改革開放40年我國工程總承包發(fā)展回顧與思考

上世紀(jì)80年代初，改革的春風(fēng)吹遍祖國大地，計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的建設(shè)項目組織模式已經(jīng)不能適應(yīng)市場改革發(fā)展的需要。如何借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，探索科學(xué)的工程建設(shè)項目組織模式，成為工程建設(shè)領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容，自此，國際通行的工程總承包模式在中國從認(rèn)識、探索到推行，經(jīng)過了30多年發(fā)展后開始逐步走向成熟。

我國建設(shè)項目管理體制的發(fā)展歷程

新中國建立以來，我國建設(shè)項目管理體制大體經(jīng)過四個發(fā)展階段：

第一階段，1949年至1953年，主要以建設(shè)單位自營方式為主。由于設(shè)計、施工力量十分薄弱和分散，建設(shè)單位只能自己組織設(shè)計和施工，自己采購設(shè)備材料，自行組織工程項目建設(shè)。

第二階段，1553年至1965年，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式，實(shí)行以建設(shè)單位為主的甲、乙、丙三方制，甲方（建設(shè)單位）由政府部門組建，乙方（設(shè)計單位）和丙方（施工單位）分別由各自的主管部門管理。設(shè)計、制造、施工任務(wù)分別由各自上級主管部門下達(dá)，建設(shè)單位自行負(fù)責(zé)建設(shè)項目的全過程管理。項目實(shí)施過程中的許多技術(shù)、經(jīng)濟(jì)問題，都由政府部門直接協(xié)調(diào)和組織解決。

第三階段，1965年至1984年，建設(shè)項目的組織形式大都以工程指揮部為主。指揮部一般由相關(guān)政府部門、建設(shè)單位聯(lián)合組成，指揮部專門負(fù)責(zé)建設(shè)期間的設(shè)計、采購、施工的管理，建成后移交生產(chǎn)部門。這種模式在某些行業(yè)一直延續(xù)到上世紀(jì)80年代末。

第四階段，1984年以后，進(jìn)入學(xué)習(xí)西方工程項目管理方式階段。除了實(shí)行工程承包制、招投標(biāo)制、合同制、法人負(fù)責(zé)制、工程監(jiān)理制以外， 探索、推行工程總承包是進(jìn)入該階段的重要標(biāo)志。

我國推行工程總承包的發(fā)展歷程

黨的十一屆三中全會以后，國家大量引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和成套設(shè)備，同時，國外資金和工程承包商也進(jìn)入中國市場，給中國帶來了國際通行的項目管理和工程承包方式。首先，西方發(fā)達(dá)國家沒有設(shè)計院，他們承擔(dān)工程設(shè)計的是工程公司、工程咨詢公司、設(shè)計事務(wù)所，承擔(dān)勘察工作的是巖土工程公司。其次，工程總承包模式有利于控制投資和建設(shè)工期，而且有利于發(fā)揮設(shè)計的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。第三，實(shí)行工程總承包可以縮小建設(shè)單位基建組織機(jī)構(gòu)，同時有利于培育我國設(shè)計企業(yè)向國際工程公司轉(zhuǎn)型。

為克服工程建設(shè)傳統(tǒng)模式存在的超概算、拖工期等諸多弊端，以設(shè)計為主導(dǎo)的工程總承包從上世紀(jì)80年代初拉開帷幕，距今已經(jīng)30多年，大體經(jīng)歷了四個階段：

試點(diǎn)階段（1982年-1992年）

上世紀(jì)80年代初，原化學(xué)工業(yè)部在設(shè)計單位率先探索推動工程總承包。1982年6月8日，原化工部印發(fā)了《關(guān)于改革現(xiàn)行基本建設(shè)管理體制，試行以設(shè)計為主體的工程總承包制的意見》的通知。通知明確指出，“根據(jù)中央關(guān)于調(diào)整、改革、整頓、提高的方針，我們總結(jié)了過去的經(jīng)驗，研究了國外以工程公司的管理體制組織工程建設(shè)的具體方法，吸取了我們同國外工程公司進(jìn)行合作設(shè)計的經(jīng)驗，為了探索化工基本建設(shè)管理體制改革的途徑，部決定進(jìn)行以設(shè)計為主體的工程總承包管理體制的試點(diǎn)?！?984年9月、10月，原化工部第四設(shè)計院（現(xiàn)中國五環(huán)工程有限公司）、第八設(shè)計院（現(xiàn)中國成達(dá)工程有限公司）先后開始按工程公司模式試行工程總承包。由化工部第四設(shè)計院院承擔(dān)的江西氨廠改產(chǎn)尿素工程，質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用得到了有效控制，一次試車成功?；げ康诎恕⒌谝辉O(shè)計院按工程總承包模式建設(shè)的聯(lián)堿、純堿工程都取得了成功。

化工系統(tǒng)工程總承包試點(diǎn)，為我國勘察設(shè)計行業(yè)開展工程總承包提供了可以借鑒的經(jīng)驗。1987年4月20日，原國家計委、財政部等四部門印發(fā)《關(guān)于設(shè)計單位進(jìn)行工程總承包試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》，公布了全國第一批12家工程總承包試點(diǎn)單位。1989年4月1日，原建設(shè)部、原國家計委等五部門印發(fā)了《關(guān)于設(shè)計單位進(jìn)行工程總承包試點(diǎn)及有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》，公布了第二批31家工程總承包試點(diǎn)單位。從此，工程總承包試點(diǎn)工作在21個行業(yè)的勘察設(shè)計單位展開。

推廣階段（1992年-2003年）

1992年11月，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，原建設(shè)部頒布實(shí)施了《設(shè)計單位進(jìn)行工程總承包資格管理有關(guān)規(guī)定》，明確我國將設(shè)立工程總承包資質(zhì)，取得《工程總承包資格證書》后，方可承擔(dān)批準(zhǔn)范圍內(nèi)的總承包任務(wù)。自1993年至1996年，原建設(shè)部先后批準(zhǔn)560余家設(shè)計單位取得甲級工程總承包資格證書，各部門、各地區(qū)相繼批準(zhǔn)2000余家設(shè)計單位取得乙級工程總承包資格證書。

為強(qiáng)化設(shè)計院工程總承包功能，推動傳統(tǒng)設(shè)計單位向工程公司轉(zhuǎn)型，1999年8月，原建設(shè)部頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)大型工程設(shè)計單位創(chuàng)建國際型工程公司的指導(dǎo)意見》，明確了國際型工程公司的基本特征和條件，提出要用五年左右的時間，將一批有條件的大型工程設(shè)計單位創(chuàng)建成為具有設(shè)計、采購、建設(shè)總承包能力的國際型工程公司，積極開拓國內(nèi)、國際工程承包市場，并制定了創(chuàng)建國際型工程公司的政策與措施。

1999年12月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)原建設(shè)部等部門《關(guān)于工程勘察設(shè)計單位體制改革的若干意見》，要求將勘察設(shè)計單位由現(xiàn)行的事業(yè)性質(zhì)改為科技型企業(yè)，使之成為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的法人實(shí)體和市場主體，要參照國際通行的工程公司、工程咨詢設(shè)計公司、設(shè)計事務(wù)所、巖土工程公司等模式進(jìn)行改造?？辈煸O(shè)計單位改為企業(yè)后,要充分發(fā)揮自身技術(shù)、知識密集的優(yōu)勢,精心勘察、精心設(shè)計，積極開展可行性研究、規(guī)劃選址、招標(biāo)代理、造價資詢、施工監(jiān)理、項目管理和工程總承包等業(yè)務(wù)。

上述兩個文件的發(fā)布對勘察設(shè)計單位深化體制、機(jī)制、功能性改革具有決定性作用。

規(guī)范階段（2003年-2016年）

2003年2月13日，原建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》，鼓勵具有工程勘察、設(shè)計或施工總承包資質(zhì)的勘察、設(shè)計和施工企業(yè)，在其勘察設(shè)計或施工總承包資質(zhì)等級許可的工程項目范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)。

這一文件的關(guān)鍵在于第一次以部文的形式規(guī)定了什么是工程總承包，什么項目管理？誰可以做工程總承包，誰可以做項目管理？文件雖然取消了勘察設(shè)計企業(yè)的工程總承包資質(zhì)，但鼓勵具有工程勘察、設(shè)計或施工總承包資質(zhì)的勘察、設(shè)計和施工企業(yè)，通過改造和重組，建立與工程總承包業(yè)務(wù)相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項目管理體系，充實(shí)項目管理專業(yè)人員，提高融資能力，發(fā)展成為具有設(shè)計、采購、施工（施工管理）綜合功能的工程公司，在其勘察、設(shè)計或施工總承包資質(zhì)等級許可的工程項目范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)。之所以這樣要求，是因為單一功能的勘察、設(shè)計和施工企業(yè)均不具備開展工程總承包條件，都需要進(jìn)行功能再造。為此，一大批工業(yè)設(shè)計院開始向工程公司轉(zhuǎn)型。

2003年，住建部下達(dá)計劃，委托中國勘察設(shè)計協(xié)會建設(shè)項目管理和工程總承包分會組織編制《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》。2005年5月，我國第一部國家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》（GB/T 50358-2005）正式頒布。該規(guī)范主要適用于總包企業(yè)簽訂工程總承包合同后對工程總承包項目的管理，對指導(dǎo)企業(yè)建立工程總承包項目管理體系、科學(xué)實(shí)施項目具有里程碑意義。

2011年9月，住建部、國家工商行政管理總局聯(lián)合印發(fā)了《建設(shè)項目工程總承包合同示范文本（試行）》。這是繼《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》發(fā)布后，中國勘察設(shè)計協(xié)會建設(shè)項目管理和工程總承包分會完成的又一標(biāo)準(zhǔn)文件。雖然該文件填補(bǔ)了工程總承包沒有合同示范文本的空白，但是，由于我國對設(shè)計、采購、施工實(shí)行不同的稅率政策，導(dǎo)致工程總承包合同示范文本沒有得到很好實(shí)施。

上述文件的出臺和標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布，標(biāo)志著我國工程總承包開始走向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、科學(xué)化的新階段。

全面發(fā)展階段（2016年至今）

經(jīng)過30多年的發(fā)展，國內(nèi)在工業(yè)領(lǐng)域工程總承包模式日趨成熟，勘察設(shè)計企業(yè)工程總承包營業(yè)額逐年上升，但是在城市建設(shè)，包括建筑、市政、交通等專業(yè)領(lǐng)域，工程總承包發(fā)展相對滯后。自2016年以來，中共中央、國務(wù)院及住建部等部門不斷出臺文件，積極推進(jìn)房屋建筑和市政項目工程總承包。

2016年2月6日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，提出“深化建設(shè)項目組織實(shí)施方式改革，推廣工程總承包制”。

2016年5月20日，住建部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》，對工程總承包項目的發(fā)包階段、工程總承包企業(yè)的選擇、工程總承包項目的分包、工程總承包項目的監(jiān)管手續(xù)等等作出了相應(yīng)規(guī)定。繼2014年8月住建部批準(zhǔn)浙江省為工程總承包首個試點(diǎn)省份后，上海、福建、廣東、廣西、湖南、湖北、四川、重慶、吉林等9省市工程總承包試點(diǎn)工作逐步展開，各地制定了推行工程總承包的試點(diǎn)方案和相關(guān)配套政策。

2017年2月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，提出“加快推行工程總承包”和“培育全過程工程咨詢”。

2017年12月26日，住建部發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》。預(yù)計不久該文件將會頒布實(shí)施。

在住建部和試點(diǎn)省市的大力推動下，建筑、市政工程總承包規(guī)模迅速擴(kuò)大，標(biāo)志著工程總承包在全國21個行業(yè)全面發(fā)展。

勘察設(shè)計行業(yè)推行工程總承包取得的主要成績

勘察設(shè)計行業(yè)是推進(jìn)工程總承包的主導(dǎo)力量。30多年來，以設(shè)計為主導(dǎo)的工程總承包像初升的太陽，蒸蒸日上。

第一，工程總承包市場規(guī)模逐年擴(kuò)大。根據(jù)住建部2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國勘察設(shè)計行業(yè)2017年實(shí)現(xiàn)工程總承包營業(yè)收入20807.04億元，約占總營業(yè)收入的48%，勘察設(shè)計企業(yè)發(fā)展工程總承包的趨勢不容忽視。同時，海外工程總承包市場逐年攀升，中國勘察設(shè)計協(xié)會建設(shè)項目管理和工程總承包分會的統(tǒng)計分析表明，2017年以設(shè)計為主體的海外工程總承包年營業(yè)額超過1000億元。

第二，工程總承包項目經(jīng)理人才快速成長。1998年建設(shè)主管部門推行工程總承包項目經(jīng)理培訓(xùn)，20年來，全國勘察設(shè)計行業(yè)接受工程總承包項目經(jīng)理培訓(xùn)的人員累計近3萬人。2007年，按照中國勘察設(shè)計協(xié)會的部署，總承包分會開始進(jìn)行工程項目經(jīng)理資格考評，合格者頒發(fā)項目經(jīng)理或者高級項目經(jīng)理。 截止到2014年底，共有1921人獲得了高級項目經(jīng)理證書，6177人獲得了項目經(jīng)理證書。在化工、石化行業(yè)，工程公司聚集了一批專做項目管理的領(lǐng)軍人才，項目經(jīng)理基本實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部職業(yè)化。

第三，專業(yè)設(shè)計院穩(wěn)步向工程公司轉(zhuǎn)型?？辈煸O(shè)計行業(yè)開展工程總承包的企業(yè)有三種類型：第一種，與國際接軌的工程公司。比如化工、石化行業(yè)的原部屬設(shè)計院，從上世紀(jì)90年代就進(jìn)行功能性改革，目前業(yè)務(wù)功能已經(jīng)進(jìn)入國際工程公司行列；第二種，符合本行業(yè)特點(diǎn)的工程公司。比如冶金、電力、有色、機(jī)械、建材、輕工、水運(yùn)等行業(yè)的大型設(shè)計院；第三種，在設(shè)計院內(nèi)部設(shè)立工程總承包公司或工程總承包事業(yè)部，作為企業(yè)二級機(jī)構(gòu)開展工程總承包。比如鐵道、建筑、市政等行業(yè)的設(shè)計院。

第四，工程總承包項目更加規(guī)范。依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》，中國勘察設(shè)計協(xié)會建設(shè)項目管理和工程總承包分會連續(xù)16年（每2年一次）組織專家依據(jù)《規(guī)范》對全國21個行業(yè)申報項目進(jìn)行項目管理水平評估，累計推選出優(yōu)秀工程項目管理獎76項、優(yōu)秀工程總承包獎360項，其中，金鑰匙獎52項、銀鑰匙獎119項、銅鑰匙獎189項。優(yōu)秀項目的涌現(xiàn)，標(biāo)志著各行業(yè)工程總承包不斷向規(guī)范化管理邁進(jìn)。

當(dāng)前推行工程總承包的幾點(diǎn)思考

工程總承包雖然已經(jīng)在中國走過了30多年的探索、發(fā)展之路，但和傳統(tǒng)的施工承包模式相比，至今在認(rèn)識和實(shí)踐上仍有許多值得探討的地方，尤其在建筑、市政、交通等領(lǐng)域，一方面有關(guān)政府部門積極推動，另一方面還存在現(xiàn)行政策不能滿足市場發(fā)展需要、企業(yè)工程總承包功能不夠成熟等問題。上世紀(jì)90年代末，國務(wù)院、原建設(shè)部已經(jīng)提出設(shè)計院向工程公司轉(zhuǎn)型的改革方向，其目的就是推動企業(yè)不斷完善工程總承包和全過程工程咨詢的服務(wù)功能。結(jié)合建筑、市政行業(yè)當(dāng)前推進(jìn)工程總承包和全過程工程咨詢試點(diǎn)情況，有以下幾點(diǎn)思考。

1.單一責(zé)任主體、固定總價、設(shè)計主導(dǎo)、設(shè)計與采購、施工深度融合是工程總承包的四個本質(zhì)條件。離開了這四個本質(zhì)條件，將會失去工程總承包的實(shí)際意義。

第一，單一責(zé)任主體。只有單一責(zé)任主體才能體現(xiàn)工程總承包企業(yè)對工程質(zhì)量、安全負(fù)總責(zé)。如果采用設(shè)計、施工聯(lián)合體承包，將無法形成單一責(zé)任主體，項目實(shí)施過程中因利益沖突導(dǎo)致推委扯皮，會嚴(yán)重阻礙工程總承包合同的有效實(shí)施。

第二，固定總價。工程總承包合同價格必須相對固定，否則就失去“包”的意義。通常情況下，可以實(shí)行固定總價，也可以約定某些調(diào)價條件。比如，項目執(zhí)行期間發(fā)生變更時可以調(diào)價。

第三，設(shè)計主導(dǎo)。設(shè)計是工程項目的靈魂，沒有設(shè)計主導(dǎo)的工程總承包，將缺少競標(biāo)的基礎(chǔ)，很有可能因無法完全理解和實(shí)現(xiàn)業(yè)主意圖，導(dǎo)致項目難以達(dá)到業(yè)主要求，或者因費(fèi)用不足導(dǎo)致質(zhì)量下降。

第四，設(shè)計、采購、施工深度融合。工程總承包不是設(shè)計+采購+施工，而是三者同在一個利益體。只有利益的高度統(tǒng)一，才能形成內(nèi)部集成、統(tǒng)一管理，才能談得上深度融合。

2.加快培育一批與國際接軌的工程公司是推進(jìn)工程總承包發(fā)展重要基礎(chǔ)。國際上，工程公司的核心優(yōu)勢是“設(shè)計+項目管理”。大型設(shè)計單位向國際型工程公司轉(zhuǎn)型必須快速推進(jìn)。

第一，國際型工程公司的文化是項目文化。國際型工程公司不是施工公司，而是具有全過程咨詢服務(wù)和工程項目交付能力的、以項目為中心技術(shù)密集型企業(yè)。設(shè)計企業(yè)技術(shù)密集、人才密集，具有向工程公司轉(zhuǎn)型的技術(shù)優(yōu)勢，同時必須大力培育項目文化，即以項目價值為核心、以設(shè)計為支撐、整合多種資源的文化。

第二，設(shè)計與施工的深度融合不等于設(shè)計+施工。設(shè)計院創(chuàng)建工程公司，必須深入研究施工作業(yè)、不斷提升企業(yè)施工管理能力，但未必是與施工企業(yè)的兼并重組。因為施工作業(yè)層的專業(yè)化、社會化、本地化是國際上通行的做法，也應(yīng)該成為我國建筑業(yè)改革的方向。

第三，工程公司的組織是項目組織。幾乎涵蓋了整個項目周期，包括項目開發(fā)（前期咨詢）、設(shè)計、采購、施工、試運(yùn)行等，甚至可以做到運(yùn)營承包。我國設(shè)計企業(yè)經(jīng)過多年的改革，業(yè)務(wù)不斷向兩頭延伸，不少企業(yè)已經(jīng)做到了設(shè)計與施工深度融合，并取得許多成功的經(jīng)驗。

第四，大力培育工程總承包項目經(jīng)理人才是創(chuàng)建工程公司的重要基礎(chǔ)。建造師制度對應(yīng)的是施工經(jīng)理制度，工程總承包項目經(jīng)理是既懂設(shè)計又懂采購和施工、既熟悉工程技術(shù)又熟悉政策法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、具有工程總承包綜合管理能力的復(fù)合型人才，建造師無法替代。因此必須下大力氣培養(yǎng)工程總承包項目經(jīng)理。

3.培育全過程工程咨詢要首先走發(fā)展工程總承包的道路。全過程工程咨詢既是一種業(yè)態(tài)，也是一個行業(yè)，在多數(shù)情況下是一個行業(yè)的概念。

第一，全過程工程咨詢的內(nèi)容是逐步實(shí)現(xiàn)的。工程項目從開發(fā)到實(shí)施，是一個逐漸開發(fā)、不斷認(rèn)識、持續(xù)推進(jìn)的過程，因此，工程咨詢更多是階段性的、一次性的專業(yè)服務(wù)。從工程項目的生命周期來看，并不是所有項目都具有可行性，一旦綜合研究結(jié)果為不可行， 項目就不得不停止進(jìn)行。

第二，設(shè)計企業(yè)開展全過程工程咨詢的最大短板是工程項目管理。如果業(yè)主委托企業(yè)承擔(dān)前期開發(fā)、工程設(shè)計的企業(yè)繼續(xù)做項目管理，代表業(yè)主管理工程總承包商或是施工承包商，這對項目的實(shí)施是有利的。但是，如果咨詢企業(yè)沒有工程總承包經(jīng)驗和能力，讓其作為業(yè)主代表管理工程總承包商或施工承包商，有可能使得這種新的業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)的工程監(jiān)理并無差異。為此，勘察設(shè)計企業(yè)開展全過程工程咨詢，最好通過開展工程總承包進(jìn)一步提升企業(yè)工程項目管理能力。

第三，全過程工程咨詢應(yīng)采取成本加酬金合同模式。工程咨詢是一種技術(shù)、智力型服務(wù)，在項目管理方面可以是業(yè)主的代理。其最大的問題是工程咨詢服務(wù)如何收費(fèi)。傳統(tǒng)的按照國際規(guī)定收費(fèi)定額進(jìn)行收費(fèi)，現(xiàn)在定額取消了，收費(fèi)失去了依據(jù)，市場價格產(chǎn)生了混亂，低價競爭十分嚴(yán)重。國際上，工程咨詢（包括項目管理）收費(fèi)通常采用人工時計價收費(fèi)，工程咨詢企業(yè)按照人工時進(jìn)行成本核算，這是服務(wù)業(yè)中一種通行的收費(fèi)方式，我們必須朝著這一方向轉(zhuǎn)變。

4.政府投資項目如何采用工程總承包方式建設(shè)亟待規(guī)范。采用哪一種工程建設(shè)項目管理模式都可以完成工程項目的建設(shè)和交付，選擇什么樣的承包方式，需要建設(shè)單位根據(jù)不同情況權(quán)衡決策。比如，有些政府投資項目，如果采用工程總承包方式并依法通過招標(biāo)方式選擇了工程總承包單位，簽訂了工程總承包合同，就應(yīng)該依法執(zhí)行合同，政府不能像傳統(tǒng)模式下管理下屬單位那樣對工程總承包商以行政的方式干預(yù)合同的執(zhí)行。如果必須按照國家財政預(yù)算對工程總承包項目進(jìn)行監(jiān)管，則不宜采用工程總承包模式進(jìn)行建設(shè)，最好采用全過程工程咨詢加傳統(tǒng)施工發(fā)包方式。因此，必須加快探索政府投資項目的項目管理模式，盡早加以規(guī)范，否則，將嚴(yán)重制約工程總承包的健康發(fā)展。