中西財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的比較和思考

楊依　張靜

【摘要】預(yù)算是一個(gè)國(guó)家財(cái)政管理的基礎(chǔ)，對(duì)政府財(cái)政預(yù)算實(shí)行監(jiān)督管理，是保障一個(gè)國(guó)家預(yù)算透明、民主的前提：也是保障政府財(cái)政收支合法、合理的重要手段。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，盡管其財(cái)政體制和國(guó)情與我國(guó)不同，但各國(guó)都建有嚴(yán)密、規(guī)范、完善的政府預(yù)算監(jiān)督體系。本文將通過(guò)簡(jiǎn)要介紹西方國(guó)家預(yù)算監(jiān)督的模式和特點(diǎn)，比較分析中西預(yù)算監(jiān)督制度的異同，借鑒國(guó)外政府預(yù)算監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)預(yù)算監(jiān)督提出思考。

【關(guān)鍵字】政府財(cái)政預(yù)算 國(guó)家預(yù)算監(jiān)督 中西預(yù)算監(jiān)督制度

一、西方國(guó)家財(cái)政預(yù)算監(jiān)督簡(jiǎn)述

通過(guò)對(duì)資料的查閱總結(jié)我發(fā)現(xiàn)西方國(guó)家預(yù)算監(jiān)督的一個(gè)共同特點(diǎn)就是全方位、嚴(yán)密的監(jiān)督，對(duì)于其監(jiān)督模式歸納出來(lái)總共有以下四種：

1、立法型預(yù)算監(jiān)督模式，指國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公共權(quán)力機(jī)關(guān)施行的監(jiān)督，該模式的監(jiān)督實(shí)施主體是立法機(jī)關(guān)，具體由議會(huì)、審計(jì)機(jī)關(guān)和財(cái)政機(jī)關(guān)共同對(duì)政府預(yù)算實(shí)施監(jiān)督。它的特點(diǎn)在于：憲法和國(guó)家法律是預(yù)算監(jiān)督的依據(jù)，立法機(jī)關(guān)具有最高的權(quán)威性，預(yù)算監(jiān)督權(quán)力邊界清晰，責(zé)任明確。英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞和新西蘭等國(guó)屬于此類型，以美國(guó)最具代表性。

2、司法型預(yù)算監(jiān)督模式，指國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的預(yù)算管理行為進(jìn)行監(jiān)督，包括檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督兩個(gè)方面。其監(jiān)督形式是審計(jì)法院或會(huì)計(jì)法院對(duì)政府財(cái)政資源配置、適用主體及其使用公共資源的結(jié)果施行監(jiān)督。這種監(jiān)督模式具有法定性、獨(dú)立性、強(qiáng)制性、程序性和直接性等特點(diǎn)。法國(guó)、西班牙屬于這種類型。

3、獨(dú)立型預(yù)算監(jiān)督模式，主要特點(diǎn)是其監(jiān)督機(jī)構(gòu)既屬于政府也不屬于議會(huì)，而是與政府、議會(huì)、司法機(jī)構(gòu)并列的財(cái)政監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，只服從于法律。比較具有代表性的是德國(guó)。

4、行政型預(yù)算監(jiān)督模式，指國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)自身及其附屬機(jī)構(gòu)和關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的預(yù)算行為實(shí)施的監(jiān)督。這種模式的監(jiān)督主體主要是政府及其所屬部門。其特點(diǎn)在于：專業(yè)性、針對(duì)性強(qiáng)；事前、事中、事后監(jiān)督性結(jié)合；側(cè)重于對(duì)微觀主體及其行為的監(jiān)督。瑞典及東歐屬于此類型。

二、中西財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度的比較

（一）我國(guó)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的基本情況。

從近年來(lái)我國(guó)政府公共預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)來(lái)看，目前，我國(guó)是基本國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算監(jiān)督體系，預(yù)算監(jiān)督工作越來(lái)越規(guī)范。但是，我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督也存在著以下問(wèn)題：首先，缺乏對(duì)公共資源決策和配置權(quán)力的制衡和監(jiān)督；政府預(yù)算編制科目過(guò)于粗略，內(nèi)容不夠詳細(xì)、完整，公眾難以參與等；各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算和決算的審查監(jiān)督約束性不強(qiáng)；預(yù)算監(jiān)督的信息化不夠，資源不能共享，降低了監(jiān)督效率。

（二）中西財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的異同。

中西政府預(yù)算監(jiān)督有著明顯的差異：

1、預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)不同。我國(guó)預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容包括立法對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督和政府財(cái)政等部門對(duì)其他各部門與單位的預(yù)算監(jiān)督兩部分。西方多側(cè)重于立法對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督，在其監(jiān)督主體中，立法機(jī)構(gòu)是首位的；我國(guó)則強(qiáng)調(diào)上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)政府的預(yù)算監(jiān)督。

2、預(yù)算監(jiān)督的環(huán)境不同。從預(yù)算過(guò)程來(lái)看，西方政府預(yù)算監(jiān)督大多是建立在政府編制、審批與執(zhí)行相對(duì)分離的基礎(chǔ)上，與我國(guó)有著很大不同：從編制看，我國(guó)預(yù)算編制不科學(xué)、透明度低，很難進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督；從調(diào)整看，我國(guó)預(yù)算調(diào)整的法律法規(guī)不明確，難以有效監(jiān)督；從轉(zhuǎn)型上看，上級(jí)政府新政策不斷出臺(tái)，政府預(yù)算執(zhí)行穩(wěn)定性差。

3、預(yù)算監(jiān)督的獨(dú)立性及其解決沖突機(jī)制的差異。在西方，政府預(yù)算支出、監(jiān)督檢查是相對(duì)分離、相互制衡的，一旦發(fā)生沖突，也有具體明確的解決機(jī)制。我國(guó)在政府預(yù)算支出、監(jiān)察檢查其相互分離與制衡程度比西方弱，并且也缺乏發(fā)生沖突時(shí)的具體解決機(jī)制。

4、是否具有強(qiáng)有力約束手段的差異。西方對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行約束的手段是強(qiáng)于我國(guó)的。大多數(shù)西方國(guó)家的財(cái)政部對(duì)對(duì)中央預(yù)算和地方預(yù)算進(jìn)行事前和事后的監(jiān)督。但我國(guó)在政府預(yù)算支出管理上，各部門并沒(méi)有受財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)的政府預(yù)算監(jiān)督體系，財(cái)政對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行沒(méi)有有力的制約手段。

三、西方國(guó)家財(cái)政預(yù)算監(jiān)督對(duì)我國(guó)的啟示與思考

西方國(guó)家預(yù)算監(jiān)督范圍廣，涵蓋了政府預(yù)算收支、預(yù)算外收支等等與政府預(yù)算有關(guān)的財(cái)務(wù)活動(dòng)；注重預(yù)算監(jiān)督權(quán)力之間的合理配置和相互制衡；對(duì)預(yù)算基督機(jī)人員的篩選、培訓(xùn)有著嚴(yán)格的管理。

首先，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算監(jiān)督合理性及資金使用效率監(jiān)督的重視。對(duì)于財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督，過(guò)去往往只注重對(duì)預(yù)算資金安排的合法性監(jiān)督，而較少注重對(duì)其合理性及資金的使用效率。我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用效率的提高，防止很多地方缺乏資金，而很多地方的資金卻結(jié)余、閑置的現(xiàn)象發(fā)生。

其次，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的獨(dú)立和公正。目前我國(guó)預(yù)算審查和監(jiān)督能力不強(qiáng)的一個(gè)重要原因就是監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性，經(jīng)費(fèi)來(lái)源受制于各級(jí)政府財(cái)政。為此，建議在人大之下成立獨(dú)立的預(yù)算監(jiān)督部門，并賦予該部門擁有獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)力。

再次，細(xì)化預(yù)算編制，加強(qiáng)民眾對(duì)預(yù)算編制的參與度。我國(guó)已經(jīng)在一些地區(qū)試點(diǎn)中期預(yù)算規(guī)劃管理，這對(duì)于預(yù)算的統(tǒng)籌管理有很大的好處。我們細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，提高政府預(yù)算的完整性、公開(kāi)性和透明性；提高民眾參與預(yù)算的程度。

第四，健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。預(yù)算監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督的重要組成部分，要根據(jù)我國(guó)的整體和國(guó)情，建立適合我國(guó)國(guó)情的政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)《新預(yù)算法》的頒布意味著我國(guó)對(duì)于完完善預(yù)算監(jiān)督體制的重視，與此同時(shí)，我們也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算監(jiān)督法的完善。

第五，進(jìn)一步拓展財(cái)政預(yù)算監(jiān)督范圍。在預(yù)算監(jiān)督的實(shí)踐中，進(jìn)一步拓展財(cái)政預(yù)算監(jiān)督范圍，從根本上遏制預(yù)算執(zhí)行的不規(guī)范現(xiàn)象，從而杜絕政府的不規(guī)范行為。

最后，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督相關(guān)制度的建設(shè)。例如，引入聽(tīng)證制度，擴(kuò)大公共預(yù)算中公眾的參與度，提高預(yù)算透明度和民主性；加強(qiáng)信息媒體的監(jiān)督作用，幫助公眾了解并提高其對(duì)政府財(cái)政管理問(wèn)題的關(guān)注。還應(yīng)注意到，預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該貫穿整個(gè)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程，這是預(yù)算監(jiān)督最主要環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督工作的重點(diǎn)。endprint