保障性安居工程建設(shè)管理中存在的主要問(wèn)題及對(duì)策分析

高 嵩

（河南省審計(jì)廳，河南 鄭州 450000）

住房保障是社會(huì)保障體系的重要組成部分，黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視，黨的十九大作出“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的戰(zhàn)略部署。近年來(lái)，保障性安居工程作為深化住房制度改革的重大民生工程，在加大住房有效供給、改善住房困難群眾居住條件、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展等方面取得了很大成效。

1 政策背景

保障性安居工程制度體系的建立是一個(gè)探索、漸進(jìn)、調(diào)整、完善的進(jìn)程。2007年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，以城市低收入家庭為對(duì)象，進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度；2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，大力推進(jìn)以公共租賃住房為重點(diǎn)的保障性安居工程建設(shè)，加大農(nóng)村危房改造力度，建立目標(biāo)責(zé)任制和考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，推動(dòng)保障性安居工程建設(shè)進(jìn)入快車(chē)道；2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，加快推進(jìn)集中成片城市棚戶(hù)區(qū)改造，將其他棚戶(hù)區(qū)、城中村改造納入城市棚戶(hù)區(qū)改造范圍，加大資金籌措和信貸支持力度；2015年為加快安置進(jìn)度，降低棚改開(kāi)發(fā)地塊容積率，改善項(xiàng)目品質(zhì)，結(jié)合穩(wěn)增長(zhǎng)去庫(kù)存需要，各地進(jìn)一步提高棚改貨幣化安置比例。

經(jīng)過(guò)十多年的市場(chǎng)變化和政策調(diào)整，安居工程體系的組成部分從以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房建設(shè)及廉租補(bǔ)貼發(fā)放為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘信飸?hù)區(qū)改造、公共租賃住房和農(nóng)村危房改造為主；安居工程的保障對(duì)象從以城市低收入家庭為主，逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員、居住在危房的農(nóng)村貧困人口；安居工程的安置形式從實(shí)物建設(shè)轉(zhuǎn)為因地制宜結(jié)合貨幣化安置和實(shí)物安置。

2 存在的主要問(wèn)題

由于保障性安居工程體系涉及面廣、投資體量大、建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，在長(zhǎng)期的安居工程建設(shè)過(guò)程中，存在一些問(wèn)題需要引起關(guān)注。

2.1 工程建設(shè)程序方面存在的問(wèn)題

一是建設(shè)用地管理不規(guī)范。如棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目因用地未落實(shí)而無(wú)法開(kāi)工建設(shè)；未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)而非法占地建設(shè)；未按規(guī)定對(duì)配套建設(shè)的商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性設(shè)施用地實(shí)行有償使用；違規(guī)改變安居工程用地性質(zhì)、用途或容積率等規(guī)劃設(shè)計(jì)；違規(guī)以棚戶(hù)區(qū)改造等名義減免返還土地出讓收入。二是工程招投標(biāo)及項(xiàng)目管理不規(guī)范。如依法應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)、投標(biāo)違法違規(guī)操作；非法轉(zhuǎn)包分包、肢解發(fā)包或轉(zhuǎn)讓。三是建設(shè)手續(xù)不齊全。如未按規(guī)定取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批等基本建設(shè)審批手續(xù)。

2.2 工程建設(shè)管理方面存在的問(wèn)題

一是設(shè)計(jì)監(jiān)理履責(zé)不到位。如施工圖設(shè)計(jì)未經(jīng)審查就擅自施工；施工圖設(shè)計(jì)未達(dá)到抗震設(shè)防、建筑節(jié)能或其他強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求；監(jiān)理履職不到位。二是施工質(zhì)量管理不到位。如未按設(shè)計(jì)圖紙和施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工，存在偷工減料、以次充好；工程存在質(zhì)量瑕疵或影響房屋安全的質(zhì)量缺陷；建筑材料防火性能或消防設(shè)施配套不達(dá)標(biāo)。三是竣工驗(yàn)收不規(guī)范。如已基本建成項(xiàng)目由于前期建設(shè)手續(xù)不全等原因無(wú)法辦理竣工驗(yàn)收備案；安居住房未按規(guī)定辦理竣工驗(yàn)收、驗(yàn)收不合格或虛假驗(yàn)收就交付使用。

2.3 安居住房使用和運(yùn)營(yíng)管理方面存在的問(wèn)題

一是違規(guī)改變安居工程住房用途。如違規(guī)作為商品房面向社會(huì)銷(xiāo)售；企事業(yè)單位違規(guī)占用于辦公、經(jīng)營(yíng)；保障對(duì)象違規(guī)進(jìn)行轉(zhuǎn)借、出租；違規(guī)改變教育、服務(wù)等公共配套設(shè)施用途。二是住房空置。如已辦理竣工驗(yàn)收備案的安居住房長(zhǎng)期空置；建設(shè)進(jìn)度滯后導(dǎo)致長(zhǎng)期未建成。三是產(chǎn)權(quán)登記不明晰。如政府投資的保障性安居工程已竣工未辦理產(chǎn)權(quán)登記；政企共建或共同投資建設(shè)的保障性安居工程未明確各自產(chǎn)權(quán)比例和收益方式。

2.4 政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)方面存在的問(wèn)題

一是政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)政策落實(shí)不到位。如新開(kāi)工棚改項(xiàng)目未按規(guī)定實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)；市、縣人民政府未按規(guī)定將購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，或未按協(xié)議支付棚改服務(wù)費(fèi)形成拖欠；違規(guī)將棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施納入政府購(gòu)買(mǎi)范圍。二是政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)采購(gòu)不規(guī)范。如政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式未按規(guī)定履行報(bào)批程序；采用化整為零等方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)。

2.5 資金分配管理方面存在的問(wèn)題

一是違反財(cái)政預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定。如未按規(guī)定對(duì)保障性安居工程租金收入實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理；未按規(guī)定將政府投資建設(shè)保障性安居工程銷(xiāo)售收入納入預(yù)算管理。二是拖欠支付資金。如財(cái)政部門(mén)或建設(shè)單位未按合同約定根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度及時(shí)撥付資金，形成拖欠；不按規(guī)定及時(shí)向已完成危房改造任務(wù)的農(nóng)戶(hù)兌現(xiàn)補(bǔ)助資金；保障性安居工程項(xiàng)目貸款等市場(chǎng)化融資不能按期歸還債務(wù)本息。三是資金閑置浪費(fèi)。如保障性安居工程財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金未分配使用，或已分配到具體項(xiàng)目但因項(xiàng)目進(jìn)展緩慢而未支付使用；從住房公積金增值收益提取安居工程專(zhuān)項(xiàng)資金后未按規(guī)定上繳財(cái)政統(tǒng)籌使用，導(dǎo)致滯留閑置；保障性安居工程項(xiàng)目貸款閑置未用。

2.6 資金使用方面存在的問(wèn)題

一是違規(guī)將資金用于非保障性安居工程的公共項(xiàng)目。如違規(guī)改變用途用于路橋隧道、園區(qū)開(kāi)發(fā)、農(nóng)村風(fēng)貌改造等公益性項(xiàng)目支出；違規(guī)以出借、還貸等方式用于其他公共項(xiàng)目支出。二是挪用專(zhuān)項(xiàng)資金。如挪用于“三公”經(jīng)費(fèi)、應(yīng)由部門(mén)預(yù)算安排的人員和辦公經(jīng)費(fèi)、發(fā)放津補(bǔ)貼和其他福利支出；挪用于修建樓堂館所和形象工程；虛列支出或轉(zhuǎn)移賬外形成“小金庫(kù)”。三是挪用資金謀取私利。如挪用于與安居工程無(wú)關(guān)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等營(yíng)利性項(xiàng)目支出；以克扣、截留、私分等方式騙取侵占保障性安居工程補(bǔ)貼補(bǔ)助資金。

2.7 資金支持和優(yōu)惠政策落實(shí)方面存在的問(wèn)題

一是未足額安排保障性安居工程資金。如安居工程資金短缺地區(qū)未按照規(guī)定從土地出讓收益、房地產(chǎn)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等財(cái)政收入中安排資金用于保障性安居工程；安居工程資金短缺地區(qū)未將住房公積金增值收益余額上繳財(cái)政作為保障性安居工程專(zhuān)項(xiàng)資金。二是違規(guī)收取應(yīng)減免的稅費(fèi)。如違規(guī)向保障性安居工程項(xiàng)目收取應(yīng)減免的稅收、行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。三是金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)。如違規(guī)以貸轉(zhuǎn)存、存貸掛鉤、借貸搭售等附加不合理?xiàng)l件；虛構(gòu)融資服務(wù)、索要融資回扣或違規(guī)額外收取融資服務(wù)費(fèi)等中間費(fèi)用。

3 問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因

3.1 未嚴(yán)格履行基本建設(shè)審批程序，立項(xiàng)、調(diào)研、規(guī)劃、選址不夠科學(xué)合理

一是保障性安居工程事關(guān)民生，各級(jí)政府高度重視，加大推進(jìn)實(shí)施力度，但在建設(shè)中過(guò)度強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目開(kāi)工、竣工情況，并作為目標(biāo)任務(wù)完成的主要考核指標(biāo)。因此在時(shí)間緊、任務(wù)重、手續(xù)繁雜、時(shí)限性強(qiáng)的情況下，目標(biāo)進(jìn)度要求與建設(shè)程序規(guī)定相沖突，出現(xiàn)邊施工邊補(bǔ)辦手續(xù)，重視項(xiàng)目建設(shè)，忽視基本建設(shè)程序履行等問(wèn)題。二是部分項(xiàng)目追求進(jìn)度，忽視對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，存在建設(shè)規(guī)劃不到位、招標(biāo)投標(biāo)不規(guī)范、監(jiān)理履責(zé)不嚴(yán)格、施工質(zhì)量存在瑕疵等較為突出的問(wèn)題。三是規(guī)劃布局不合理，選址較為偏僻，保障性住房建設(shè)項(xiàng)目和外部道路、污雨水、供電等市政基礎(chǔ)設(shè)施分屬不同責(zé)任主體，規(guī)劃、建設(shè)往往不能與保障安居工程建設(shè)保持基本同步，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，影響了保障性住房項(xiàng)目的及時(shí)分配與有效使用。

3.2 資金政策執(zhí)行不到位，統(tǒng)籌安排、管理使用機(jī)制不規(guī)范

一是個(gè)別地方政策執(zhí)行不嚴(yán)格，資金籌措、使用與資產(chǎn)核算管理脫節(jié)，使用效益缺乏監(jiān)督。二是保障性安居工程建設(shè)資金投入量大，部分地方財(cái)力有限，配套資金不能及時(shí)足額到位，社會(huì)資金參與度不高，資金籌集難度較大。三是部分項(xiàng)目未能及時(shí)按規(guī)定辦理相關(guān)前期手續(xù)，工程進(jìn)度緩慢，施工周期長(zhǎng)，竣工財(cái)務(wù)決算不及時(shí)，造成資金撥付不及時(shí)，滯留閑置影響資金使用效益。

3.3 計(jì)劃制定分配脫離實(shí)際，政策執(zhí)行過(guò)程中未及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)變化予以調(diào)整

一是部分安居工程年度目標(biāo)計(jì)劃的制定未經(jīng)充分調(diào)研，個(gè)別地方目標(biāo)任務(wù)搞層層攤派，導(dǎo)致出現(xiàn)部分外來(lái)人口流入較多的城市公租房建設(shè)數(shù)量少、人口流出多的城鎮(zhèn)公租房需求少?gòu)亩霈F(xiàn)閑置的供需不匹配問(wèn)題。二是沒(méi)有因地制宜合理確定安置方式并根據(jù)市場(chǎng)變化及時(shí)調(diào)整。貨幣化安置的大量資金投入推高了地方房?jī)r(jià)，提高了安置群眾的心理預(yù)期，進(jìn)一步提高了改造成本。實(shí)物安置容積率高，安置周期長(zhǎng)。如果不能結(jié)合地方實(shí)際和項(xiàng)目特點(diǎn)就容易形成新的矛盾和問(wèn)題。

4 進(jìn)一步完善保障性安居工程建設(shè)管理的建議

4.1 推進(jìn)保障性安居工程資金統(tǒng)籌使用，加大政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)公開(kāi)力度

一是統(tǒng)籌使用安居工程財(cái)政資金，提高資金使用效率，科學(xué)規(guī)劃貸款資金申請(qǐng)量和申請(qǐng)節(jié)奏，避免資金閑置浪費(fèi)。二是嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)采購(gòu)流程，加大公開(kāi)力度，充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)降低購(gòu)買(mǎi)服務(wù)成本。三是根據(jù)一般公共預(yù)算控制政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)總體規(guī)模，嚴(yán)格規(guī)范棚戶(hù)區(qū)改造貸款資金用途，防止以棚戶(hù)區(qū)改造名義違規(guī)舉債，防范棚改領(lǐng)域金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 科學(xué)制定目標(biāo)任務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序和招投標(biāo)制度，加快竣工驗(yàn)收及分配進(jìn)度

一是保障性安居工程建設(shè)任務(wù)目標(biāo)的確定要周密規(guī)劃，量力而行，統(tǒng)籌兼顧。堅(jiān)持“自下而上”的申報(bào)原則，建設(shè)規(guī)劃的制定要以實(shí)際需求為基礎(chǔ)，切忌脫離實(shí)際。二是加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位的監(jiān)管，督促項(xiàng)目單位及時(shí)辦理各項(xiàng)建設(shè)手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、質(zhì)量管理、工程監(jiān)理等制度。三是規(guī)范棚戶(hù)區(qū)改造模式，通過(guò)政府安置、凈地出讓、限價(jià)拍賣(mài)等措施，整頓和規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，理順基本建設(shè)程序，為加快辦理各項(xiàng)建設(shè)審批手續(xù)解決源頭障礙。四是加快棚改安置住房建設(shè)進(jìn)度，加大公共租賃住房分配入住力度，制定目標(biāo)倒排工期，確保安居工程發(fā)揮效益。

4.3 多種措施盤(pán)活空置住房，完善配套設(shè)施建設(shè)，建立信息化管理體系

一是對(duì)長(zhǎng)期空置的住房按規(guī)定進(jìn)行分類(lèi)盤(pán)活，可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際調(diào)整為扶貧搬遷、救災(zāi)、文化教育、養(yǎng)老等安置或周轉(zhuǎn)用房。二是建立統(tǒng)一的公共租賃住房管理平臺(tái)，將申請(qǐng)、分配、入住、退出全環(huán)節(jié)納入信息化管理，通過(guò)物業(yè)網(wǎng)點(diǎn)與管理后臺(tái)形成數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)身份識(shí)別、住房分配、租金收繳、日常監(jiān)管等網(wǎng)絡(luò)化、信息化管理。

4.4 因地制宜選擇棚改模式，提高規(guī)劃水平和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

一是根據(jù)各地庫(kù)存情況科學(xué)選擇棚戶(hù)區(qū)改造模式，綜合運(yùn)用實(shí)物安置及貨幣化安置手段，避免“一刀切”，充分發(fā)揮棚戶(hù)區(qū)改造在城鎮(zhèn)化建設(shè)、調(diào)整供需結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、平抑房?jī)r(jià)、去庫(kù)存等方面的作用；二是控制棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目容積率，加大異地安置和貨幣化安置力度，促進(jìn)供給側(cè)改革優(yōu)化棚戶(hù)區(qū)品質(zhì)，改善安置群眾居住環(huán)境。