月，精簡和調(diào)整了專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，撤銷官商不分的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。第一次改革就實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性突破，在全國率先打破了按行業(yè)、產(chǎn)品門類設(shè)置政府經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的舊模式，政府逐漸從市場領(lǐng)域的具體管理環(huán)節(jié)退出，集中精力加強(qiáng)宏觀管理。

1983年12月，第二次機(jī)構(gòu)改革繼續(xù)加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控職能，進(jìn)一步政企分開，劃清職責(zé)權(quán)限，完善大系統(tǒng)管理的特區(qū)經(jīng)濟(jì)管理體系，建立健全決策咨詢體系,形成了“四委五辦”的政府架構(gòu)。①“四委五辦”即社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會、工業(yè)委員會、城市規(guī)劃委員會、出口委員會；基建、財貿(mào)、交通、農(nóng)牧、文教等五個市長辦公室。

1987年3月頒布《深圳市級行政機(jī)構(gòu)改革方案》,以市場理念管理國有資產(chǎn)，成立“市國有資產(chǎn)投資管理公司”，對經(jīng)營性土地出讓實(shí)行公開招標(biāo)和拍賣。

1988年2月到9月，合并精簡政府經(jīng)濟(jì)管理部門，進(jìn)一步調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理和城市管理的職能，不再按產(chǎn)業(yè)分工設(shè)置機(jī)構(gòu)，而是按綜合管理要求組建大系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，成立文化委員會、教育委員會等大系統(tǒng)管理機(jī)構(gòu)。實(shí)行政企分開，使政府對企業(yè)的直接管理為主進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，基本取消對企業(yè)的機(jī)構(gòu)編制管理，賦予企業(yè)人事自主權(quán)。

1993年頒布《深圳市機(jī)構(gòu)改革方案》，全面落實(shí)企業(yè)在領(lǐng)導(dǎo)體制、登記流程、進(jìn)出口權(quán)限、投資項(xiàng)目、經(jīng)營范圍等14項(xiàng)經(jīng)營自主權(quán)?！?994年開始，加快轉(zhuǎn)變政府職能，理順政企關(guān)系，實(shí)行政企分開，積極穩(wěn)妥建立和完善宏觀調(diào)控體系?！雹谏钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)研究會、深圳市史志辦公室編：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)三十年1980-2010》，深圳：海天出版社，2011年，第106頁。8月，深圳在全國率先實(shí)行企業(yè)無行政主管部門的改革，頒布《深圳市企業(yè)無行政主管部門改革實(shí)施辦法》，要求黨委、政府、人大、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)必須與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體徹底脫鉤，不得再辦企業(yè)；限期取消企業(yè)與黨政機(jī)關(guān)的掛靠關(guān)系，對所有企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的辦事標(biāo)準(zhǔn)。這些突破性舉措切斷了黨政機(jī)關(guān)與企業(yè)之間的行政隸屬及掛靠關(guān)系，基本實(shí)現(xiàn)了政府從部門管理向行政管理的轉(zhuǎn)變。

2001年制定《深圳市深化投融資體制改革指導(dǎo)意見》，要求建立以市場為導(dǎo)向的新型投融資體制，實(shí)行政府宏觀協(xié)調(diào)、企業(yè)自主投資、銀行獨(dú)立審貸的運(yùn)行機(jī)制。

2004年5月，深圳市政府正式下發(fā)《深圳市深化行政管理體制改革試點(diǎn)方案實(shí)施意見》，按照經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能定位，進(jìn)一步將政府職能范圍轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域，并由過去偏重于發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向發(fā)展經(jīng)濟(jì)與管理社會并重，推進(jìn)社會整體發(fā)展，積極構(gòu)建服務(wù)型的責(zé)任政府。

黨的十八大以來，深圳積極貫徹新發(fā)展理念，深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，制定實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總體方案和專項(xiàng)行動計劃，優(yōu)化政策供給，突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，利用精準(zhǔn)化組合型政策激發(fā)供給活力，設(shè)立重大產(chǎn)業(yè)、軍民融合、并購、中小微企業(yè)發(fā)展等系列基金，引導(dǎo)更多資金向有效供給配置。開展降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本行動，實(shí)施“營改增”、調(diào)整“五險一金”、取消涉企行政事業(yè)性收費(fèi)、回購市內(nèi)高速公路并免費(fèi)通行等政策措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，釋放供給潛力。

2013年12月，深圳市委五屆十八次會議提出“三化一平臺”的概念，即市場化、法治化、國際化和前海戰(zhàn)略平臺，使市場在資源配置中起決定性作用，形成市場主體更加自由的現(xiàn)代市場體系，構(gòu)建更加完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

2018年，深圳出臺《關(guān)于加大營商環(huán)境改革力度的若干措施》，積極回應(yīng)企業(yè)反映最突出、社會最關(guān)切的問題，從貿(mào)易投資環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、人才發(fā)展環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、綠色發(fā)展環(huán)境和法治環(huán)境等6個方面，提出了20大改革舉措、126個政策點(diǎn)，著力率先營造服務(wù)效率最高、管理最規(guī)范、市場最具活力、綜合成本最佳的國際一流營商環(huán)境。

（二）政府與社會的關(guān)系：積極培育和壯大社會組織，發(fā)揮社會對政府的監(jiān)督職能

隨著改革的深入，深圳實(shí)現(xiàn)了由偏重對市場領(lǐng)域的管理向加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理與社會領(lǐng)域管理并重的自覺性轉(zhuǎn)變，積極培育社會組織，完善社會自我管理機(jī)制，并注重發(fā)揮社會對政府的監(jiān)督功能。

1991年2月深圳首次提出理順政府與社會的關(guān)系，把一些屬于社會性、群眾性、公益性的事務(wù)，從政府的職能中轉(zhuǎn)移出去，由中介組織承擔(dān)。1993年，深圳開始改革律師制度，改變律師事務(wù)所全為公辦的局面，使其真正走上企業(yè)化、民營化道路。

2002年出臺的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》要求改變公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給方式，政府除了繼續(xù)加大投入和加大對公共服務(wù)的采購?fù)猓€對有條件進(jìn)行市場化管養(yǎng)的大型設(shè)施推行合同管理，即制定運(yùn)營規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，引入市場競爭主體管理，政府只扮演監(jiān)管角色，以推動大型公益性公共設(shè)施管養(yǎng)的市場化改革。

2004年，《深圳市深化行政管理體制改革試點(diǎn)方案實(shí)施意見》進(jìn)一步要求將一些專業(yè)性、技術(shù)性、事務(wù)性工作，從政府職能中分離出來，交給行業(yè)協(xié)會和其他中介組織承擔(dān)。

2012年以來，深圳積極轉(zhuǎn)移政府職能，培育社會組織，擴(kuò)大社會組織直接登記范圍，推行登記和備案雙軌制，建立行業(yè)自律機(jī)制，推進(jìn)社會組織領(lǐng)域立法，加大財政扶持力度。

積極推進(jìn)事業(yè)單位改革，實(shí)現(xiàn)政事分開。在改革之前，深圳存在著“一方面是承擔(dān)著公共服務(wù)、社會服務(wù)的事業(yè)單位日益行政化、機(jī)關(guān)化乃至企業(yè)化，一方面是社會服務(wù)、公共服務(wù)的嚴(yán)重不足的矛盾局面”。①李永清主編：《深圳行政變革大事》，深圳：海天出版社，2008年，第246頁。自2002年頒布《關(guān)于事業(yè)單位人事制度改革試點(diǎn)工作有關(guān)問題意見》后，2004年、2006年相繼發(fā)布《深圳市事業(yè)單位職員管理辦法（試行）》、《深圳市深化事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》，實(shí)行分類改革，歸口歸類，將事業(yè)單位劃分為監(jiān)督管理類、經(jīng)營服務(wù)類和公益類三類，探索事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，繼續(xù)深化事業(yè)單位改革。2009年大部制改革時，進(jìn)一步推進(jìn)政事分開、管辦分開，深化事業(yè)單位人事、社會保障、收入分配制度改革，并開展了事業(yè)單位法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。

（三）政府自身改革：通過精簡機(jī)構(gòu)與規(guī)范政府行為，更好發(fā)揮政府作用

為適應(yīng)政府與市場、政府與社會關(guān)系調(diào)整的需要，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，深圳市在政府自身機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置及行政審批等領(lǐng)域也不斷深化改革。

1981年第一次機(jī)構(gòu)改革后，市屬部委辦由原來的65個減到33個，減少49%，機(jī)關(guān)行政人員由原來的2237人減少到867人，減少61%。

1987年3月，頒布了《深圳市級行政機(jī)構(gòu)改革方案》，重點(diǎn)調(diào)整管理層次，強(qiáng)化監(jiān)督職能，完善咨詢和決策體系。將政府的行政機(jī)構(gòu)由原來的三級管理（市、委辦、局）改為二級管理（市、委辦局），形成了綜合管理、行業(yè)管理和資產(chǎn)管理三大管理系統(tǒng)，大系統(tǒng)管理體制形成。

1988年2月至9月，深圳把對黨政機(jī)構(gòu)的調(diào)整作為政治體制改革的切入點(diǎn)，撤銷市委部門中與政府職能重復(fù)的機(jī)構(gòu)。組建市政府法律顧問室，成立經(jīng)濟(jì)罪案舉報中心，將監(jiān)察局改為行政監(jiān)察局。這次改革將市政府機(jī)構(gòu)按照工作性質(zhì)的不同分為辦公機(jī)構(gòu)、組成機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和局、委歸口管理的直屬局四類，共計41個，完善了大系統(tǒng)管理體系。

1993年基本完成市直黨政群機(jī)關(guān)“三定”（ 定部門職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制）工作，確定了市與區(qū)、市直黨政群、人大、政協(xié)機(jī)關(guān)之間行政編制的比例、標(biāo)準(zhǔn)等。改革后，市直機(jī)關(guān)由原來的74個減為65個，其中政府部門從44個減為38個，市委部門由11個減為8個，黨政群機(jī)關(guān)（不含政法）行政編制2831名。

深圳從2001年7至9月將政府機(jī)構(gòu)重新分為綜合與經(jīng)濟(jì)管理部門、執(zhí)法監(jiān)管部門、社會管理部門和政務(wù)部門、賦予行政職能的事業(yè)單位和開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)五大類，將綜合經(jīng)濟(jì)部門改稱宏觀調(diào)控部門，將專業(yè)部門合并、減少、甚至撤銷，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門。市黨政機(jī)關(guān)人員編制總體上按10%的比例精簡，其中市級機(jī)關(guān)人員編制精簡16.9%。

2004年開始的機(jī)構(gòu)改革不再是機(jī)構(gòu)數(shù)的增減，而是行政權(quán)在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者如何實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和分離，組建了發(fā)展和改革局、貿(mào)易工業(yè)局、應(yīng)急指揮中心、行業(yè)協(xié)會服務(wù)署、中小企業(yè)服務(wù)中心、建筑工務(wù)署等機(jī)構(gòu)。

2009年7月，深圳市出臺《深圳市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》，大部門制改革啟動，調(diào)整后，設(shè)置31個工作部門，共減少機(jī)構(gòu)15個，精簡幅度約1/3。該次改革旨在“全面探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，加大職能相近機(jī)構(gòu)的整合力度，綜合設(shè)置政府工作部門，以形成職能有機(jī)統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)分類科學(xué)、功能定位準(zhǔn)確、部門設(shè)置精干的政府組織框架”。①付瑩：《深圳重大改革創(chuàng)新史略》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第109頁。

黨的十八大以來，深圳深化升級大部制改革，成立深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，完善了大市場機(jī)制體制；規(guī)劃國土系統(tǒng)試點(diǎn)推行“大科室”制改革，使機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、合理，管理鏈條更為高效運(yùn)轉(zhuǎn)；羅湖區(qū)在全市首推街道“大部制改革”，實(shí)現(xiàn)了街道的相關(guān)權(quán)力和責(zé)任主體地位更明晰。

依法行政、高效行政、廉潔行政是建設(shè)責(zé)任型、服務(wù)型政府的目標(biāo)。在規(guī)范行政權(quán)力行使方式上，改進(jìn)審批方式，規(guī)范審批行為，推行政務(wù)公開，審計政府績效，追究行政責(zé)任。另一方面，理順政府部門之間的職能分工，科學(xué)劃分市、區(qū)、街道事權(quán)，理順政府縱向關(guān)系。

1983年12月，深圳恢復(fù)了行政監(jiān)察制度，組建起全國第一家行政監(jiān)察局，強(qiáng)化政府的監(jiān)督能力。

1991年至1993年，深圳加強(qiáng)行政立法和機(jī)關(guān)制度化建設(shè)，推進(jìn)依法行政。實(shí)行政府工程招投標(biāo)制度，建立有形建筑市場。將審批制改為依法核準(zhǔn)制。理順和界定了各部門在運(yùn)作中有爭議或扯皮的職權(quán)94項(xiàng)，其中轉(zhuǎn)移69項(xiàng)，取消9項(xiàng)，下放16項(xiàng)，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則，給區(qū)鎮(zhèn)相關(guān)的管理權(quán)限。

1999年《深圳市審批制度改革若干規(guī)定》實(shí)行，審批項(xiàng)目由723項(xiàng)減少了418項(xiàng)，減幅達(dá)57.8%，核準(zhǔn)項(xiàng)目由368項(xiàng)減到323項(xiàng)，減幅為12.2%，原有審批和核準(zhǔn)合計1091項(xiàng)，減少463項(xiàng)（其中取消263項(xiàng)，合并、調(diào)整減少200項(xiàng)），減幅達(dá)42.4%。

2001年出臺《關(guān)于貫徹實(shí)施九個法定化的工作意見》，推進(jìn)依法行政，貫徹實(shí)施政府機(jī)構(gòu)組織、職能、編制，行政程序，行政收費(fèi)，行政處罰，政府招標(biāo)采購，政府投資行為，行政執(zhí)法責(zé)任以及政府內(nèi)部管理等九個方面的法定化。

2001年開始進(jìn)行第二輪審批制度改革，市政府13個主要職能部門的審批項(xiàng)目由324個減少為232個，核準(zhǔn)事項(xiàng)由340項(xiàng)減少到260項(xiàng)。下放審批權(quán)限，避免重復(fù)和多頭審批。市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）之間，政府部門與行業(yè)協(xié)會、中介組織之間，政府各部門之間明確劃分審批權(quán)限。

2002年，成立深圳市黨政機(jī)關(guān)信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了政務(wù)信息化綱領(lǐng)性文件《深圳市黨政機(jī)關(guān)政務(wù)信息化建設(shè)綱要》和《深圳市電子政務(wù)工程總體設(shè)計方案》，推進(jìn)政務(wù)公開。

2003年頒布《關(guān)于深化我市行政審批制度改革的實(shí)施方案》，開始第三輪行政審批制度改革，行政審批和核準(zhǔn)事項(xiàng)在上次改革的基礎(chǔ)上再減少30%，審批時限縮短30%。推行告知承諾制，實(shí)行并聯(lián)審批制，完善窗口辦文制，逐步推行網(wǎng)上審批制。

2005年，深圳市行政許可電子監(jiān)察系統(tǒng)正式啟動，該系統(tǒng)是監(jiān)察部與聯(lián)合國開發(fā)計劃署的國際合作項(xiàng)目——中國廉政建設(shè)項(xiàng)目。同年頒布的《關(guān)于推進(jìn)行政管理創(chuàng)新加強(qiáng)政府自身建設(shè)的實(shí)施意見》要求建立健全公眾參與、專家咨詢論證和行政機(jī)關(guān)決定相結(jié)合的科學(xué)民主行政決策機(jī)制。

2005年出臺《關(guān)于在全市掀起責(zé)任風(fēng)暴實(shí)施治庸計劃加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)的決定》和《關(guān)于健全行政責(zé)任體系加強(qiáng)行政執(zhí)行力建設(shè)的實(shí)施意見》以及《深圳市行政過錯責(zé)任追究辦法》等文件。2006年頒布《深圳市重大投資項(xiàng)目審批制度改革方案》、《深圳市非行政許可審批和登記若干規(guī)定》。

2013年，全國首部以特區(qū)立法形式出臺的新型商事登記法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記若干規(guī)定》開始實(shí)施，標(biāo)志著深圳商事登記制度改革正式啟動。在2014年率先推行營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證和刻章許可證“四證合一”審批模式后，2015年6月開創(chuàng)“五證合一”審批模式，7月開始推行“多證合一，一照一碼”、企業(yè)名稱自主申報登記、企業(yè)簡易注銷等三項(xiàng)改革。2017年3月，深圳又在全國率先將住房公積金繳存單位登記納入商事登記。

2016年，深圳積極完善行政權(quán)責(zé)清單管理，制定《深圳市政府部門權(quán)責(zé)清單管理辦法》，規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等10類行政職權(quán)，制定行政職權(quán)的事項(xiàng)目錄、事項(xiàng)登記表、運(yùn)行流程圖等。

2016年，在進(jìn)一步深化“放管服”改革背景下，深圳還科學(xué)劃分市區(qū)兩級權(quán)責(zé)，探索實(shí)行強(qiáng)區(qū)放權(quán)改革，向區(qū)級政府逐步下放排水管網(wǎng)建設(shè)、交通管理、城市更新、產(chǎn)業(yè)用地招拍掛、土地整備、儲備土地管理、規(guī)劃土地監(jiān)察執(zhí)法等事權(quán)。2017年10月，深圳市政府印發(fā)《關(guān)于公布2017年深圳市強(qiáng)區(qū)放權(quán)改革下放事權(quán)清單的通知》，再向各區(qū)（新區(qū)）下放公園管理、工程質(zhì)量監(jiān)管、公安消防及社會管理等事權(quán)。深圳市“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革以來，在一定程度上解決了市區(qū)權(quán)責(zé)不對等、事權(quán)與資源配置不協(xié)調(diào)等問題，工作流程精簡優(yōu)化，服務(wù)效能不斷提升，改革成效初步顯現(xiàn)。

三、反思與展望

改革開放在一定程度上使深圳的整個社會生活逐步實(shí)現(xiàn)非政治化。從發(fā)展市場取向的商品經(jīng)濟(jì)，到建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，從市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用的演變，從行政隸屬或統(tǒng)管市場主體到歸還企業(yè)經(jīng)營管理、投資決策自主權(quán)，充分折射出政府在處理與市場關(guān)系中的探索與改革歷程。市場經(jīng)濟(jì)的形成與完善也加快了政府與社會的分離，政府權(quán)力從社會生活的私人領(lǐng)域中退出，社會成員由“單位人”轉(zhuǎn)變“公民個體”，社會組織日益發(fā)展壯大，公民社會的相對獨(dú)立性得到增強(qiáng)。

在改革開放40年的歷程中，深圳建立起了相對成熟的行政管理體制，為全國的改革提供了重要借鑒，也為構(gòu)建現(xiàn)代治理體系和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化打下了堅實(shí)基礎(chǔ)。但是，“只有在政府職能轉(zhuǎn)變上取得了實(shí)質(zhì)性、突破性的進(jìn)展，使職能轉(zhuǎn)變與行政環(huán)境的變化相耦合、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一起來，行政管理體制改革才能深化，經(jīng)濟(jì)體制改革也才能在更深層次上拓展”。①湯庭芬：《深圳市行政管理體制改革的幾點(diǎn)啟示》，《政治學(xué)研究》1999年第4期。深圳政府職能轉(zhuǎn)變還未到位，政府運(yùn)行機(jī)制特別是政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制不合理，行政效率還需進(jìn)一步提高，企業(yè)、市場和社會的自主性需要得到法律的切實(shí)保護(hù)，法治化建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

改革是特區(qū)的永恒使命，是深圳的立市之本。2012年以來，深圳貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記視察講話及重要批示精神，勇當(dāng)“四個全面”建設(shè)排頭兵，在構(gòu)建推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、形成全面開放新格局、營造共建共治共享社會治理格局上繼續(xù)走在全國前列，以基本實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，貫徹市場化改革，進(jìn)一步處理政府、市場和社會的關(guān)系，合理配置行政權(quán)力，厘清權(quán)力邊界和運(yùn)行程序。通過制定“權(quán)責(zé)清單”，倒逼簡政放權(quán)；進(jìn)一步合理劃分市、區(qū)、街道管理權(quán)限，通過強(qiáng)區(qū)放權(quán)改革，明晰市級規(guī)劃決策、區(qū)級綜合管理、街道治理服務(wù)的權(quán)責(zé)架構(gòu)劃分，提高行政效率，激發(fā)基層治理新動力。