政府決算公開存在的問題及對策
——以2015年度中央部門決算公開為例

王凌智

(葫蘆島富爾沃財(cái)富街商業(yè)運(yùn)營管理有限公司,遼寧 葫蘆島 125000)

一、引言:研究問題的提出

什么是政府決算?這是我們研究部門政府決算公開問題首先要解決的一個(gè)基本問題,就是說要先將決算的邊界搞清楚、弄明白,只有這樣才有助于分析和研究。2015年10月23日，財(cái)政部印發(fā)的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》第四十八條給出了最高權(quán)威的定義,即政府決算報(bào)告是綜合反映政府會(huì)計(jì)主體年度預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果的文件。從中可以看出,決算的核心是預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果,即會(huì)計(jì)年度結(jié)束后根據(jù)預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果按照規(guī)定的格式編報(bào)的會(huì)計(jì)文件,會(huì)計(jì)主體要緊緊圍繞預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果來編制決算,而脫離預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果這個(gè)事實(shí)編制決算必然是“緣木求魚”。決算報(bào)告(或決算)一般包括概況、決算表、決算情況說明、名詞解釋四部分。

2016年10月27日，財(cái)政部印發(fā)了《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》,對政府、部門預(yù)決算公開時(shí)間、內(nèi)容、方式等進(jìn)行了明確和規(guī)范,這為進(jìn)一步提高政府預(yù)決算公開質(zhì)量打下了堅(jiān)實(shí)的法規(guī)基礎(chǔ)。而決算公開更是《預(yù)算法》的規(guī)定要求,政府決算由財(cái)政部門負(fù)責(zé)公開;部門決算由部門負(fù)責(zé)公開;決算在批準(zhǔn)、批復(fù)后的20日內(nèi)予以公開;決算要向社會(huì)公開,將決算刊登在報(bào)刊和網(wǎng)站上;決算公開內(nèi)容,既包括決算報(bào)表,還包括對有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行的說明。

而從2016年7月15日公開的中央部門2015年度決算實(shí)際情況來看,存在著讓公眾看不明白、看不懂的問題,存在著決算公開表與預(yù)算公開表不協(xié)調(diào)等方面的問題。因此,應(yīng)當(dāng)采取有效措施對這些問題逐一進(jìn)行完善,才能確保政府決算切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用,讓公眾能夠看明白,從而進(jìn)一步促進(jìn)政府決算公開管理水平的提高。

二、政府決算公開存在的問題

基于“決算是預(yù)算收支執(zhí)行的結(jié)果”這一命題,完全可以這么說,預(yù)算是決算的“起點(diǎn)”,決算是預(yù)算的“終點(diǎn)”,沒有預(yù)算就沒有決算。而從公開的政府部門決算來看,則完全看不到預(yù)算、預(yù)算調(diào)整的任何信息,給公眾的一個(gè)初步印象是:決算是決算，預(yù)算是預(yù)算，二者毫不相干,即人為地將本來是一個(gè)整體的預(yù)算割裂為獨(dú)立的兩個(gè)部分,是有悖于“政府決算”定義及其內(nèi)涵的。

(一)決算公開表設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理

前面已經(jīng)說過,決算是預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果的最終反映。從法律上來說,《預(yù)算法》將調(diào)整決算關(guān)系的內(nèi)容列為其第八章,從預(yù)算全過程管理來看,決算是預(yù)算管理的最后一個(gè)階段,就是說預(yù)算離不開決算,決算就更離不開預(yù)算。而政府決算報(bào)告的核心是決算表,然而決算公開表在設(shè)計(jì)上還不夠科學(xué)合理。

1.政府決算公開表中沒有預(yù)算信息。理論上說,政府決算公開表應(yīng)該以預(yù)算公開表為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì),即在部門預(yù)算公開表的基礎(chǔ)上再增加“預(yù)算執(zhí)行結(jié)果”欄即可。然而問題是,在政府決算報(bào)告及其報(bào)表中,很難看到預(yù)算的影子,好像決算和預(yù)算沒有任何關(guān)系,這是其一。例如,2016年7月15日公開的中央部門2015年度決算中,就看不到任何的2015年部門預(yù)算信息。這就是說部門決算收支數(shù)是孤立存在的,僅僅是一些預(yù)算執(zhí)行完畢的會(huì)計(jì)科目及其數(shù)字,沒有完全體現(xiàn)出“決算是預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果”的基本要求。而從決算本質(zhì)上來說,如果決算公開表中沒有預(yù)算信息,其決算公開的功能和作用就大打折扣了,使得公開的決算“虎頭尾蛇”。其二是,在公開的部門決算第三部分“2015年度部門決算情況說明”的第五條“一般公共預(yù)算財(cái)政撥款支出決算情況”中,頻繁出現(xiàn)了“財(cái)政撥款年初預(yù)算××萬元,支出決算××萬元,完成年初預(yù)算的××%”的表述。而從第二部分“部門決算表”來看,則見不到任何的年初預(yù)算數(shù)據(jù),卻在情況說明中突然出現(xiàn)了年初預(yù)算數(shù)據(jù)的表述,這就造成了第二部分與第三部分表述上的前后不一致、不協(xié)調(diào);由于年初預(yù)算數(shù)找不到出處,那么得出相應(yīng)的“完成年初預(yù)算的××%”結(jié)論就缺乏充分的依據(jù)。

2.決算公開表沒有按照預(yù)算公開表為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì),造成決算公開表與預(yù)算公開表不夠協(xié)調(diào)一致。一是在決算、預(yù)算公開表的順序上,沒有一一對應(yīng)。從部門預(yù)算公開表、決算公開表來看,雖然都是8張表(見表1),決算公開表卻沒有按照預(yù)算公開表的順序來逐表進(jìn)行填寫。例如，部門決算公開表中的“表1收入支出決算總表”對應(yīng)部門預(yù)算公開表中的“表6部門收支總表”;部門決算公開表中的“表4財(cái)政撥款收入支出決算總表”對應(yīng)部門預(yù)算公開表中的“表1財(cái)政撥款收支總表”;部門決算公開表中的“表5一般公共預(yù)算財(cái)政撥款支出決算表”對應(yīng)部門預(yù)算公開表中的“表2一般公共預(yù)算支出表”。二是在決算公開表的收支項(xiàng)目上,沒有完全按照預(yù)算表的收支項(xiàng)目來設(shè)計(jì),而且差距較大。理論上,預(yù)算要按照項(xiàng)目(科目)來編制,再按照這一項(xiàng)目(科目)執(zhí)行,財(cái)會(huì)部門依據(jù)預(yù)算執(zhí)行憑證記入該科目中,會(huì)計(jì)年度結(jié)束后,該科目年初以來累計(jì)發(fā)生額就是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果,即決算數(shù),因此預(yù)算項(xiàng)目與決算項(xiàng)目應(yīng)該是完全一致的,如果決算項(xiàng)目數(shù)量大于預(yù)算項(xiàng)目數(shù)量,決算支出項(xiàng)目就“找不到家”了。從表2可見,“2015年決算公開表1”中的本年收入項(xiàng)目是六項(xiàng):財(cái)政撥款收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入、其他收入；“2015年預(yù)算公開表6”中的本年收入項(xiàng)目是五項(xiàng):一般公共預(yù)算撥款收入、政府性基金預(yù)算撥款收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、其他收入。其中，“2015年決算公開表1”中的收入項(xiàng)目“財(cái)政撥款收入”對應(yīng)“2015年預(yù)算公開表6”中的收入項(xiàng)目“一般公共預(yù)算撥款收入”“政府性基金預(yù)算撥款收入”;“2015年決算公開表1”中有收入項(xiàng)目“上級(jí)補(bǔ)助收入”“附屬單位上繳收入”,而“2015年預(yù)算公開表6”中的收入項(xiàng)目沒有這兩個(gè)項(xiàng)目,那么“2015年決算公開表1”中的這兩個(gè)項(xiàng)目數(shù)就屬于無預(yù)算支出。三是在決算公開表項(xiàng)目名稱上,與預(yù)算公開表項(xiàng)目名稱上不完全一致。從表2可知,“2015年預(yù)算公開表6”中的收入項(xiàng)目一的名稱為“一般公共預(yù)算撥款收入”、項(xiàng)目四的名稱為“事業(yè)單位經(jīng)營收入”,相應(yīng)地“2015年決算公開表1”中收入項(xiàng)目一的名稱就應(yīng)變?yōu)椤柏?cái)政撥款收入”、項(xiàng)目四的名稱變?yōu)椤敖?jīng)營收入”,就是說決算項(xiàng)目名稱沒有按照預(yù)算項(xiàng)目來設(shè)計(jì),換言之,項(xiàng)目名稱不一致。

3.缺少基本建設(shè)表。作為部門決算來說,應(yīng)該反映本部門年度全部預(yù)算執(zhí)行結(jié)果,同時(shí)也反映本部門年度包括基本建設(shè)項(xiàng)目完成情況。然而由于基建項(xiàng)目歸發(fā)展改革委集中管理,部門預(yù)算、決算沒有予以反映,造成部門預(yù)算、決算信息反映得不夠完整。例如,2015年預(yù)算公開表中的“表2一般公共預(yù)算支出表”中有一欄“扣除發(fā)改委基建后預(yù)算數(shù)”,即基本建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算不在本部門預(yù)算中,而是由發(fā)展改革委統(tǒng)一安排下達(dá),但是在發(fā)展改革委部門決算公開表中,缺少各部門的基本建設(shè)費(fèi)決算匯總信息,從而使得部門決算不夠完整。

表1 2015年部門預(yù)算、決算公開表比較

表1(續(xù))

表號(hào)2015年預(yù)算公開表2015年決算公開表表1財(cái)政撥款收支總表收入支出決算總表表2一般公共預(yù)算支出表收入決算表表3一般公共預(yù)算基本支出表支出決算表表4一般公共預(yù)算“三公”經(jīng)費(fèi)支出表財(cái)政撥款收入支出決算總表表5政府性基金預(yù)算支出表一般公共預(yù)算財(cái)政撥款支出決算表表6部門收支總表一般公共預(yù)算財(cái)政撥款基本支出決算表表7部門收入總表一般公共預(yù)算財(cái)政撥款“三公”經(jīng)費(fèi)支出決算表表8部門支出總表政府性基金預(yù)算財(cái)政撥款收入支出決算表

注：根據(jù)2015年中央部門預(yù)算公開表、決算公開表整理而成。

表2 2015年部門收支預(yù)算、決算公開表比較

注：根據(jù)2015年中央部門預(yù)算公開表、決算公開表整理而成。

(二)批復(fù)政府決算時(shí)間較晚

中央部門決算公開的時(shí)間一般安排在7月15日左右,即在全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)政府決算后的20日之內(nèi),由財(cái)政部批復(fù)部門決算后，部門予以公開。而我國會(huì)計(jì)年度或者財(cái)政年度,是日歷年度,即每年1月1日起至12月31日止,而政府決算公開時(shí)間是在預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)束后的7個(gè)半月后,無論從哪一個(gè)角度來說,批準(zhǔn)、公開政府決算的時(shí)間都比較晚。

(三)決算報(bào)告與預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告有重復(fù)之處

預(yù)算執(zhí)行是指政府根據(jù)全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算,實(shí)際運(yùn)用資源實(shí)施預(yù)算政策。而決算是根據(jù)預(yù)算收支的最終執(zhí)行情況結(jié)果編制的會(huì)計(jì)文件。如果僅從概念來看,預(yù)算執(zhí)行和決算,在內(nèi)容上存在著一定的交集,即預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果。從實(shí)際情況來看,每年3月份全國人大會(huì)議上審查、批準(zhǔn)的上年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告,與每年6月底或7月初全國人大常委會(huì)審查、批準(zhǔn)的上年度決算報(bào)告有重復(fù)之處，即預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果。例如,中央和地方2015年度預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、2015年中央決算報(bào)告,有關(guān)數(shù)據(jù)基本上是一致的,表3所示的一般公共預(yù)算執(zhí)行結(jié)果數(shù)與決算數(shù)完全相同,同樣的數(shù)據(jù)向全國人大、全國人大常委會(huì)報(bào)告兩次。

表3 2015年一般公共預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與決算比較

注：根據(jù)2015年中央預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、決算報(bào)告整理而成。

(四)決算與項(xiàng)目結(jié)合不夠緊密

決算反映的是預(yù)算收支的執(zhí)行結(jié)果,然而透過這些決算數(shù)據(jù),反映的則是政府、部門年度工作任務(wù)執(zhí)行結(jié)果情況。公共預(yù)算是一個(gè)資金分配、使用公共資金的過程,這也是一個(gè)履行政府職能、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、滿足公民需求的過程。從某種意義上來說,部門預(yù)算反映了本部門落實(shí)公共政策、承擔(dān)政府職能而安排的項(xiàng)目計(jì)劃或者工作任務(wù)。但是,從部門決算報(bào)告內(nèi)容來看,以反映預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果為基礎(chǔ),配以部門決算說明,解釋決算表所反映的決算收支情況,以及與上年相比增長(減少)情況,只是非?；\統(tǒng)地描述了完成多少個(gè)項(xiàng)目，不夠清晰明了,而沒有具體反映重點(diǎn)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果情況,也就是說“花完錢辦完事”，只看到花錢情況而沒有看到具體事情辦得到底怎么樣?因此，只是反映了事物的一個(gè)方面即預(yù)算執(zhí)行結(jié)果數(shù)據(jù),而另一個(gè)方面，即項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)則沒有予以全面反映,從而使得決算報(bào)告公開信息不夠完整,決算和項(xiàng)目計(jì)劃聯(lián)系不夠緊密。

三、完善政府決算公開制度的建議及對策

通過分析存在以上問題的主要原因,說明政府決算公開制度存在著一定的缺陷,需要進(jìn)一步加以完善,才能確保政府決算公開制度達(dá)到預(yù)期的目的,為此,提出完善政府決算公開制度的建議和措施如下:

(一)科學(xué)合理地設(shè)置決算公開表

財(cái)政部于2016年10月印發(fā)了《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》,但是沒有明確預(yù)決算公開表的具體格式,因此建議:一是財(cái)政部應(yīng)制定統(tǒng)一的決算公開表的樣式,并且按照《預(yù)算法》第七十五條“決算草案應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相對應(yīng),按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出”，要求設(shè)計(jì)決算公開表,將年初預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)納入到?jīng)Q算公開表中,不能將預(yù)算信息在決算公開表中進(jìn)行“屏蔽”。決算表是決算報(bào)告的基礎(chǔ),基于“決算是預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果”這一邏輯,那么,決算公開報(bào)表的設(shè)計(jì)原則是:以預(yù)算為基礎(chǔ),科學(xué)合理、簡潔明了;決算公開表的設(shè)計(jì)要將年初預(yù)算、預(yù)算調(diào)整數(shù)和決算收支數(shù)放到一張表中;決算公開表要與預(yù)算公開表一一對應(yīng),且表的名稱也要一致,只有預(yù)算、決算區(qū)別,決算收支項(xiàng)目內(nèi)容、名稱必須與預(yù)算收支項(xiàng)目是一樣的,不能出現(xiàn)兩樣。如此一來,可以將決算收支與預(yù)算收支進(jìn)行比對,而且在一張表中就可以清楚地看出,部門是否切實(shí)按照批準(zhǔn)的預(yù)算“花錢辦事”,有無超預(yù)算、有無預(yù)算支出問題;更為重要的是符合決算是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果這一邏輯要求;有效解決了“情況說明”中年初預(yù)算數(shù)與決算數(shù)進(jìn)行比較造成的前后表述不一致問題,并且依據(jù)非常充分。二是合理設(shè)計(jì)基本建設(shè)項(xiàng)目決算表,為了積極適應(yīng)部門年度安排的基本建設(shè)項(xiàng)目集中到發(fā)展改革委統(tǒng)一管理下達(dá)的現(xiàn)實(shí),建議在發(fā)展改革委部門決算表中,增加基本建設(shè)決算表,既要按照項(xiàng)目來反映,又要按照部門來反映;同時(shí)在各部門決算表增加基本建設(shè)決算明細(xì)表。

(二)整合預(yù)算執(zhí)行和決算報(bào)告

為了避免預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、決算報(bào)告內(nèi)容的重復(fù),以及合理審查、批準(zhǔn)報(bào)告,建議:一是將現(xiàn)行的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、決算報(bào)告合二為一,名稱為“××××年度預(yù)算執(zhí)行情況暨決算報(bào)告”。其主要內(nèi)容包括:上年度預(yù)算執(zhí)行情況暨決算、主要做法、取得的主要成果、做好年度預(yù)算工作的打算。這樣既減少了報(bào)告的次數(shù),避免了重復(fù),又提高了工作效率。二是審查、批準(zhǔn)報(bào)告時(shí)間定在5月份。為了進(jìn)一步發(fā)揮政府決算公開的功能和作用,便于社會(huì)公眾按時(shí)掌握政府決算情況,便于媒體進(jìn)行監(jiān)督,便于理論工作者進(jìn)行研究并及時(shí)提出政策建議,可以將決算公開的時(shí)間提前。因?yàn)椴块T財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)均使用計(jì)算機(jī)軟件處理會(huì)計(jì)業(yè)務(wù),會(huì)計(jì)人員登記帳目完成后,鼠標(biāo)輕輕一點(diǎn),各預(yù)算科目預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果就出來了,并能生成會(huì)計(jì)報(bào)表,再進(jìn)一步說,就是編報(bào)決算報(bào)告的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)就出來了,速度非?？?項(xiàng)目清晰,數(shù)字準(zhǔn)確。同時(shí)還要考慮《預(yù)算法》要求，人大在審查、批準(zhǔn)決算之前,經(jīng)過審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì),換言之,決算只有經(jīng)過審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì),才能提請人大常委會(huì)審查、批準(zhǔn)。這時(shí)既有充足的時(shí)間將預(yù)算執(zhí)行情況厘清,做到數(shù)據(jù)真實(shí)可靠、項(xiàng)目清晰,審計(jì)機(jī)關(guān)又有時(shí)間對決算情況實(shí)施審計(jì)。

(三)決算要全面反映項(xiàng)目計(jì)劃完成情況

要進(jìn)一步完善決算說明部分的內(nèi)容,主要是增加項(xiàng)目計(jì)劃完成情況的細(xì)化內(nèi)容。對決算公開表來說,就是將“項(xiàng)目支出”部分以表格的形式,逐項(xiàng)列示出來,分為當(dāng)年項(xiàng)目、上年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目、金額、起止時(shí)間、執(zhí)行結(jié)果。如此一來,就將預(yù)算執(zhí)行情況,即決算和項(xiàng)目計(jì)劃緊密結(jié)合在一起了,通過決算表,既能反映部門年度“項(xiàng)目支出”經(jīng)費(fèi)決算支出情況,又能透過決算數(shù)據(jù)反映項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施情況,使部門承擔(dān)的年度項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)落實(shí)情況一目了然、清清楚楚了,比只是一堆數(shù)據(jù)、缺少具體項(xiàng)目完成情況效果要好得多。而從某種意義上來說,就凸顯了“花錢、辦事”是一個(gè)事情的兩個(gè)方面,同時(shí)也進(jìn)一步強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算績效情況。

四、結(jié)束語

以上我們首先分析了政府決算報(bào)告的定義及其內(nèi)涵、決算公開的基本要求,然后重點(diǎn)對政府決算公開存在的問題進(jìn)行了分析,最后提出完善政府決算公開的有關(guān)建議及措施。既然《預(yù)算法》要求決算公開,那么就要把政府決算公開這件正確的事情做正確,而不能出現(xiàn)走樣或者是應(yīng)該做正確而沒有完全做正確。因此,對于政府決算公開來說,必須要以預(yù)算為基礎(chǔ),以預(yù)算執(zhí)行結(jié)果為根本,就是說必須按照“決算是預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果”這一命題來實(shí)施,而不能脫離預(yù)算執(zhí)行結(jié)果這個(gè)重要基礎(chǔ)。唯有如此,公開的政府決算,才能切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用。