行政強(qiáng)制執(zhí)行方式中“斷水、斷電”的思考

李國(guó)平 王洪濤 陳 乾

(1.中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)春市委黨校法學(xué)教研部，吉林 長(zhǎng)春 130103；2.國(guó)網(wǎng)吉林省電力有限公司經(jīng)濟(jì)法律部，吉林 長(zhǎng)春 130000；3.吉林集成律師事務(wù)所，吉林 長(zhǎng)春 130000)

《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政強(qiáng)制法》)是一部規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，規(guī)范和保障行政機(jī)關(guān)依法履行性質(zhì)強(qiáng)制職權(quán)，維護(hù)公共利益和良好的社會(huì)秩序，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的法律制度?！缎姓?qiáng)制法》早在1999年前后就已經(jīng)開(kāi)始納入立法范圍，經(jīng)過(guò)12年5次審議醞釀通過(guò)的《行政強(qiáng)制法》，于2012年1月1日起開(kāi)始生效施行。該法第43條禁止行政機(jī)關(guān)在法定節(jié)假日或者夜間執(zhí)行行政強(qiáng)制，而且為了保障民生等自然人的基本生存權(quán)，明確禁止對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。此條伴隨城市化建設(shè)過(guò)程中通過(guò)斷水、斷電等強(qiáng)制措施迫使權(quán)利人搬遷的事件頻頻出現(xiàn)，應(yīng)運(yùn)而生，具有保護(hù)人權(quán)的重要意義。

一、作為強(qiáng)制執(zhí)行方式的思考

《行政強(qiáng)制法》第九條規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的種類(lèi)：(一)限制公民人身自由；(二)查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；(三)扣押財(cái)物；(四)凍結(jié)存款、匯款；(五)其他行政強(qiáng)制措施。而第五款中的其他行政強(qiáng)制措施，作為兜底條款，給了行政機(jī)關(guān)許多發(fā)揮空間，其采用的許多“五花八門(mén)”方式都可以歸在此款之內(nèi)，斷水?dāng)嚯娮匀痪涂梢员欢x在其中。

目前，我國(guó)有很多行政機(jī)關(guān)為了使行政處罰達(dá)到目標(biāo)，常常用停電停水作為強(qiáng)制執(zhí)行的方式。由于其效果收效甚佳，被很多行政機(jī)關(guān)頻頻使用。比如，國(guó)土資源、安全監(jiān)督、工商管理、環(huán)境保護(hù)等多部門(mén)的聯(lián)合行動(dòng)要求供電供水企業(yè)配合停電的通知頻頻發(fā)出，甚至有的法院也要求配合強(qiáng)制執(zhí)行，一般內(nèi)容包括執(zhí)法部門(mén)確定了一些的違反法律、法規(guī)、規(guī)章的企業(yè)，對(duì)其終止或中止供電、供水。供電企業(yè)作為夾在中間的一方，一邊對(duì)用戶(hù)有著保障供電的義務(wù)，一方又對(duì)政府行政職能部門(mén)有著配合的義務(wù)，正是由于處在兩難的境地，時(shí)常發(fā)生以供電供水企業(yè)為被告，訴其違法停電停水的案件。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》、《中華人民共和國(guó)電力法》、《中華人民共和國(guó)水法》等法律法規(guī)的規(guī)定，斷水、斷電一般作為由供電供水企業(yè)所采取的具有制裁性質(zhì)的強(qiáng)制方式，在合同法層面上違反了供應(yīng)合同所確立的義務(wù)。違約行為成為行政制裁的方式，加之供水供電等公共企業(yè)的壟斷強(qiáng)勢(shì)地位，這種雙重的強(qiáng)勢(shì)必然引起作為合同主體的行政相對(duì)人的不滿(mǎn)，因?yàn)楸恍姓?qiáng)制的一方，與供電供水企業(yè)是橫向的平等的法律關(guān)系，與行政管理部門(mén)屬于縱向管理的不平等的法律關(guān)系，由此混亂地產(chǎn)生許多訴訟，一定程度上浪費(fèi)了司法資源。

關(guān)于《行政強(qiáng)制法》第43條的規(guī)定還存在有待進(jìn)一步考量之處：首先，調(diào)整對(duì)象與適用范圍。第43條在立法方式上采用列舉的方式，明確規(guī)定不得對(duì)居民的生活適用斷水、斷電、斷熱、斷氣等方式進(jìn)行行政強(qiáng)制，可以試著思考一下這些方式是否可以在企業(yè)身上實(shí)施呢？大多數(shù)人的觀點(diǎn)是，這項(xiàng)規(guī)定的適用對(duì)象僅指居民生活，即自然人的生活起居。而對(duì)法人或其他組織，行政部門(mén)等依然可以采取停水、停電、停熱、停氣的方式督促其履行義務(wù)。

其次，語(yǔ)言描述模棱兩可、指向不明確，缺少可操作性。43條所包含的相關(guān)行政決定中“相關(guān)”如何界定？主體在此條中的定義是行政機(jī)關(guān)，那么向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的是否可以進(jìn)行呢？而對(duì)于水和電等不但用于生活，并且用于對(duì)外經(jīng)營(yíng)的家庭旅館、技能服務(wù)類(lèi)等以住所地作為主要經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)。如果對(duì)這類(lèi)經(jīng)營(yíng)者做斷水?dāng)嚯姷葟?qiáng)制措施，迫使其履行行政機(jī)關(guān)的行政決定，很可能影響到居民的生活，甚至有可能連累到無(wú)關(guān)的人員，造成損失。

最后，公共服務(wù)企業(yè)與客戶(hù)之間履行合同的義務(wù)和對(duì)行政機(jī)關(guān)行政決定的協(xié)助履行義務(wù)之間的矛盾。公共服務(wù)企業(yè)與客戶(hù)之間的合同是一般的民事合同，公共服務(wù)的中止，必須有合同的約定或者法律的規(guī)定，而且根據(jù)合同相對(duì)性的原則，出現(xiàn)約定或法定的事由可以中止服務(wù)時(shí)，也只能由作為合同主體的公共企業(yè)進(jìn)行。這些是一個(gè)基本的法理認(rèn)識(shí)，那么，如何判斷和解釋作為非合同主體的行政機(jī)關(guān)采取的斷水、斷電等行政強(qiáng)制執(zhí)行決定的合法性呢？出現(xiàn)由于停電停水而來(lái)的訴訟責(zé)任又該怎么劃分呢？從法理學(xué)的角度來(lái)看，行政行為具有既定力，行政行為自做出決定時(shí)即具有法律效力，配合協(xié)助的義務(wù)也就落在了相關(guān)人和供電供水企業(yè)的身上，若具有配合義務(wù)的主體履行了配合工作，行政決定才得以進(jìn)行。供電供水企業(yè)既具協(xié)助執(zhí)行的有配合義務(wù)，又具有履行公共服務(wù)合同約定的義務(wù)的義務(wù)，使這些企業(yè)陷入一個(gè)兩難的境地，配合協(xié)助的義務(wù)是否一定大于合同履行的義務(wù)呢？

二、斷水、斷電措施的運(yùn)行方式的思考

在不斷加快的城市化進(jìn)程中，拆遷補(bǔ)償問(wèn)題是不可避免要發(fā)生的，但由于雙方很難達(dá)成合議，以至于時(shí)常發(fā)生暴力拆遷的情況。如果被拆遷人拒不履行政機(jī)關(guān)賦予的強(qiáng)制義務(wù)，隨之而來(lái)的就是用斷水、斷電等手段迫使其履行，使被拆遷人不得不接受拆遷單位提出的條件，因此，這種方式一直被民眾和學(xué)者所詬病?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第31條嚴(yán)禁采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供電等公共服務(wù)或者中斷道路等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的要依法賠償，構(gòu)成犯罪的，對(duì)相關(guān)的責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。在拆遷過(guò)程中采取停水、停電等手段容易使不必要的矛盾激化，進(jìn)而可能導(dǎo)致群體性事件，國(guó)家在立法上就考慮到了這些情況，從上述的法條就可以看出國(guó)家的立法態(tài)度。綜合來(lái)看，對(duì)于居民用水用電等涉及國(guó)計(jì)民生的問(wèn)題上，國(guó)家的做法還是以禁止為主的，以有條件限制程度的使用，體現(xiàn)了保障人權(quán)，尊重公民生存權(quán)的法治精神。由此看出，國(guó)家在立法程序上規(guī)定斷水?dāng)嚯姺绞竭€是非常嚴(yán)格和謹(jǐn)慎的。

筆者對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行整理分析，采用斷水、斷電等方式履行行政決定的，一般包括以下三種情形：

(一)對(duì)拒絕履行主合同義務(wù)，單方違約的所使用的強(qiáng)制手段。根據(jù)《城市供水條例》第35條的規(guī)定，城市供水行政主管部門(mén)經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的，對(duì)于欠繳水費(fèi)、擅自將自建設(shè)施供水管網(wǎng)系統(tǒng)與城市公共供水管網(wǎng)系統(tǒng)直接連接的等幾種違法行為，可在一定時(shí)間內(nèi)停止供水?！峨娏?yīng)與使用條例》第39、40對(duì)停電進(jìn)行可嚴(yán)格的規(guī)定。所以斷水?dāng)嚯姳仨氂邢鄳?yīng)的法律法規(guī)的規(guī)定，且下位的規(guī)章不得與上位法律相抵觸，這種方式屬于對(duì)合同違約很大程度的制裁或者懲罰，只有在合同一方當(dāng)事人存在嚴(yán)重的違法行為時(shí)，且須經(jīng)過(guò)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)程序方可采用。

(二)面對(duì)可能導(dǎo)致公害的情況，狀態(tài)緊急之下可采取斷水、斷電等強(qiáng)制措施。發(fā)生比較重大的突發(fā)公共事件，發(fā)生漏電、漏水、漏氣等情況，可以立即通知有關(guān)主管部門(mén)采取停止公共服務(wù)等措施，避免再次出現(xiàn)危害。這種類(lèi)型其實(shí)屬于比較正當(dāng)?shù)拇胧?yīng)對(duì)突發(fā)性事件而采用。

(三)斷水、斷電等措施對(duì)拒絕履行行政義務(wù)主體使用，即停止供給。對(duì)于拒不履行行政法律法規(guī)中規(guī)定義務(wù)的主體，不對(duì)其提供行政服務(wù)或者中斷行政供給財(cái)務(wù)等行為。所以，以這些拒絕的方式來(lái)保障行政決定的執(zhí)行非常有效。在環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)等領(lǐng)域被大規(guī)模的使用。國(guó)家環(huán)保總局《關(guān)于1998年取締、關(guān)閉和停產(chǎn)十五種污染嚴(yán)重企業(yè)工作意見(jiàn)的通知》規(guī)定對(duì)“十五小”企業(yè)要逐一落實(shí)，規(guī)定要堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于符合條件的企業(yè)要切實(shí)做到“斷水?dāng)嚯?、拆除設(shè)備、吊銷(xiāo)執(zhí)照、清除原料”，將治理污染的要求落到實(shí)處。不論從立法的層級(jí)上，還是措施的使用上，越來(lái)越規(guī)范。

但在執(zhí)行方式上，要思考以下幾個(gè)方面1.如何規(guī)定執(zhí)行斷水?dāng)嚯姵绦?？正?dāng)程序是行政行為應(yīng)遵循的基本原則，在做出中止提供公共服務(wù)的決定做出時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序原則，如告知事實(shí)及理由，聽(tīng)取陳述和申辯，符合特定條件的要舉行聽(tīng)證等。另外，要求公共服務(wù)企業(yè)協(xié)助執(zhí)行時(shí)，也應(yīng)該履行特定的程序，這方面目前是一個(gè)空白，應(yīng)進(jìn)一步完善。2.怎樣確定執(zhí)行時(shí)長(zhǎng)？供水供電等企業(yè)配合行政機(jī)關(guān)斷水?dāng)嚯姷臅r(shí)長(zhǎng)如何確定，執(zhí)行多久能確保不影響被執(zhí)行人基本生活？3.怎樣確定執(zhí)行程度？斷水?dāng)嚯妶?zhí)行到何種程度為止，否則，不可能無(wú)限度地進(jìn)行下去。

三、結(jié)論

“斷水、斷電”作為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，要與其他行政強(qiáng)制手段互相銜接或者轉(zhuǎn)換。而且，這種方式必須在較為苛刻的條件下才可以使用，不然，不能隨意使用。我國(guó)行政強(qiáng)制法的在此類(lèi)規(guī)定上較為籠統(tǒng)，采用斷水、斷電方式的前置條件以及程序的規(guī)定，方法上不具體、難操作，可以通過(guò)增加單行法律法規(guī)對(duì)其加以細(xì)化。

《行政強(qiáng)制法》第43條從法律關(guān)系上分析，包括兩種法律關(guān)系，一是行政相對(duì)人與行政主體之間以及行政主體與公共服務(wù)企業(yè)之間的縱向管理關(guān)系，二是公共服務(wù)企業(yè)與行政相對(duì)人之間的橫向的服務(wù)合同關(guān)系?？v向關(guān)系屬于行政法調(diào)整的領(lǐng)域，而橫向關(guān)系中則屬于民法調(diào)整的領(lǐng)域。兩種法律關(guān)系，兩種法律調(diào)整領(lǐng)域，混合于同一行為之中，行為的做出既要符合行政法的主體合法、程序合法、法律使用正確的基本要求，也要符合合同法的平等、自愿、公平、有償?shù)幕驹瓌t，建立一種合法有效的轉(zhuǎn)換機(jī)制，由民事上的合同中止行為合法有效的轉(zhuǎn)化為行政法的行政強(qiáng)制行為。

綜上所述，行政強(qiáng)制是一把雙刃劍。如果能夠合理運(yùn)用，既能夠給公共秩序以維護(hù)，倡導(dǎo)人人遵守法律，是社會(huì)有良好的法治環(huán)境，構(gòu)建和諧社會(huì)。如若不然，使行政強(qiáng)制手段行使不當(dāng)，就可能使公民、法人和其他組織等主體面對(duì)的巨大的威脅，甚至嚴(yán)重破壞政府的形象。在立法過(guò)程中要充分考慮，要給行政機(jī)關(guān)行政權(quán)行使的空間，但又要要求其行使適度，在過(guò)程和結(jié)果中加以監(jiān)督，保障行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中依法實(shí)現(xiàn)職能，維護(hù)社會(huì)利益和公共秩序，保護(hù)各個(gè)主體的合法權(quán)益”的立法宗旨。并且對(duì)斷水?dāng)嚯姷某绦颉r(shí)長(zhǎng)、程度都要做出明確的規(guī)定，才能使其作為一種強(qiáng)制執(zhí)行手段具有正當(dāng)性。