香港：城管執(zhí)法以人為本

陳源茂

香港是一個陸地面積只有1078平方公里，卻擁有700萬人口的國際大都會，是國際上重要的金融中心、航運中心、貿(mào)易中心，被譽為東方之珠。30多年前，香港在城市發(fā)展過程中同樣遇到小販亂擺賣、違法建筑、污染、環(huán)境衛(wèi)生等令人頭痛的城市管理難題，但香港政府通過法律、行政、宣傳等手段，尤其是通過嚴(yán)厲、公正的城市管理行政執(zhí)法，有效治理了城市快速發(fā)展所產(chǎn)生的一系列問題。

擁有一整套完善的城市管理法律法規(guī)體系

香港法制建設(shè)經(jīng)歷了一個不斷修改完善的較長過程，城市管理方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)已比較配套，比較具體。香港在城市管理方面，擁有一整套完備的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)是各權(quán)力執(zhí)法部門執(zhí)法的依據(jù)，具體的有以下幾個方面的內(nèi)容：

針對市政管理的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)有《道路工程的照明，標(biāo)志及防護(hù)工作準(zhǔn)則》《公共照明條例》《公共照明設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》《公共照明服務(wù)水平協(xié)議》《土地排水條例》《污水處理服務(wù)條例》《公共衛(wèi)生及市政條例》《營運基金條例》《道路交通條例》等。

針對市容和環(huán)衛(wèi)管理的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)有《空氣污染管制條例》《噪音管制條例》《廢物處置條例》《水污染管制條例》《保護(hù)臭氧層條例》《海上傾倒物料條例》《環(huán)境影響評估條例》等。

針對園林綠化管理設(shè)計的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)有《郊野公園條例》《海岸公園條例》《海岸公園及海岸保護(hù)區(qū)規(guī)劃》等。

針對城市土地管理涉及的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)有《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》《全港發(fā)展策略》《次區(qū)域發(fā)展策略》《鐵路條例》《道路（工程，使用及補償）條例》《前濱及海床（填海工程）條例》《土地征用（占有業(yè)權(quán)）條例》《地下鐵路（回收土地及有關(guān)規(guī)定）條例》《城市規(guī)劃條例》等。

針對公眾事務(wù)管理的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)有《香港條例》《城市建筑條例》《海岸公園條例》《道路交通規(guī)則》《公共衛(wèi)生及市政條例》等。

香港的法規(guī)條文覆蓋面寬，內(nèi)容詳細(xì)，責(zé)任主體比較明晰，執(zhí)法程序嚴(yán)格規(guī)范，切合實際，操作性強。

城市管理行政執(zhí)法各部門有明確分工和職責(zé)

香港城市管理方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)已比較配套和具體，覆蓋面寬，責(zé)任主體比較明晰，執(zhí)法程序嚴(yán)格規(guī)范，切合實際，操作性強。負(fù)責(zé)城市管理的各個部門，甚至每名公務(wù)人員都有著清晰的分工安排。香港有如此高的執(zhí)行率，主要是由于食物環(huán)境衛(wèi)生署（下稱“食環(huán)署”）與警署、法院形成了有機的效率極高的行政執(zhí)法體系。

以食環(huán)署為例，該署共有一名食物安全專員和兩名副署長分別負(fù)責(zé)食物安全、環(huán)衛(wèi)執(zhí)法和行政發(fā)展三個方面的工作。食物安全專員分管“食物監(jiān)察及管制科” 、“風(fēng)險評估及傳達(dá)科”、“食物安全中心”；環(huán)衛(wèi)副署長分管三個行動科和“環(huán)衛(wèi)行政科”；發(fā)展副署長分管內(nèi)部職位管理，財務(wù)審計，新聞及教育等科室。每個科室以及科室下設(shè)的小組都有明確的分工。

食環(huán)署非常重視對街頭小販的管理，對小商小販采用審批管理和日常監(jiān)管相結(jié)合的辦法進(jìn)行規(guī)范管理，效果良好。香港的公眾街市和熟食市場的檔位，以及持牌流動小販等，均由食環(huán)署統(tǒng)一審批發(fā)牌、統(tǒng)一管理，審批與監(jiān)管合一，監(jiān)管力度很大。而內(nèi)地是工商部門審批發(fā)放牌照，城管部門進(jìn)行日常市容衛(wèi)生管理，造成批、管脫節(jié)，城管不能進(jìn)行收牌處理，管理力度非常小。

香港的行政執(zhí)法體系比較統(tǒng)一、健全、有力，實行警署、行政執(zhí)法、法院一體化，食環(huán)署與警署、法院形成了有機的效率極高的執(zhí)法體系，增強了政府管理城市的力度，提高了執(zhí)法效率。

香港城市管理行政執(zhí)法的嚴(yán)格還表現(xiàn)在執(zhí)法各部門的緊密配合。例如，食環(huán)署對隨地吐痰、亂拋垃圾、非法張貼廣告或海報、犬只糞便污染街道四方面有處罰權(quán)，還對其他違反環(huán)境衛(wèi)生管理的事項如空調(diào)滴水、店鋪 6 米內(nèi)有積存垃圾、遮陽篷積聚垃圾、飲食店占用公共地方等進(jìn)行管理。

食環(huán)署一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法行為，立即向違例人士發(fā)出傳票，由法院審理和做出裁決，一經(jīng)裁定，最高罰款達(dá)5000元～2.5萬元不等，最低為1500元。從2002年5月實施此項新制度以來，已發(fā)出3萬多張“定額罰款通知書”（即罰款1500元）而且相關(guān)裁決95%以上都能得到執(zhí)行。

當(dāng)食環(huán)署行政執(zhí)法人員發(fā)出傳票后，違例當(dāng)事人出現(xiàn)爭執(zhí)或異議，警察接到通知后15分鐘內(nèi)就要到達(dá)，對違例人員進(jìn)行拘捕。同時執(zhí)法人員的具體職責(zé)、負(fù)責(zé)人以及其聯(lián)系方式都在食環(huán)署官方網(wǎng)站上公布，供市民了解監(jiān)督。這樣的安排，出現(xiàn)問題后便于問責(zé)，更是對政府部門日常工作的鞭策和監(jiān)督。

城市管理執(zhí)法處罰力度大，處罰程序科學(xué)

香港的城市管理罰款不手軟，但罰得有規(guī)矩、講文明、令人信服。香港針對小販的檢控流程按照一套既定程序執(zhí)行，當(dāng)警告無效后，販管隊會進(jìn)行檢控執(zhí)法，召喚突擊隊搬走小販貨物，并拘捕違例小販，然后到附近警署落案起訴，待法庭審訊。

香港法律以非常嚴(yán)厲的懲罰來警示市民提高遵守法律的自覺性。以香港的《地下鐵路條例》為例，上面羅列著各種被檢控的行為。其中，在地鐵吸煙將被罰款5000元，唱歌跳舞或者演樂器將被罰款2000元。

又如《建筑物條例》規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)而進(jìn)行建筑工程屬于嚴(yán)重罪行，最高刑罰為監(jiān)禁兩年和罰款港幣40萬元。如持續(xù)違法，會被加判每日罰款港幣20000元?！?/p>

香港對隨地吐痰、亂拋垃圾、非法張貼、犬只糞便污染街道四項可以判拘役高至 6個月；在店鋪6米范圍內(nèi)積存垃圾的，由執(zhí)法人員書面通知業(yè)主1小時內(nèi)清理完畢，否則會被檢控，初犯最高罰款為5000元，再犯最高罰款達(dá)1萬元；樓房發(fā)現(xiàn)有蟲鼠為患，限期進(jìn)行消滅，否則會被檢控，最高可被罰款5000元，滯交每日加罰500元；空調(diào)系統(tǒng)滴水，一經(jīng)裁定，最高可被罰款1萬元，滯交每日加罰200元，并向法庭申請強制執(zhí)行命令，加重處罰；食肆違例占用公共地方，一經(jīng)裁定，最高可被罰款1萬元及監(jiān)禁3個月，滯交每日加罰300元。這些力度都非常大，業(yè)主不敢隨意違反行政法規(guī)。

在明確處罰責(zé)任的同時，香港政府也十分重視處罰的程序。警察（包括衛(wèi)生警察）發(fā)現(xiàn)市民違法違例后，即把違例者的姓名、住址及身份證號碼以及時間、地點詳細(xì)記錄下來，便于法庭向違例者發(fā)出傳票。嚴(yán)格按照法律程序?qū)徖?，視其違例輕重和社會影響，判決罰款或坐牢。

執(zhí)法人員的行為受其上級主管和廉政公署的雙重監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員枉法徇私，則要對執(zhí)法人員進(jìn)行調(diào)查和指控。執(zhí)法者本身不對違例者直接罰款而是發(fā)出傳票，違例者到指定地點去交款或申辯。這種對于處罰權(quán)力的分離配置提高了執(zhí)法效率，減少賄賂執(zhí)法者的情況，增強執(zhí)法力度，保證清正廉潔。

公民教育形式也是多種多樣，無處不在。香港環(huán)境衛(wèi)生公民教育和全民參與的工作最早可追溯至1948年，宣傳手法和象征標(biāo)志不斷更新，宣傳方式靈活多樣，有電視宣傳短片、電臺聲帶、海報及橫幅、報章特稿及報道、巡回展覽、互聯(lián)網(wǎng)、商場大型屏幕墻等方式。香港非常重視環(huán)境衛(wèi)生的學(xué)校教育，將環(huán)境衛(wèi)生信息納入中小學(xué)課程，為學(xué)生安排衛(wèi)生教育講座，舉辦課外活動。