香港國家安全立法的基礎(chǔ)與條件

湯 澈 李懿藝

根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《香港基本法》）第23條的規(guī)定，香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。但是，香港特區(qū)政府至今仍未完成《香港基本法》第23條立法也即香港國家安全立法。面對日漸顯露的“港獨”勢力，香港在保護(hù)國家安全方面卻出現(xiàn)立法的真空，香港國家安全立法具有緊迫性與必要性。2003年香港特區(qū)政府首次啟動國家安全立法失敗，立法條文粗糙與立法程序不妥是重要的原因，還有一部分原因在于香港特區(qū)政府沒有全面地考察香港整體環(huán)境，選擇恰當(dāng)?shù)牧⒎〞r機(jī)。重啟香港國家安全立法需考察立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)與具體條件。因此本文將關(guān)注香港的政治生態(tài)、文化基礎(chǔ)以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境，清晰化香港國家安全立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)，理解這些現(xiàn)實情況對于國家安全立法的影響，進(jìn)而提出重啟香港國家安全立法所需的具體條件。

一、香港國家安全立法的政治生態(tài)考察

香港特區(qū)政府具有擬定提出法案的職能，根據(jù)《香港基本法》第23條，自行立法禁止危害國家安全行為是香港特區(qū)政府憲制上的義務(wù)。未來重啟第23條立法時，法案應(yīng)是以政府法案的形式提交立法會審議。根據(jù)《香港特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》（以下簡稱《立法會議事規(guī)則》），政府法案如果獲得出席會議的全體議員的過半數(shù)票，即為通過。而通過立法會選舉，香港政黨將自己黨派的成員輸送進(jìn)入立法會擔(dān)任議員，政黨議員可以通過行使投票權(quán)支持或反對政府法案。由此可見，以香港立法會為場所，香港特區(qū)政府與香港政黨圍繞著香港國家安全立法的通過展開博弈。

（一）政黨斗爭復(fù)雜化

香港政黨與香港立法會存在密切的聯(lián)系，立法會選舉是香港政黨參政的主要路徑。立法會是真正的立法機(jī)關(guān)，對政府的施政有著重要的影響。由此造就了立法會選舉成為政黨爭奪最激烈的選舉。①周建華：《香港政黨與選舉政治（1997—2008）》，廣州：中山大學(xué)出版社，2009年，第84頁。香港政黨一般劃分為建制派與泛民主派，在違法“占中”以后，泛民主派分化出本土派，這使得原來的政黨格局變得更為復(fù)雜。建制派與泛民主派主要的分歧在于對待政制發(fā)展和中央的態(tài)度，建制派一般與香港特區(qū)政府站在一起，泛民主派則代表激進(jìn)政治力量和不信任中央的勢力。②曹旭東：《香港政黨與良性政治：憲制與法律的視角》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2016年，第65—67頁。而本土派雖然從泛民主派分化產(chǎn)生，但是本土派的政治立場與泛民主派仍有所不同。本土派與傳統(tǒng)泛民在民主價值和本土意識上有著共享與重疊，在嚴(yán)格的“港獨”議題上卻存在分歧，本土派最關(guān)心的議題很可能不是所謂的“重啟政改”，而是“本土自決”。③田飛龍：《香港基本法與國家建構(gòu)——回歸二十年的實踐回顧與理論反思》，《學(xué)?！?017年04期。通過觀察新一屆立法會的運行不難發(fā)現(xiàn)，由于目前青年新政議員梁頌恒和游蕙禎被褫奪議員資格，本土派在本屆立法會只留存熱血公民一個政黨，熱血公民取得一個議席。單從政黨在本屆立法會占據(jù)的議席，本土派不具有優(yōu)勢，但其所持的“港獨”立場對香港國家安全立法的推動仍舊構(gòu)成威脅。在香港國家安全立法問題上，本土派政黨有可能拉攏泛民主派，最大程度爭取立法會中反對的票數(shù)，從而使法案的通過變得膠著且難以預(yù)測。

（二）行政主導(dǎo)制實施受阻

由于香港實行行政主導(dǎo)制，行政與立法本應(yīng)是相互制約，相互配合的體制，但是實踐中，兩者的關(guān)系幾乎全是制約而無配合。第一，行政及立法機(jī)關(guān)基本上是由不同背景及理念的人士出任，加之在現(xiàn)行制度下，行政長官在立法會中沒有固定的支持，這對行政主導(dǎo)及施政效率造成不良影響。第二，建制派對政府的支持并非是必然而無條件的。盡管立法會的產(chǎn)生辦法讓建制派取得超過一半的議席，但由于香港不實行政府由議會產(chǎn)生的議會制，而行政長官又不容許有政黨背景，所以實際上建制派的立法議員跟行政長官并非是“政治命運共同體”。④劉兆佳：《一國兩制在香港的實踐》，香港：商務(wù)印書館（香港）有限公司，2015年，第98頁。香港特區(qū)政府提出的政府法案并不必然得到建制派政黨議員的支持。第三，政府法案往往受到反對派的強(qiáng)烈圍剿。泛民主派政黨通常是站在香港特區(qū)政府的對立面。香港政黨無法通過行政長官選舉成為相應(yīng)的執(zhí)政黨，因此政黨無需承擔(dān)組織政府的壓力，跟政府唱反調(diào)反而成為更好的選擇。在建制派不敢過度支持，泛民主派不斷阻撓施政的情況下，政府法案欲在香港立法會上獲得通過，具有相當(dāng)難度。

二、香港國家安全立法的文化條件探析

香港國家安全立法需平衡公民權(quán)利與國家安全利益之間的關(guān)系，可是香港社會卻長期存在著過度重視公民權(quán)利而輕視國家利益的困境，這種困境的產(chǎn)生與香港社會的價值觀念有關(guān)。

（一）法治觀念

香港的法治觀念繼承了普通法體系內(nèi)的基本信念，與內(nèi)地根植于中國法律與習(xí)俗的法治觀念形成對比。香港屬于普通法系，這個法系內(nèi)的一些基本信念，也已深深根植于所有沿用普通法的國家或地區(qū)的法律體系之內(nèi)。⑤陳弘毅、張增平、陳文敏、李雪菁合編：《香港法概論》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2015年，第71頁。由于香港的普通法法治自成系統(tǒng)，較難適應(yīng)國家形象和國家法結(jié)構(gòu)的時代變遷，比起整體國家安全利益，香港社會更懼怕香港國家安全立法會將內(nèi)地法律間接地引入香港，從而沖擊香港的普通法基礎(chǔ)。香港特區(qū)政府在2003年首次啟動香港國家安全立法，并提出《國家安全（立法條文）條例草案》。其中，草案第8A條規(guī)定可因本地組織從屬于根據(jù)中國法律禁止運作的內(nèi)地組織，進(jìn)而取締該本地組織。反對立法的意見即指出該規(guī)定等于在香港間接適用中國內(nèi)地法律。最終該規(guī)定由于爭議太大而從草案中刪除。

（二）自由觀念

香港的自由觀念得益于香港寬松的監(jiān)管環(huán)境，言論新聞出版等自由更是公民權(quán)利。根據(jù)《香港基本法》第27條，香港居民享有言論、新聞、出版的自由，結(jié)社、集會、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權(quán)利和自由。香港社會長期將自由視為香港核心價值觀念，以致任何法案涉及對自由的限制時，香港社會的反應(yīng)都特別激烈，香港國家安全立法即是如此。香港特區(qū)政府首次啟動香港國家安全立法時，香港大學(xué)民意研究計劃曾做過一個專題項目“基本法第23條公眾意見匯編研究計劃”。根據(jù)該項目的統(tǒng)計結(jié)果，在3750份反對《香港基本法》第23條立法內(nèi)容的意見書中，2369提及的理由都包括認(rèn)為立法將“損害人權(quán)自由”，該反對理由占整體反對理由的比率為66.4%。在這樣的情況下，若法案對自由作出限制，必須具有正當(dāng)理由和證據(jù)顯示該限制的必要性，否則只會加大立法的阻力。

（三）國家認(rèn)同觀念

“中國人”與“香港人”這兩項身份持續(xù)穩(wěn)定地成為香港市民的認(rèn)同對象，這種身份認(rèn)同影響香港市民看待國家利益與香港國家安全立法。這兩項身份認(rèn)同實際并不互相排斥，但是現(xiàn)實中卻存在著香港市民只認(rèn)為自己是“香港人”的情況。這種身份認(rèn)同容易發(fā)展成政治分離意識，帶著“港獨”傾向。根據(jù)民意調(diào)查，可以概括出近幾年來香港國家認(rèn)同觀念的發(fā)展趨勢。

多數(shù)香港市民認(rèn)同廣義上的“中國人”。香港市民認(rèn)為自己是“中國的香港人”和“香港的中國人”，兩者的側(cè)重點有所不同，但是本質(zhì)上對于國家都有一定的認(rèn)同，因此將這兩類與“中國人”一起定義為廣義上的“中國人”。廣義上的“中國人”認(rèn)同比率明顯高于“香港人”的認(rèn)同比率。根據(jù)最新的數(shù)據(jù)，自認(rèn)為廣義上的“中國人”的比率為59.6%，自認(rèn)為“香港人”的比率為38.8%，認(rèn)同廣義上的“中國人”仍占多數(shù)。

“香港人”的身份認(rèn)同比率波動趨于平穩(wěn)。香港市民的“香港人”身份認(rèn)同比率在35%到42%之間波動，趨于平穩(wěn)?！跋愀廴恕币庾R里不全是文化性質(zhì)的東西，而是包含一定程度的政治性質(zhì)。民調(diào)中只選擇“香港人”的，其本土認(rèn)同的性質(zhì)就明顯帶有了政治性。這種政治性不但妨礙了建立身為中國國民的新身份認(rèn)同，甚至還容易發(fā)展成政治分離意識。①林泉忠：《香港人？中國人？“一國”與“兩制”拉鋸中的身份認(rèn)同》，《明報月刊》2007年8月。具有這種身份認(rèn)同的香港市民并不會自覺擁護(hù)國家利益，也不會支持香港國家安全立法。

香港青年的國家認(rèn)同感低。在認(rèn)為自己是“香港人”的香港市民中，青年占絕大多數(shù)。調(diào)查將18—29歲分為一組，將30歲以上分為另外一組，單獨觀察18—29歲組即青年組的指標(biāo)，可以發(fā)現(xiàn)青年的國家認(rèn)同感普遍較低。近三年來，在認(rèn)為自己是“香港人”的香港市民中，青年組占的比率平均在60%以上。由于受到西方教育的影響，香港青年更認(rèn)同西方資本主義的傳統(tǒng)核心價值。今天的香港青年是伴隨著香港回歸成長起來的“九七一代”，和他們父輩強(qiáng)烈的愛國意識和國家認(rèn)同感相比，“九七一代”具備更強(qiáng)烈的本土意識。②龍子明：《正確理解香港青年的主流價值和訴求》，《文匯報》2016年6月2日。隨著香港青年逐漸走上政治舞臺，香港青年這種國民意識危機(jī)對于香港國家安全立法將是一大阻力。

三、香港國家安全立法的經(jīng)濟(jì)環(huán)境分析

整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境低迷是香港首次啟動香港國家安全立法失敗的重要原因。在香港整體經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的情況下，香港特區(qū)政府推動香港國家安全立法，來自社會的壓力會相對減少。

（一）香港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀

縱觀香港經(jīng)濟(jì)近十年的發(fā)展趨勢，以2015年為基期計算的實質(zhì)GDP，除2009年受到2008年全球金融海嘯的影響而呈負(fù)增長之外，均保持著增長的態(tài)勢。實質(zhì)GDP和人均實質(zhì)GDP增速自2012年逐漸放緩。但是較為普遍的看法是，香港作為一個發(fā)達(dá)、成熟的經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)增長不可能持續(xù)保持較高速度，經(jīng)濟(jì)增長放緩是一種必然，是市場規(guī)律的體現(xiàn)。香港早已屬于高收入經(jīng)濟(jì)體，無論是否遭受高收入發(fā)展瓶頸，香港的經(jīng)濟(jì)增長速度都不會太高。①張玉閣：《十字路口的香港經(jīng)濟(jì)》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2016年，第67頁。香港目前整體經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)增長，這為重啟香港國家安全立法提供良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

具體體現(xiàn)為：第一，勞動市場的失業(yè)率保持在較低的水平。近五年來，失業(yè)率均在3.2%—3.5%之間小幅波動，呈穩(wěn)定態(tài)勢。第二，大部分香港市民對香港特區(qū)政府維持經(jīng)濟(jì)繁榮的表現(xiàn)也感到滿意。根據(jù)香港大學(xué)民意研究計劃2017年12月的調(diào)查結(jié)果，香港市民的滿意率為44%，為近五年來最高。同時，香港市民對香港特區(qū)政府整體的滿意程度也居于五年來最高位，滿意率為39.6%。相比于2003年，整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境已有極大的改善，市民對香港特區(qū)政府的不滿意進(jìn)而轉(zhuǎn)化為對立法的抵制的可能性較小。

（二）香港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景

香港未來有著無限的發(fā)展機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展將是穩(wěn)中有升。諸多的外部機(jī)遇不僅使得香港的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)繼續(xù)做大做強(qiáng)，還可以推動香港的產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，從而改變目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對固化的局面。內(nèi)地對香港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。滬港通、深港通的開展，粵港澳大灣區(qū)以及“一帶一路”的建設(shè)不僅給香港經(jīng)濟(jì)帶來新機(jī)遇與新動能，還拉近了香港與內(nèi)地之間的距離，有助于香港市民重新看待香港與內(nèi)地之間的關(guān)系。例如在貿(mào)易業(yè)上，無論是商品貿(mào)易還是服務(wù)貿(mào)易，香港與內(nèi)地一直保持著密切的貿(mào)易關(guān)系；在金融業(yè)上，香港作為一個國際金融中心，是通往龐大的亞洲及內(nèi)地市場的門戶，有利于內(nèi)地企業(yè)走向區(qū)內(nèi)及全球市場的平臺。放眼未來，內(nèi)地仍將是香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大、最重要的影響因素。

四、整體環(huán)境對香港國家安全立法的影響

香港的政治生態(tài)對于香港國家安全立法具有直接的影響，文化價值觀念與經(jīng)濟(jì)整體狀況則是間接地作用于香港國家安全立法。

（一）香港政治生態(tài)是香港國家安全立法的關(guān)鍵條件

香港政治生態(tài)對立法通過與否的決定性影響。建制派政黨在本屆也即是第六屆香港立法會中占據(jù)多數(shù)席，并且多數(shù)建制派已表明落實《香港基本法》第23條立法具有必要性。第六屆香港立法會總共具有70個立法會議席。其中，建制派政黨包括民建聯(lián)等取得了33個立法會議席，泛民主派政黨包括民主黨等取得了19個立法會議席，本土派政黨熱血公民取得了1個立法會議席。在立法會未進(jìn)行補(bǔ)選之前，建制派政黨相比其他黨派政黨在立法會更具有議席優(yōu)勢。經(jīng)民聯(lián)副主席同時也是立法會議員林健鋒表示，23條在十四年前立法不成，間接造成今日“港獨”蔓延的亂局。如今，23條立法比起當(dāng)年更有實際需要。②林健鋒：《讓維護(hù)國家安全有法可依》，《大公報》2017年11月29日。自由黨與工聯(lián)會立法會議員同樣認(rèn)為立法具有必要性。③《各界促廿三條盡快立法》，《文匯報》2017年6月21日；《促盡快開展工作適時立法廿三條》，《文匯報》2017年11月17日。由此可見，雖然建制派政黨不必然就會支持香港特區(qū)政府，但是在香港國家安全立法問題上，目前多數(shù)建制派政黨與政府的意見是統(tǒng)一的，這將有助于香港特區(qū)政府推動立法工作。

香港政治生態(tài)對法案進(jìn)程所產(chǎn)生的可能障礙。泛民主派政黨認(rèn)為《香港基本法》第23條目前并不具有立法的迫切性，倘若泛民主派堅決反對立法，可能采取“惡意拉布”的形式延遲或阻撓其反對的法案獲得通過。在民主黨2017—2018年度施政報告及財政預(yù)算案建議中，民主黨明確表示，保障言論、表達(dá)及新聞自由，維護(hù)核心價值。在未落實普選前，反對為《香港基本法》第23條立法。①香港民主黨主頁，《民主黨2017-18年度施政報告及財政預(yù)算案建議（重啟政改香港重新出發(fā)）》，http://www.dphk.org/index.php route=news/news/detail&id=2041，最后訪問日期：2017年1月22日。公民黨也表示，看不到現(xiàn)時本港有環(huán)境及迫切性為23條立法。②《23條未立法李飛：不良影響有目共睹》，《成報》2017年11月17日?？梢钥闯?，主要的泛民主派政黨依舊認(rèn)為香港國家安全立法當(dāng)前不具有迫切性。而且近年來，泛民主派立法會議員常用拉布策略阻止相關(guān)議案的通過。惡意拉布的手段從最初的不停發(fā)言，提出大量修正案，到現(xiàn)在演化成濫用《立法會議事規(guī)則》規(guī)定的立法程序，包括清點法定人數(shù)甚至導(dǎo)致流會，提出中止待續(xù)議案或者休會待續(xù)議案，有逐漸惡化的趨勢。在《立法會議事規(guī)則》未針對“惡意拉布”作出規(guī)制之前，不排除泛民主派以拉布的形式阻撓法案通過。

本土派政黨基于政黨本身的利益訴求，在香港國家安全立法議題上，本土派政黨不可能與香港特區(qū)政府達(dá)成共識。本土派政黨可能尋求與泛民主派的合作，通過立法會外的途徑反對立法。雖然泛民主派與本土派的政治主張并不一致，但是在面對香港國家安全立法時，兩者的基本立場是一致的。本土派與泛民主派甚至可能通過立法會外的途徑，煽動市民參與集會游行，擴(kuò)大社會影響，從而對建制派施壓，意圖使得建制派內(nèi)部分裂，就像2003年的“七一游行”使得自由黨臨陣轉(zhuǎn)變立場一樣。

（二）香港文化價值觀念對香港國家安全立法的間接影響

香港社會將法治與自由視為香港核心價值觀念，進(jìn)而對香港國家安全立法具有抵觸的心理，認(rèn)為立法將損害香港的法治與自由。但應(yīng)該注意的是，《香港基本法》第23條授權(quán)香港特區(qū)的立法機(jī)關(guān)對相關(guān)危害國家安全的行為予以界定和禁制。這保證香港維持原有的法律制度，也保證內(nèi)地法律不在香港直接實施，《香港基本法》第23條立法并無損害香港的法治。反而，《香港基本法》第23條對危害國家安全行為進(jìn)行立法，可以維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定，進(jìn)而維護(hù)香港的法治。而且自由也不是毫無邊界的，基于特定的目的，通過法律的明確規(guī)定，可在必要的范圍內(nèi)做出限制。由此可見，在推動立法時應(yīng)更多地從這些方面進(jìn)行疏導(dǎo)。

（三）香港經(jīng)濟(jì)環(huán)境構(gòu)成香港國家安全立法的間接基礎(chǔ)

香港目前整體經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長且未來發(fā)展態(tài)勢良好，有助于香港特區(qū)政府推動香港國家安全立法。在經(jīng)濟(jì)蕭條帶來民生困頓的情況下，香港社會對于經(jīng)濟(jì)的不滿容易轉(zhuǎn)化成對香港特區(qū)政府的不滿，進(jìn)而演變成反對香港特區(qū)政府提出的立法議題。而且在政治斗爭彌漫的氛圍下，不少突出的經(jīng)濟(jì)和民生問題都會迅速被反對派轉(zhuǎn)化為高度政治化的問題，并上升為特區(qū)管治的合法性和香港政治的認(rèn)受性的質(zhì)疑。③劉兆佳：《回歸后的香港政治》，香港：商務(wù)印書館（香港）有限公司，2013年，第257頁。而就當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言，香港經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀及發(fā)展態(tài)勢良好，與2003年相比已有著極大的改善。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的情況下，香港市民對于現(xiàn)時經(jīng)濟(jì)環(huán)境的滿意程度較高，對香港特區(qū)政府維持經(jīng)濟(jì)繁榮程度的表現(xiàn)也相對肯定。香港特區(qū)政府此時重新啟動香港國家安全立法，來自社會的阻力會相對較小，立法會議員因民意的壓力而臨陣改變立場的可能性也較小。

五、香港特區(qū)重啟國家安全立法的具體對策

重啟國家安全立法的任務(wù)十分艱巨，香港應(yīng)該采取相應(yīng)的措施積極應(yīng)對。

（一）擴(kuò)大“愛國愛港”陣線

加強(qiáng)與“愛國愛港”政黨的合作。香港特區(qū)政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)與“愛國愛港”政黨的合作，擴(kuò)大合作的廣度和深度。目前建制派政黨在香港第六屆立法會中擁有33個立法會議席。按照立法會目前議席的分布，建制派依舊是占據(jù)多數(shù)議席，只要建制派政黨內(nèi)部所持的立場一致，不產(chǎn)生分裂，那么法案在建制派的支持下仍是有望在立法會獲得半數(shù)票的通過。鑒于建制派政黨與香港特區(qū)政府并非是“政治命運共同體”，香港特區(qū)政府應(yīng)該加強(qiáng)與建制派政黨的合作。目前，部分建制派政黨立法會議員已加入到香港特區(qū)行政會議中，擔(dān)任行政會議的非官守議員，以協(xié)調(diào)行政與立法之間的關(guān)系。未來，香港可在行政會議之外探索更多的合作方式，形成香港特區(qū)政府與“愛國愛港”政黨之間的良好互動。

吸收泛民主派的合理主張。盡可能地爭取泛民主派的支持。泛民主派中仍然有可以爭取的力量，即溫和泛民主派，香港特區(qū)政府在爭取溫和泛民主派的支持上應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用。一方面，泛民主派的部分成員的贊成態(tài)度將增加法案通過的可能性。另一方面，盡量避免因建制派的臨陣改變立場而帶來的“立法流產(chǎn)”問題。如果草案粗疏模糊，違反人權(quán)自由，則拒絕為23條立法，也難以讓立法會議員投出贊成一票。泛民主派本身并不一定是反對香港國家安全立法，而是對香港國家安全立法的推行方式及立法技術(shù)較為挑剔。因此，香港特區(qū)政府在立法技術(shù)及立法的咨詢中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與泛民主派的溝通及對其意見的回應(yīng)。

（二）尊重香港法治觀念

要求香港重啟香港國家安全立法時，需遵從一套嚴(yán)謹(jǐn)和經(jīng)過認(rèn)可的立法程序，在立法的過程中充分咨詢公眾的意見。香港社會重視法治精神，香港國家安全立法在推行的過程中應(yīng)符合香港普通法系下的立法程序。香港特區(qū)政府如果繼續(xù)以藍(lán)紙草案的形式提出立法，在不充分咨詢公眾意見的情況下，制定的法律將使得公眾難以接受，這樣的立法程序存在著瑕疵。重啟立法時，香港特區(qū)政府宜采用白紙草案的形式。白紙草案旨在咨詢社會大眾對草案條文的意見，從白紙到藍(lán)紙之間，草案內(nèi)容上的修改是不受限制的。①陳弘毅：《一國兩制下香港的法治探索》，香港：中華書局（香港）有限公司，2010年，第185頁。通過白紙草案，香港特區(qū)政府不僅遵從普通法系下的立法程序，還可最大限度回應(yīng)民意，澄清香港國家安全立法與香港法治之間的關(guān)系。

（三）強(qiáng)調(diào)公民維護(hù)國家安全的義務(wù)

香港特區(qū)政府在向公眾宣傳解讀香港國家安全立法時，除了闡明自由具有邊界之外，還應(yīng)重點強(qiáng)調(diào)，香港居民具有義務(wù)維護(hù)國家安全。香港社會尤為重視自由價值，這導(dǎo)致香港國家安全立法時，公眾大多只關(guān)注到自由等權(quán)利保障，而忽略了維護(hù)國家安全的義務(wù)。由此香港特區(qū)政府在向公眾解讀香港國家安全立法時，首先應(yīng)清晰化自由是具有邊界的這一概念。自由從來都不是毫無邊界的，自由需要受到一定的限制。其次香港特區(qū)政府應(yīng)表明維護(hù)國家安全不僅只是香港特區(qū)政府憲制上的義務(wù)，也是香港居民的義務(wù)。香港居民作為中國公民具有維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的義務(wù)，只是具體規(guī)定由香港特區(qū)政府自行立法。在新時期下，公民同樣具有維護(hù)國家安全的義務(wù)。

（四）提升國家認(rèn)同觀念

重視國家語境下的公民參與。在推行香港國家安全立法的過程中，應(yīng)重視國家語境下的公民參與?！断愀刍痉ā返?3條在本質(zhì)上屬于我國憲法中“國家—公民”這一關(guān)系的規(guī)范表達(dá)，強(qiáng)調(diào)國家統(tǒng)一與公民責(zé)任。在推行第23條立法時，香港特區(qū)政府忽視了公民的主體地位，將之作為被動的受者，不但未能激發(fā)香港中國公民對公民身份的認(rèn)同，而且導(dǎo)致公民與國家間的隔閡。②鄒平學(xué)等著：《香港基本法實踐問題研究》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第648頁。在重啟香港國家安全立法時，香港特區(qū)政府應(yīng)該從香港中國公民身份與國家之間的關(guān)系以及公民的權(quán)利責(zé)任兩方面，向公眾宣傳解讀立法，提高公眾對于中國公民身份的認(rèn)同，使其作為公民進(jìn)而參與到有關(guān)國家安全的立法。如果只是片面強(qiáng)調(diào)中央與香港之間的關(guān)系，《香港基本法》第23條立法是中央對香港的授權(quán)以及香港特區(qū)政府的責(zé)任，忽略香港中國公民在其中的角色，那么將加劇香港社會與內(nèi)地的隔離，不利于立法工作的實施。

發(fā)揮國民教育的積極作用。穩(wěn)步推進(jìn)國民教育，通過國民教育提升社會的國家認(rèn)同觀念，為立法創(chuàng)造有利的條件。對于一個國家認(rèn)同感薄弱的人來說，他不會認(rèn)識到國民教育所承擔(dān)的重要角色，更不會認(rèn)同國民教育所具有的深刻內(nèi)涵。這種影響在香港近年來的發(fā)展中表現(xiàn)得尤其明顯。香港青年的國家認(rèn)同觀念不強(qiáng)，青年一代對祖國缺少感知甚至是無理由的疏離，一旦發(fā)生任何問題就歸因于政治因素和內(nèi)地與香港的對立。因此，穩(wěn)步推進(jìn)國民教育，從國民教育中培養(yǎng)國家對國家的歸屬感，從香港利益延伸至對國家利益的關(guān)注，進(jìn)而明確國家利益與香港利益憂戚相關(guān)。

（五）把握新發(fā)展機(jī)遇

香港目前的經(jīng)濟(jì)保持著平穩(wěn)增長的趨勢，未來仍有著無限的發(fā)展機(jī)遇，香港特區(qū)政府應(yīng)把握住這些發(fā)展機(jī)遇，為香港國家安全立法營造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。香港目前是以服務(wù)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)體系。服務(wù)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了香港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但卻導(dǎo)致了香港經(jīng)濟(jì)整體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對較為固化。香港的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)固化不等于未來要限制服務(wù)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)而發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，而是提議未來香港在發(fā)展服務(wù)業(yè)的同時應(yīng)該培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化。香港特區(qū)政府應(yīng)把握發(fā)展機(jī)遇，在提升國際金融中心、貿(mào)易中心以及物流運輸中心的地位的同時，培養(yǎng)新的競爭優(yōu)勢。