大眾傳媒對政策議程設(shè)置的影響
——以我國防范電信詐騙政策為例

文/劉硯碩

2016年12月，最高人民法院、檢察院聯(lián)合國家工業(yè)和信息化部、公安部兩部委、中國人民銀行以及中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，針對電信詐騙犯罪共同發(fā)布《關(guān)于防范和打擊電信詐騙犯罪的通告》（以下簡稱通告）。該通告首次提出了“對所持有的電話進(jìn)行實(shí)名登記，在規(guī)定時間內(nèi)未完成真實(shí)身份信息登記的，一律予以停機(jī)；個人通過銀行自助柜員機(jī)向非同名賬戶轉(zhuǎn)賬的，資金24小時后到賬”等防范電信詐騙的源頭治理政策，這標(biāo)志著我國防范電信詐騙政策成功提上議程。該政策的出臺源于轟動一時的“徐玉玉事件”——山東一位18歲女生被電信詐騙團(tuán)伙騙取9900元大學(xué)學(xué)費(fèi)，導(dǎo)致心臟驟停，不幸離開人世。一時間，“徐玉玉事件”迅速登上媒體的頭版頭條，引起了政府官員的高度重視。在“徐玉玉事件”被媒體報道后的3個月，《關(guān)于防范和打擊電信詐騙犯罪的通告》就正式出臺，而防范電信詐騙政策是如何成功提上政策議程的以及大眾傳播媒介在政策出臺中扮演了怎么樣的角色仍需進(jìn)一步探討。

一、大眾傳媒對政策議程設(shè)置的影響機(jī)制

1.大眾傳播媒介的議程設(shè)置功能。大眾傳播媒介的議程功能源自李普曼在《輿論學(xué)》一書中的重要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，他認(rèn)為：“我們就像這些囚犯一樣，也只能看見媒介所反映的現(xiàn)實(shí)，而這些反映便是構(gòu)成我們頭腦中對現(xiàn)實(shí)的圖像基礎(chǔ)”。簡而言之，大眾傳播媒介為我們提供了簡化真實(shí)環(huán)境的模式，從而為我們設(shè)置了現(xiàn)實(shí)環(huán)境或事件的議程，議程設(shè)置的過程就是在公眾的頭腦中不斷樹立起對公眾事物的突出形象。大眾傳播媒介之所以會出現(xiàn)這種“議程設(shè)置”現(xiàn)象，是由于媒介必須從最近一段時期內(nèi)發(fā)生的事件中有選擇性地報道新聞。大眾傳播媒介作為信息篩選與過濾的“守門員”，擔(dān)任著選擇信息以及如何報道信息的任務(wù)。公眾所了解到的時事，在某一特定的時間段內(nèi)很大程度是大眾傳播媒介“守門”功能的結(jié)果。大眾傳播媒介的議程設(shè)置功能主要體現(xiàn)在兩個層面，第一個層面是建立起具有重要意義的總體性事物；第二層面則是決定這些事物中的哪些方面是重要的、需要報道的。不管是從哪個角度來看，第二層與第一層具有同等的重要性。這是由于前者告訴我們應(yīng)該如何構(gòu)建重要事務(wù)，從而組成公眾和媒介的“議程”。

2.大眾傳播媒介對公眾議程的影響。大眾傳播媒介對公眾議程的影響力還取決于它們與權(quán)力中心之間的關(guān)系。如果大眾傳播媒介與社會精英階層有著緊密的聯(lián)系，那么在這一階層很可能會影響媒介議程，并且也會相應(yīng)地影響公眾議程。大眾傳播媒介與外部來源之間存在著四種類型的權(quán)利關(guān)系。第一種類型是強(qiáng)大的外部來源和強(qiáng)大的媒介。在這種權(quán)力關(guān)系中，如果雙方一拍即合，那么就會構(gòu)成積極的共生關(guān)系，從而共同對公眾議程產(chǎn)生強(qiáng)大的影響。第二種類型是強(qiáng)大的來源和弱小的媒介。在這種權(quán)力關(guān)系中，外部來源將會掌控媒介。在我國政府（外部來源）與媒介的權(quán)利關(guān)系就屬于第二種權(quán)利關(guān)系類型。大眾傳播媒介是黨的喉舌，各級媒體都分別屬于各級黨委宣傳部門監(jiān)督和管理，媒介議程也會相應(yīng)地受到各級黨委宣傳部門的影響。第三種類型是弱小的來源和強(qiáng)大的媒介。在這種權(quán)利關(guān)系中，媒介機(jī)構(gòu)本身在很大程度上設(shè)置自己的議程。第四種類型是媒介和外部來源的權(quán)利都很弱小。在這種權(quán)利關(guān)系中，公眾議程就會由事件本身來設(shè)置，而不受非媒介或領(lǐng)袖的影響。例如，在有關(guān)自然災(zāi)害的報道中，就是由這個事件本身來設(shè)置議程。媒介、領(lǐng)導(dǎo)人或者公眾都很難在這種情況下設(shè)置議程。

二、“大眾傳媒-多源流”模型對政策議程設(shè)置的影響

改革開放以來，我國經(jīng)歷了深刻的社會變革，日益開放、民主、多元化的變革社會與多源流理論所主張的動態(tài)性、系統(tǒng)性相契合，因此，中國社會為多源流理論的發(fā)展及中國化提供了“肥沃的土壤”。雖然，現(xiàn)階段應(yīng)用多源流理論分析中國社會時仍存在一定的局限性，但從大眾傳播媒介的視角利用多源流理論分析中國社會，則能有效拓展多源流理論中國化的適用性和范圍性。將大眾傳播媒介與多源流理論結(jié)合誕生的大眾傳媒-多源流模型，從問題源流上解釋了焦點(diǎn)事件的產(chǎn)生，從政策源流上提供利了多重話語表達(dá)的通道，從政治源流上改善了絕對話語權(quán)，從而增強(qiáng)了多源流模型的中國適用性和解釋力。

1.大眾傳媒產(chǎn)生“被把關(guān)”的問題流。在我國，大眾傳播媒介作為黨的喉舌，除了起到宣傳黨的政策方針的作用，同時，也是政府官員了解民情的重要渠道。換言之，社會問題進(jìn)入問題源流必須引起大眾傳播媒介的關(guān)注，才能引起政府官員的關(guān)注。而在紛繁復(fù)雜的社會問題中，大眾傳播媒介又是如何將社會問題進(jìn)行選擇性的報道或宣傳？又是以怎么樣的運(yùn)行機(jī)制？具體來說，大眾傳播媒介對問題源流的“把關(guān)”表現(xiàn)為兩種模式。

第一種是普通社會問題處理機(jī)制。大眾傳播媒介在對普通的社會問題進(jìn)行報道或宣傳時，媒介與外部來源（即政府）的權(quán)利關(guān)系屬于弱小媒介與強(qiáng)大外部來源類型。在這種權(quán)利類型下，大眾傳播媒介對社會問題的報道或宣傳受到政府官員意志的影響。大眾傳播媒介引導(dǎo)了社會輿論的導(dǎo)向，制約了公眾對社會問題的表達(dá)。大眾傳播媒介對社會問題和事件的報道和宣傳，從而建立起了一種具有公信力的觀點(diǎn)，不斷的引導(dǎo)和說服公眾持有相同或者相近的觀點(diǎn)，從而形成一種輿論導(dǎo)向。由于大眾傳播媒介無法接收到未公開發(fā)表的觀點(diǎn)，持有與媒介不同的觀點(diǎn)始終難以被媒介所接收，與其相應(yīng)的社會問題也難以被媒介報道。因此，這類社會問題想要被媒體報道并引起政府官員的注意就須通過以下兩種途徑：一是社會問題集聚產(chǎn)生重大的社會影響和矛盾，使問題本身成為焦點(diǎn)問題或者突出的社會問題；二是社會問題被改革者發(fā)現(xiàn)并提出，從而打破在該問題上的沉默螺旋。

第二種是焦點(diǎn)社會問題處理機(jī)制。當(dāng)焦點(diǎn)社會問題發(fā)生時，大眾傳播媒介與外部來源（政府）的權(quán)利關(guān)系屬于弱小媒介與弱小外部來源類型。在這種權(quán)利類型下，媒介和政府難以影響對該事件的公眾議程設(shè)置，焦點(diǎn)社會問題按照事件本身的發(fā)展來設(shè)置公眾議程，并引起媒介與政府官員的關(guān)注。

2.大眾傳媒構(gòu)建“交互式”的政策流。處于中心與外圍的政策共同體之間雖然具有一定的聯(lián)系，但占據(jù)中心地位的政策共同體相對排外和封閉，處于外圍的政策共同體則較為依賴中心政策共同體。而大眾傳播媒介的出現(xiàn)，將政策宣傳與政策反饋有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建了核心政策共同體與外圍政策共同體的交互式溝通途徑。

一方面大眾傳播媒介縮小了政策信息鴻溝，推動了參政的均等化，為外圍政策共同體與核心政策共同體溝通奠定了基礎(chǔ)。21世紀(jì)以前，互聯(lián)網(wǎng)在我國還未普及，政策信息傳遞通道不暢通，政策信息被視為機(jī)密在少數(shù)精英階層中傳播，政策決策過程相對封閉。獲取政策信息的多少與獲取政策信息者的社會地位有直接的聯(lián)系，社會地位高更容易獲取更多的政策信息。隨著大眾傳播媒介的普及，政策信息的鴻溝逐漸被填平，推動了政策參與均等化的發(fā)展。

另一方面大眾傳播媒介在政策共同體之間建立的互動機(jī)制使得政策共同體成員間政策話語權(quán)的博弈出現(xiàn)了新的變化。處于中心位置的政策共同體開始向外尋求政策互動，而處于外圍的政策共同體利用自身專業(yè)技能借助大眾傳播媒介對政策信息進(jìn)行宣傳和解讀，對決策者絕對的政策話語權(quán)產(chǎn)生了沖擊，大眾傳播媒介的普及使處于中心與外圍地位的政策共同體之間的政策互動模式出現(xiàn)新的變化，政府議程、公眾議程、媒介議程三者之間的交互作用更加明顯。大眾傳播媒介作為黨的“喉舌”，既服從黨的約束和管理，又賦予了新聞自由的權(quán)利，而大眾傳播媒介參與議程設(shè)置的過程則有利于實(shí)現(xiàn)“管”與“放”之間的動態(tài)平衡；此外，大眾傳播媒介參與議程設(shè)置的過程中，收集和整理社會各階層合理性的評論或批評，將公眾的利益訴求呈獻(xiàn)給相關(guān)政府部門，從而在議程設(shè)置過程中形成良性互動的“交互式”平臺。

3.大眾傳媒推動“多元化”的政治流。在大眾傳播媒介普及的時代，國民情緒通過大眾傳播媒介來表達(dá)，公眾通過互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視訪談等傳播媒介表達(dá)自己的思想、觀念和價值傾向，民意借助大眾傳播媒介的傳播力，對政策議程設(shè)置產(chǎn)生了巨大的影響。

首先，大眾傳播媒介在參與政策議程設(shè)置的過程中，促進(jìn)政府與公眾的互動形式不斷向良性互動發(fā)展。處于中心地位的政府仍然主導(dǎo)著政策議程設(shè)置的過程與結(jié)果，但政府推動政策議程的方式從強(qiáng)硬推行轉(zhuǎn)變?yōu)檐浕?。在多元政策共同體、大眾媒介監(jiān)督、活躍的媒體民意三者共同的推動下，政府必須重視每個群體中突出的社會問題與訴求，在社會和諧穩(wěn)定與政策貫徹實(shí)施的雙重壓力下，政府開始潛移默化地展開心理上的“軟化”，同時根據(jù)相關(guān)利益群體的反饋不斷修改建議，在不斷“軟化”和“互動”過程中推進(jìn)政策議程實(shí)現(xiàn)。

其次，隨著網(wǎng)絡(luò)與移動技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等媒介上的意見領(lǐng)袖可能是知名評論家、明星或者社會地位較高的人物，這一類人的規(guī)模不大，但都具有廣泛的受眾和一定的影響力，甚至可以促成主流意見的形成。網(wǎng)絡(luò)時代的意見領(lǐng)袖群體具有相近的價值取向和興趣，他們不僅在大眾傳播媒介上表達(dá)民眾的訴求，而且不斷延伸到社會的各個領(lǐng)域，促成大規(guī)模民眾積極參與的網(wǎng)絡(luò)行動。

二、基于“大眾傳媒——多源流”模型的案例分析

1.防范電信詐騙案例回顧。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅速發(fā)展，因網(wǎng)絡(luò)用戶個人信息泄露而遭受電信詐騙的事件頻頻發(fā)生。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會《中國網(wǎng)民權(quán)益保護(hù)調(diào)查報告2016》顯示，在近一年的時間內(nèi)，我國6.88億網(wǎng)民被電信詐騙團(tuán)伙欺詐所造成的經(jīng)濟(jì)損失約為915億元人民幣。電信詐騙團(tuán)伙非法獲取公民個人信息的活動日益猖獗，從涉及身份證信息、電話號碼，滲透到網(wǎng)絡(luò)賬號和密碼、銀行賬號和密碼、購物記錄、出行記錄，并且形成了“源頭——中間商——非法使用人員”的黑色產(chǎn)業(yè)鏈。盡管電信詐騙是我國詐騙犯罪的重災(zāi)區(qū)，但政府對防范電信詐騙的政策主要采取宣傳、教育、提高公民防范詐騙意識等手段，也沒有出臺相應(yīng)的政策，直到“徐玉玉”事件的發(fā)生引發(fā)了我國對電信業(yè)的整改并出臺了相應(yīng)的防范電信詐騙政策。

2.問題流分析。在“徐玉玉”事件發(fā)生之前，大眾傳播媒介與政府的權(quán)利關(guān)系屬于強(qiáng)大來源與弱小媒體類型。大眾傳播媒介的媒介議程，即對新近事件進(jìn)行選擇性的報道，在很大程度上受到政府的影響。大眾傳播媒介對新近發(fā)生的事件進(jìn)行報道時，將與政府工作、政府政策、政府官員等有關(guān)的重大事件進(jìn)行優(yōu)先報道，將電信詐騙金額小、涉案人員少的事件排除在媒介議程之外。電信詐騙的事件不斷被媒介議程掩埋，政府、官員無法接收到公眾對于電信詐騙問題的訴求，導(dǎo)致電信詐騙案件難以得到政府和官員的持續(xù)關(guān)注，問題源流難以匯聚。另一方面，由于電信詐騙事件難以出現(xiàn)在媒介議程當(dāng)中，當(dāng)出現(xiàn)涉案金額、人數(shù)多的電信詐騙案件事件時，大眾傳播媒介也只是簡單地進(jìn)行報道，進(jìn)而將報道重點(diǎn)放在宣傳和教育公眾如何防范電信詐騙，提高公眾防范意識上。這種社會輿論的形成使大部分電信詐騙受害者出于逃避他人嘲笑的心理，選擇不報案、不投訴，導(dǎo)致沉默的螺旋不斷持續(xù)下去。電信詐騙受害者的訴求得不到公開表達(dá)，大眾傳播媒介也就接收不到“沉默者”的意見，從而導(dǎo)致大眾傳播媒介營造的擬態(tài)環(huán)境與現(xiàn)實(shí)環(huán)境產(chǎn)生了巨大的差距，公眾對于電信詐騙案件的認(rèn)識停留在受害者的防范意識不高上。

而在“徐玉玉”事件發(fā)生之后，政府與大眾傳播媒介的權(quán)利關(guān)系發(fā)生了改變。在我國涉及人命的案件就屬于重大案件，而涉及人命的電信詐騙案件更是首次出現(xiàn)，因此在報道“徐玉玉”事件的過程中，政府與大眾傳播媒介的權(quán)利關(guān)系屬于弱小來源與弱小媒介類型，公眾議程由事件本身來決定而不受政府和媒介的影響。該事件的發(fā)生，打破了之前大眾傳播媒介塑造的關(guān)于電信詐騙的擬態(tài)環(huán)境，暴露出現(xiàn)實(shí)社會中電信詐騙以及不法分子交易、竊取個人信息的嚴(yán)重性。沉默的螺旋迅速消失，電信詐騙受害者以及網(wǎng)民開始發(fā)表自己的意見，大眾傳播媒介轉(zhuǎn)變?yōu)楣娨庖姷氖占?，迅速整合公眾的意見和態(tài)度。經(jīng)過大眾傳播媒介對公眾意見的整合，迅速形成了以打擊詐騙犯罪分子為主，追查個人信息泄露者責(zé)任的公眾議程，并將電信詐騙事件匯聚在一起，引起政府和官員對于電信詐騙事件的重視，快速形成問題源流。

3.政治流分析。隨著政府政策態(tài)度轉(zhuǎn)變和新意見領(lǐng)袖的出現(xiàn)，公眾通過大眾傳播媒介使議程中的問題逐漸升級。在防范電信詐騙政策出臺過程中，大眾傳播媒介對政策提上議程起到了巨大推動作用。首先，大眾傳播媒介推動社會問題進(jìn)入政策議程。在“徐玉玉事件”中，公眾的言論所形成的意見觀點(diǎn)得到大眾媒體的重視，紛紛推出專題報道，揭露了個人信息交易行業(yè)“源頭——中間商——非法使用人員”的黑色產(chǎn)業(yè)鏈，突出了公眾的個人信息、財產(chǎn)安全遭到了巨大的威脅，這恰恰與社會主義核心價值觀中所倡導(dǎo)的和諧社會、法治社會形成了極大的沖擊，這種沖擊的產(chǎn)生使公眾訴求與社會矛盾逐漸得到重視的一種新途徑。其次，大眾傳播媒介推動事件持續(xù)升溫。在該事件發(fā)生后，公眾的意見通過大眾傳播媒介不斷積累，在輿論傾向的基礎(chǔ)上形成了一種穩(wěn)定的社會輿論，社會輿論的高漲成為推動政策發(fā)展的重要元素。最后，大眾傳播媒介深度挖掘事件背后的社會現(xiàn)狀。在“徐玉玉”事件發(fā)生后，大眾媒體紛紛在這件事件中去挖掘該事件的根源，“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”“政府監(jiān)管不力”“運(yùn)營商玩忽職守”等這些具有一定敏感度和關(guān)注度的詞匯不斷出現(xiàn)在大眾媒體的報道中，加之公眾的社會輿論壓力，逼迫政府出臺相應(yīng)的政策措施。

4.政策之窗開啟。政策之窗開啟的關(guān)鍵在于政策耦合，而大眾傳播媒介通過影響問題流、政策流和政治流使政策耦合的時機(jī)變得更有預(yù)見性，為政策之窗的開啟創(chuàng)造了便利條件。政策共同體和意見領(lǐng)袖通過大眾傳播媒介發(fā)揮了重要作用。其中，部分在大眾傳播媒介上發(fā)表言論或進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)活動的新意見領(lǐng)袖，并不是為了牟取更多的個人利益或解決個人問題，而是為了推廣主流的社會價值觀，政策共同體和新意見領(lǐng)袖，借助大眾傳播媒介的功能對社會問題進(jìn)行界定和整合，在公眾議程與決策者之間尋覓機(jī)會，當(dāng)問題流和政治力量有利時，奉上具有可行性的合理備選方案，推動源流耦合的實(shí)現(xiàn)。

三、結(jié)語

大眾傳播媒介在面對焦點(diǎn)問題時能迅速觸發(fā)社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}的機(jī)制，提高政府治理社會問題的精準(zhǔn)性和高效性；但面對普通社會問題時大眾傳播媒介存在“沉默”效應(yīng)，使公眾的訴求難以形成社會問題，從而不利于政府治理現(xiàn)代化。公眾借助大眾傳播媒介自由地與政策參與者進(jìn)行虛擬接觸，提升了政策制定的公平性與公開性，促使政策制定從“精英主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊癖妳⑴c”。民意搭上大眾傳播媒介的快車變身強(qiáng)力的政治流，促使政府更加注重政策制定的科學(xué)性與合理性，決策機(jī)制不斷向“理性溝通”靠攏。