深度貧困地區(qū)生態(tài)補償脫貧工程的幾點思考
——以瀘溪縣為例

譚子幼

（湘西州瀘溪縣林業(yè)局，湖南瀘溪 416100）

生態(tài)補償脫貧，就是加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支持，擴(kuò)大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員、造林員等生態(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)人員[1]。解決貧困地區(qū)生態(tài)工程建設(shè)資金不足、貧困人口因保護(hù)生態(tài)環(huán)境收入不高的問題，確保貧困地區(qū)生態(tài)屏障功能穩(wěn)定，促進(jìn)貧困人口精準(zhǔn)脫貧[2]。

隨著精準(zhǔn)扶貧工作的不斷深入和推進(jìn)，尤其是湖南省確定了深度貧困地區(qū)的扶貧攻堅重點難點，脫貧攻堅工作已經(jīng)到了啃硬骨頭打硬仗的新階段。瀘溪縣作為湖南省11個深度貧困縣之一，貧困村寨大多處于“困中之困”區(qū)域，貧困人口生產(chǎn)生活處于“難中之難”狀態(tài)，扶貧深度、扶貧難度都超過了以往任何時候。這就要求我們的扶貧思維、扶貧方式亟需改進(jìn)、加強和突破常規(guī)，實現(xiàn)跳躍式的推進(jìn)。本文就瀘溪縣精準(zhǔn)脫貧工作中的“生態(tài)補償脫貧一批”工程為例，對深度貧困地區(qū)的扶貧攻堅工作談幾點看法，以供決策者參考。

1 瀘溪深度貧困地區(qū)的特點和現(xiàn)狀

1.1 瀘溪縣基本情況

瀘溪縣位于湖南省湘西土家族苗族自治州東南端，地處全國集中連片特困地區(qū)的武陵山片區(qū)，屬湖南省深度貧困縣、國家扶貧工作重點縣。全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)147個村（社區(qū)），總面積1 565 km2，總?cè)丝?2萬人，共有貧困村93個，農(nóng)村貧困人口6.4萬余人[3]。有林地面積12.128萬hm2，森林資源蓄積量223.71萬m3，林木綠化率達(dá)到68.39%。林地面積占全縣總面積的近80%，林區(qū)農(nóng)戶，尤其貧困農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入與林業(yè)息息相關(guān)。

1.2 瀘溪縣深度貧困現(xiàn)狀

①自然生態(tài)環(huán)境極為脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，生產(chǎn)生活條件極為落后；

②貧困群眾的思想觀念和文化素質(zhì)落后偏低，尤其是部分貧困人員思想守舊、安于現(xiàn)狀，脫貧內(nèi)動力嚴(yán)重不足；

③地理位置偏遠(yuǎn)，對接市場的信息渠道欠暢通，支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，貧困人口增收來源單一、脫貧難度大；

④基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展滯后。尤其是交通設(shè)施和基本生活生產(chǎn)保障設(shè)施建設(shè)成本高、投入大。

2 生態(tài)補償脫貧工程的措施做法

2.1 以落實生態(tài)補償和貧困戶轉(zhuǎn)崗護(hù)林員工程保障脫貧

以保護(hù)森林為目標(biāo)，全面推進(jìn)森林禁伐減伐，嚴(yán)格落實生態(tài)公益林、天然商品林保護(hù)等生態(tài)補償措施，完善退耕還林后續(xù)資金補助政策。創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式，利用國家增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償、生態(tài)保護(hù)工程資金，讓重點生態(tài)公益林補償區(qū)內(nèi)有勞動能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)為護(hù)林員[4]。實施以國家級省級公益林，鐵路、高速公路，國道、省道兩旁第一層山脊以內(nèi)為范圍的“森林禁伐減伐三年行動”，發(fā)放森林減伐禁伐補助資金26萬元，受惠貧困戶2 000余人；2015年以來，通過一卡通發(fā)放生態(tài)公益林管護(hù)補償資金3 590.1萬元，涉及147個村和1個國有林場，其中建檔立卡貧困戶4萬余人；試點天然商品林保護(hù)工程2.321萬hm2，2017年發(fā)放天然林保護(hù)補助資金383萬元，涉及93個貧困村3 000余戶貧困農(nóng)戶；完善退耕還林補助政策，2017年發(fā)放退耕還林延長期補助資金2 067.99萬元。2017年730名貧困戶轉(zhuǎn)崗生態(tài)護(hù)林員，到今年11月已發(fā)放護(hù)林員報酬669.12萬元，惠及建檔立卡貧困農(nóng)戶730戶，帶動2 090人脫貧。

2.2 以參與生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)工程勞務(wù)活動增收脫貧

在新一輪退耕還林工程、石漠化綜合治理、長江防護(hù)林工程、綠色湘西建設(shè)工程、千里旅游走廊景觀建設(shè)工程上，項目和資金重點向貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村、貧困戶傾斜，充分發(fā)揮政策優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、項目優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢，提高貧困人口參與度和受益水平，有效增加貧困群眾收入。在林業(yè)生態(tài)保護(hù)項目實施過程中，項目村要優(yōu)先安排貧困人口參與造林、撫育、補造等勞務(wù)，由生態(tài)建設(shè)保護(hù)旁觀者變成生態(tài)保護(hù)建設(shè)者，增加貧困戶收入。2017年全縣854名建檔立卡貧困人口加入造林員隊伍，從而更好的帶動670戶貧困家庭人脫貧。實施生態(tài)村莊建設(shè)，發(fā)展生態(tài)休閑旅游。2017年投入資金271萬，建設(shè)生態(tài)村莊32個，為貧困村生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游休閑發(fā)展創(chuàng)造了條件,帶動1 700余名貧困人口增收脫貧。

2.3 以發(fā)展油茶、藥材、苗木等林業(yè)長效工程鞏固脫貧

瀘溪在生態(tài)補償、生態(tài)保護(hù)等脫貧政策重點傾向貧困戶、貧困家庭的同時，變“輸血”為“造血”，為貧困戶的長遠(yuǎn)著想，發(fā)展林業(yè)長效產(chǎn)業(yè)，鞏固脫貧成果。近年來，通過“公司（合作社）+基地+貧困戶”的扶貧模式，調(diào)整林業(yè)種植結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，主抓油茶、木本藥材和花卉苗木等特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、扶貧效益“三贏”。重點發(fā)展經(jīng)濟(jì)林油茶、中藥材杜仲黃柏、花卉苗木等貼近貧困農(nóng)戶的重點林業(yè)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建了合水萬畝油茶示范園、潭溪萬畝藥材示范園、浦市花卉苗木示范基地等扶貧開發(fā)示范園，引領(lǐng)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，帶動貧困農(nóng)戶穩(wěn)定脫貧。湘西和益生物科技有限公司在潭溪小能溪、楠木沖、新寨坪等村流轉(zhuǎn)土地，創(chuàng)建萬畝杜仲中藥材示范基地，通過勞務(wù)用工、固定分紅等方式為周邊村寨187戶,750名農(nóng)戶新增經(jīng)濟(jì)收入260萬元，其中貧困戶45戶，年勞務(wù)用工收入50萬元。為沒有產(chǎn)業(yè)的貧困農(nóng)戶開辟了一條新的脫貧道路，鞏固了脫貧成效。

3 生態(tài)補償脫貧工程存在的主要問題

3.1 國家生態(tài)補償脫貧政策不明朗，專項資金整合使用難度大

目前，由于國家和省尚未出臺生態(tài)補償脫貧的具體政策，在制定生態(tài)補償脫貧具體措施時難以把握政策尺度，后期實施困難較多；同時，上級下?lián)艿母鞣N資金都有專項使用渠道和管理制度，資金投向不一，能夠捆綁用于生態(tài)補償脫貧的資金整合難度大。

3.2 生態(tài)工程建設(shè)、油茶基地、杜仲黃柏等木本藥材基地建設(shè)資金缺口大

重點林業(yè)生態(tài)工程、油茶和杜仲黃柏等木本藥材基地建設(shè)是發(fā)展生態(tài)脫貧工程中的重要內(nèi)容，是林業(yè)部門承接的主要工作任務(wù)。去年以來全縣重大生態(tài)工程建設(shè)完成造林0.441 9萬hm2，生態(tài)村莊建設(shè)32個，油茶基地建設(shè)0.752 7萬hm2（其中：油茶新造0.132 7萬hm2、油茶低改0.62萬hm2），中藥材產(chǎn)業(yè)杜仲基地建設(shè)0.153 3萬hm2、生態(tài)文化旅游村2個。油茶新造、低改的工程投資很低，新造包含苗木僅補貼7 500元/hm2，低改補貼6 000元/hm2，而實際需要在22 500元/hm2，油茶基地建設(shè)的資金壓力非常大；杜仲黃柏等木本藥材基地建設(shè)缺少專門項目和資金支撐。

3.3 林業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)周期長，投入大，短期內(nèi)難以達(dá)到脫貧增收目標(biāo)

隨著瀘溪縣林業(yè)生態(tài)建設(shè)的發(fā)展，林地面積增加，林業(yè)與農(nóng)民的利益關(guān)系越來越密切[5]。同時，由于林業(yè)生產(chǎn)周期長，林農(nóng)在短期內(nèi)幾乎無法從林業(yè)方面獲得收益的問題，制約了林業(yè)的發(fā)展和貧困農(nóng)戶的增收，毀林現(xiàn)象時有發(fā)生[6]。生態(tài)文明建設(shè)成效明顯而貧困林農(nóng)收入不能增加的矛盾和難題必須加快解決。

3.4 生態(tài)保護(hù)造林工程與帶動脫貧人口有效對接存在問題

由于林業(yè)工程項目不穩(wěn)定，安排貧困人口轉(zhuǎn)為造林員數(shù)量有限；造林工程項目隨年度規(guī)劃而變動，不可能在一個固定的區(qū)域內(nèi)重復(fù)實施；貧困戶的山林土地與生態(tài)保護(hù)造林工程規(guī)劃不一定契合，貧困戶不一定都能夠享受到退耕還林、石漠化治理等造林工程優(yōu)惠政策。

4 深度貧困地區(qū)生態(tài)補償脫貧的建議和對策

4.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作思路

統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)補償脫貧與精準(zhǔn)扶貧銜接工作。相關(guān)部門要按照職能分工，密切協(xié)作配合，加強與國家、省、州有關(guān)部門的溝通銜接，積極爭取政策支持。貧困地區(qū)要結(jié)合實際，切實加強對生態(tài)保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，確定工作思路，制定實施方案，細(xì)化工作措施，完善工作機制。嚴(yán)格把林業(yè)重點工程建設(shè)與生態(tài)補償脫貧工程緊密結(jié)合，突出重點生態(tài)保護(hù)區(qū)的精準(zhǔn)脫貧。積極爭取國家、省林業(yè)建設(shè)重點工程，統(tǒng)籌推進(jìn)重點生態(tài)保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展[7]，切實將生態(tài)保護(hù)、綠色湘西建設(shè)、油茶產(chǎn)業(yè)、秀美村莊建設(shè)等建設(shè)工程與精準(zhǔn)脫貧規(guī)劃無縫對接，確保實現(xiàn)貧困人口脫貧。

4.2 爭取資金支持，加大政策扶持

積極爭取國家生態(tài)保護(hù)項目資金，優(yōu)先支持貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理和生態(tài)補償。穩(wěn)步推進(jìn)森林保險試點，逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，提高縣級財政保費補貼標(biāo)準(zhǔn)。針對“生態(tài)越好、林農(nóng)越窮”的現(xiàn)實，通過國家增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，積極爭取大幅提高生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)，建立同步的生態(tài)效益補償機制。針對全縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)“有優(yōu)勢不強勢”的問題，重點抓好合水油茶產(chǎn)業(yè)園、浦市新堡花卉苗木產(chǎn)業(yè)、潭溪鄉(xiāng)村旅游、潭溪和八什坪中藥材種植、興隆場巴斗山林下養(yǎng)殖、天橋山森林康養(yǎng)、達(dá)嵐溪頭油牡丹基地等產(chǎn)業(yè)項目，促進(jìn)貧困人口依托產(chǎn)業(yè)脫貧、享受產(chǎn)業(yè)發(fā)展實惠。

4.3 創(chuàng)新機制，拓寬脫貧增收渠道

對符合條件的貧困村優(yōu)先安排天然林保護(hù)、石漠化治理、新一輪退耕還林、長江防護(hù)林等重點林業(yè)生態(tài)工程[8]。建立支持貧困農(nóng)戶直接參與重大生態(tài)工程建設(shè)機制，鼓勵有勞動能力的貧困人口抱團(tuán)組建造林專業(yè)隊、管護(hù)隊、防治隊，參與政府購買社會化服務(wù)，例如造林、林地?fù)嵊⑸址阑?、森林病蟲害防治等。增加貧困戶生態(tài)建設(shè)收入，為其基本生產(chǎn)和生活提供保障，保持穩(wěn)定的收入來源，更好的惠及貧困群眾民生。加強對貧困村的林業(yè)科技培訓(xùn)，推廣林業(yè)實用技術(shù)和切實可行的科研成果，聘請致富能人當(dāng)技術(shù)顧問，努力培育林業(yè)致富帶頭人[9]。讓貧困戶掌握一些產(chǎn)業(yè)實用技術(shù)，自力更生，參與富民產(chǎn)業(yè)項目，讓廣大貧困人口參與進(jìn)來，拓寬貧困家庭的增收渠道，讓貧困戶得到更多的經(jīng)濟(jì)收入。

4.4 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高貧困家庭林業(yè)收入

瀘溪林地資源豐富，但林地利用率、產(chǎn)出率較低，盤活林地資源，在提高林區(qū)貧困人口收入方面有較大的發(fā)展空間[10]。要結(jié)合生態(tài)補償脫貧工程機制，適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

①引導(dǎo)發(fā)展立體林業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，培育林下產(chǎn)業(yè)，鼓勵貧困戶在成林地林下種植黃精、迷迭香、青蒿等中藥材，引導(dǎo)貧困人員采收樅菌、蕨菜、山竹筍等林產(chǎn)品，提高林地利用率，增加家庭收入。

②指導(dǎo)科學(xué)化種植。與相關(guān)高校、省市科研院所等林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員合作，定期深入貧困家庭較多的村寨免費傳授科學(xué)管理技術(shù)，引導(dǎo)群眾掌握種植、修剪、防旱、病蟲害防治等經(jīng)濟(jì)林管理技術(shù)，幫助林農(nóng)科學(xué)化種植，提高林地產(chǎn)出率，為貧困家庭增收。

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