城市治理將成發(fā)展新重心

文 / 李 瞳

中國城鎮(zhèn)化是人類歷史上最快的城鎮(zhèn)化。在改革開放的40年間，我國一大批新型城市崛起，京津冀、長三角、珠三角等大城市群成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長極。在新時(shí)代，我國城市的發(fā)展將朝向何處，又有哪些問題亟待解決？站在發(fā)展的新節(jié)點(diǎn)上，城市領(lǐng)域的專家進(jìn)行著思考

2018年是改革開放40周年，改革開放不僅是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招，更深刻改變了中國也影響了世界，極大地改變了我國的城鄉(xiāng)面貌，顯著提高了人民生活水平。其中，我國城市發(fā)展成為了改革開放成就的集中體現(xiàn)，截止到2017年，中國共有14個(gè)城市的GDP總量超過萬億元，其總和在全國GDP總量中占到了28.6%。

“當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城市發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，也進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，我們要以改革開放40年為契機(jī)，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的重大機(jī)遇，加快推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院院長、黨組書記謝伏瞻在近日召開的中國城市百人論壇2018年會(huì)上表示，中國城鎮(zhèn)化還有很大的發(fā)展空間，也面臨著不少新的問題。在新時(shí)代，我國城市工作要牢牢把握我國社會(huì)主要矛盾的深刻變化，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決城市發(fā)展中的突出矛盾和問題，走出一條中國特色的城市發(fā)展道路。

一個(gè)時(shí)代有一個(gè)時(shí)代的命題，一代人有一代人的使命。如何走出一條中國特色的城市發(fā)展道路？怎樣轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、完善城市治理體系、提高城市治理能力？

重心從建設(shè)向治理轉(zhuǎn)變

從1978年至今，我國城市體量不斷壯大，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2017年的58.5%，城市的不斷壯大在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等方面發(fā)揮了重要的作用?！爸袊谶M(jìn)行人類歷史上最大規(guī)模的城市化建設(shè)和進(jìn)程推進(jìn)，城市化的發(fā)展格局發(fā)生了重大的變化，這是人類發(fā)展過程中一項(xiàng)波瀾壯闊的系統(tǒng)工程?！敝袊こ淘涸洪L、黨組書記李曉紅說。

改革開放40年來，我國城市化率得到快速提升，城市發(fā)展在整個(gè)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的地位和作用日益突出。但在取得優(yōu)異成績的同時(shí)，也存在著不容忽視的問題?！俺鞘幸?guī)劃、城市建設(shè)、城市管理是城市發(fā)展最主要的3個(gè)方面。過去我們更多的是以城市建設(shè)為中心，在快速發(fā)展的同時(shí)也造成了很多遺留問題。例如，要想發(fā)展城市就要拿土地?fù)Q取城市建設(shè)資金，結(jié)果政府被開發(fā)商綁架，形成了開發(fā)商拿地賣房、居民買房居住、政府投資維護(hù)的怪圈?！敝袊鴧^(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副會(huì)長、南開大學(xué)郝壽義教授說，“城市發(fā)展在新時(shí)代應(yīng)該以城市管理為核心，城市建設(shè)和城市規(guī)劃要為城市管理服務(wù)，扭轉(zhuǎn)政府、企業(yè)和居民之間的缺位、越位現(xiàn)象?！?/p>

值得注意的是，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化更多是經(jīng)濟(jì)的城鎮(zhèn)化、土地的城鎮(zhèn)化，而沒有形成有效的治理體系。例如，在我國大多數(shù)城市中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)擁堵、事故、排放、噪音等交通問題，尤其是擁堵問題正在影響城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，已成為城市管理體系中亟待解決的大問題。“下一步可以通過優(yōu)化交通管理系統(tǒng)，包括革新交通模式、服務(wù)和技術(shù)等方式解決當(dāng)前交通難題，并且實(shí)現(xiàn)交通體系的智能化和連通化，從而有效控制擁堵問題。”北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院教授徐猛介紹說，“交通治理是城市管理體系中的重要組成部分之一，可以通過大數(shù)據(jù)來驅(qū)動(dòng)交通需求管理，通過數(shù)據(jù)分析整合出行需求，并提供解決方案，使政府、運(yùn)營商、用戶之間真正實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)而從根本上解決交通治理難題?！?/p>

中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員李鋒也表示，要建立以公共交通優(yōu)先為導(dǎo)向的城市管理體系，并大力發(fā)展智能交通，進(jìn)而有效解決交通擁堵和減輕環(huán)境污染方面的壓力。

補(bǔ)上環(huán)境問題這一課

2017年，我國城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到8.1億人，城市數(shù)量由193個(gè)增加到657個(gè)。但是，人口高度聚集、產(chǎn)業(yè)高度集中的城市，也是環(huán)境問題高度聚集的地方。

“改革開放40年來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了豐碩的成果，但城市的生態(tài)環(huán)境也遭到了破壞。從20世紀(jì)90年代的二氧化硫污染到2000年后的氮氧化物污染，再到霧霾和臭氧污染，城市的環(huán)境問題接踵而至，且對(duì)人體的危害越來越大?！敝袊茖W(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心主任歐陽志云表示，這是因?yàn)樵诔擎?zhèn)化進(jìn)程中沒有把保護(hù)和優(yōu)化城市環(huán)境作為優(yōu)先目標(biāo)?！安荒苤豢紤]GDP怎么增長、人口怎么聚集，也要把城市環(huán)境保護(hù)和改善作為城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)之一?！?/p>

當(dāng)前，生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。中國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心專家委員會(huì)主任顧文選表示，要想解決城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就要注意不能突破城市的承載能力，也不能超越城市依托的自然社會(huì)基礎(chǔ)。因此，城市的規(guī)模和布局要符合當(dāng)?shù)氐乃临Y源、環(huán)境容量、地質(zhì)構(gòu)造等自然承載力，也要同當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)空間、基礎(chǔ)設(shè)施、供給能力相適應(yīng)。

“調(diào)整發(fā)展模式，糾正重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)、重城市輕鄉(xiāng)村、重物質(zhì)輕精神的傾向，保證協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)一脈相承?！鳖櫸倪x建議，“未來要推動(dòng)建立城市承載力的評(píng)價(jià)制度，定期發(fā)布國家城市承載力評(píng)估報(bào)告，使城市發(fā)展能夠有依據(jù)、更科學(xué)?！?/p>

城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興一齊抓

“錢穆老先生曾說過，‘鄉(xiāng)里人終需走進(jìn)都市，城市人終需回歸鄉(xiāng)村?！袊鵂N爛的文明，根在鄉(xiāng)村?！敝袊鞘幸?guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長李訊說。他表示，在未來的發(fā)展過程中，應(yīng)理順城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮。

國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長史育龍認(rèn)為，過去40年，城鎮(zhèn)化在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。但是，進(jìn)入新時(shí)代，城鎮(zhèn)化在認(rèn)識(shí)層面、制度層面、技術(shù)層面面臨著新問題。這其中，城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興之間的關(guān)系是個(gè)大課題。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。對(duì)此，史育龍表示，在新時(shí)代城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是相輔相成的，不能脫離城鎮(zhèn)化來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，也不能脫離鄉(xiāng)村振興來推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

“當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨著許多制度障礙。例如，戶籍制度和土地制度，隨著大量的勞動(dòng)力涌入城市并安家落戶，城市得到了空前的發(fā)展，但受限于戶籍制度和土地制度，人才和資金難以再回流鄉(xiāng)村，從而使鄉(xiāng)村的破敗成為必然。”中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華說，“應(yīng)進(jìn)一步破除制度障礙，使人才和資金在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)起來，相互融合，相互補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展?！?/p>

“土地問題和戶籍問題得不到解決，在很大程度上限制了社會(huì)資源向農(nóng)村傾斜，人才、資本和其他社會(huì)資源難以進(jìn)入鄉(xiāng)村，從而造成了村落的衰敗。”中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長晉保平說，“城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興要緊緊結(jié)合在一起，在今后的發(fā)展過程中，應(yīng)更多地考慮調(diào)整和控制資源在向城市流動(dòng)的同時(shí)，盡可能向農(nóng)村傾斜?！?/p>