“最多跑一次”改革背景下檔案數(shù)據(jù)壁壘的生成與消解

易 濤/浙江師范大學(xué)檔案館

2016年12月，浙江省委經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出了“最多跑一次”的行政改革理念，強(qiáng)調(diào)要加大深化改革力度，深入推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，以“最多跑一次”改革倒逼政府部門簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)?！白疃嗯芤淮巍备母镆唤?jīng)推出，全國很多地方開始了積極的嘗試。在西安，去年3月公布了首批“最多跑一次”改革事項(xiàng)；在江蘇，去年7月推出了“不見面審批”服務(wù)，首批上萬項(xiàng)事項(xiàng)清單在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上公布；在上海，自去年8月起，在東方、徐匯、楊浦、長寧、閘北、閔行公證處開展辦理公證“最多跑一次”試點(diǎn)工作；在安徽，去年9月出臺了《關(guān)于創(chuàng)優(yōu)“四最”營商環(huán)境的意見》，努力實(shí)現(xiàn)市場主體登記“最多跑一次”或“一次不跑”[1]。2018年3月，“最多跑一次”改革作為國家深化“放管服”改革的重要舉措被第一次寫進(jìn)全國兩會政府工作報(bào)告。不到15個(gè)月的時(shí)間，從浙江到全國“最多跑一次”改革跑出了引人注目的“中國速度”，“最多跑一次”改革成為當(dāng)下政府服務(wù)改革的焦點(diǎn)，也成為檔案部門提高公共服務(wù)能力、重塑自身形象繞不開的話題。

1 消解檔案數(shù)據(jù)壁壘與“最多跑一次”改革的關(guān)聯(lián)

“最多跑一次”改革需要檔案部門做出多種適應(yīng)性變革，而消解檔案數(shù)據(jù)壁壘、實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的開放共享，既是前提條件和必然要求，也是檔案部門踐行“最多跑一次”改革的最佳切入點(diǎn)?？梢哉f，檔案數(shù)據(jù)的形態(tài)、質(zhì)量、運(yùn)行平臺、產(chǎn)權(quán)歸屬以及管理體系等因素直接決定了檔案領(lǐng)域“最多跑一次”改革能否落在實(shí)處、惠及民眾?！墩?wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》將“最多跑一次”改革定義為：通過優(yōu)化辦理流程、整合政務(wù)資源、融合線上線下、借助新興手段等方式，群眾和企業(yè)（自然人、法人和其他組織）到政府辦理“一件事情”在申請材料齊全、符合法定受理?xiàng)l件時(shí)，從受理申請到作出辦理決定、形成辦理結(jié)果的全過程一次上門或零上門。不難發(fā)現(xiàn)，雖然“最多跑一次”改革關(guān)注線上線下兩個(gè)維度，但是數(shù)據(jù)流才是“最多跑一次”改革的“血液”，數(shù)據(jù)的共享和開放是其核心內(nèi)容[2]。因此檔案部門要實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”的改革初衷，檔案數(shù)據(jù)開放勢在必行[3]，檔案數(shù)據(jù)服務(wù)將成為檔案信息服務(wù)的突破點(diǎn)[4]。

已有的“最多跑一次”改革實(shí)踐也論證了這一觀點(diǎn)。浙江省檔案局通過參與制定頒布《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》，為檔案部門積極參與、服務(wù)并融入政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)提供了制度保障[5]；杭州市通過跨館服務(wù)平臺互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)“就近查閱、就地出證，館際聯(lián)網(wǎng)、全市通辦”的跨館查詢、異地出證服務(wù)[6]；衢州市則利用“一庫共享”來實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)替人跑”[7]。凡此種種都表明，只有消解檔案數(shù)據(jù)壁壘，讓數(shù)據(jù)的“血液”動起來，才能真正實(shí)現(xiàn)讓百姓少跑腿或不跑腿。因此，筆者在分析現(xiàn)存檔案數(shù)據(jù)壁壘的基礎(chǔ)上，結(jié)合“最多跑一次”改革中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探析打破檔案數(shù)據(jù)壁壘、實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)開放共享的有益對策。

2 檔案數(shù)據(jù)壁壘的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)：文獻(xiàn)回顧及調(diào)研觀察

2.1 心理壁壘

心理壁壘首先來自保守心理和固化思維。這不僅僅體現(xiàn)在檔案從業(yè)人員身上，更多的是長期以來檔案形成的社會認(rèn)知和整體形象，檔案工作給人以“保護(hù)、保密、保守”[8]的刻板印象也就不足為奇。在這樣的氛圍之下，檔案部門容易形成“以不變應(yīng)萬變”、“不公開”便“不失誤”的錯誤認(rèn)知。

心理壁壘還來自對檔案數(shù)據(jù)安全隱患的擔(dān)心和對問責(zé)壓力的規(guī)避。檔案數(shù)據(jù)的安全隱患一方面表現(xiàn)為數(shù)字檔案的實(shí)體安全得不到保障，磁性介質(zhì)的存儲設(shè)備容易損壞且有隨著設(shè)備更迭不能讀取的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面表現(xiàn)為數(shù)字檔案的信息安全得不到保障，數(shù)字檔案具有易修改、易復(fù)制、易傳播等特點(diǎn)，因而存在被竊取、篡改、非法傳播以及部分?jǐn)?shù)據(jù)被深度挖掘后存在潛在危險(xiǎn)性[9]。在面對檔案數(shù)據(jù)開放共享存在潛在安全風(fēng)險(xiǎn)的情況下，一些部門認(rèn)為“封閉”比“共享”更安全、“不作為”比“作為”更可取，以守為攻、埋頭做“鴕鳥”觀望等待也就成為常見的“行動策略”。

2.2 法制壁壘

法制壁壘表現(xiàn)為電子文件的法律憑證價(jià)值不足。從與傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案的對比來看，雖然電子文件的參考作用發(fā)揮更為便捷、快速，但是它也給文檔管理帶了諸多挑戰(zhàn)，而“其中最為重要的一個(gè)就是電子文件真實(shí)性及其憑證價(jià)值問題”[10]。對于利用者而言，如果有法律憑證方面的需求，他們往往還要借助于紙質(zhì)檔案，“讓數(shù)據(jù)替人跑路”的目的也就無法實(shí)現(xiàn)。如果沒有法規(guī)、制度等層面的配合，只從技術(shù)手段的革新上來解決這一問題顯然力有不逮，而且容易陷入電子文件真實(shí)性維系技術(shù)不斷革新卻不斷被更新的技術(shù)破解的死循環(huán)。

法制壁壘還表現(xiàn)為檔案數(shù)據(jù)安全保密和限制利用的界定模糊。檔案信息具有一定的內(nèi)向性、保密性與封閉性，電子檔案的安全可控是檔案管理中的基本問題，電子檔案整合共享中也不可避免地涉及安全保密和限制利用的問題[11]?，F(xiàn)實(shí)中最大的問題在于各種法規(guī)將“數(shù)據(jù)開放的例外情形千篇一律地概括為保護(hù)數(shù)據(jù)安全和隱私，特別是涉及國家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”[12]，因?yàn)椤皣野踩?、“商業(yè)秘密”和“個(gè)人隱私”等情形沒有具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)程序，缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性，這為檔案數(shù)據(jù)的封閉保守提供了借口。

2.3 體制壁壘

我國現(xiàn)有的檔案館網(wǎng)體系，既有依托行政序列建設(shè)的各級綜合檔案館，也有企事業(yè)單位因內(nèi)部管理所需設(shè)立的檔案館（室），還有各種專業(yè)系統(tǒng)內(nèi)建設(shè)的檔案館（室）。這些縱橫交錯的檔案館網(wǎng)體系，讓“條塊分割已經(jīng)成為科技檔案管理和專門檔案管理的基本形態(tài)”[13]，不同“條”“塊”體系的檔案機(jī)構(gòu)在隸屬關(guān)系、經(jīng)費(fèi)來源和運(yùn)行模式等方面都存在較大差異，給檔案數(shù)據(jù)的開放共享造成了諸多障礙。

從地域和專業(yè)系統(tǒng)來看，不同地區(qū)、行業(yè)在檔案管理的硬件設(shè)施、人才隊(duì)伍、管理水平等方面往往情況迥異，檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)量和內(nèi)容等諸多方面存在差異。從動機(jī)和利益來看，一方面，檔案數(shù)據(jù)的開放共享往往意味著單位或部門花大力氣形成的特色資源，有可能因?yàn)殚_放共享而失去了壟斷優(yōu)勢；另一方面，檔案數(shù)據(jù)的開放共享也意味著自身的工作狀況被置于更多人知曉和監(jiān)督的境地。在沒有行政力推動的情況下，檔案數(shù)據(jù)的所有者很難有開放共享的自發(fā)動力。

2.4 技術(shù)壁壘

技術(shù)壁壘主要表現(xiàn)在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)接口不通、管理系統(tǒng)異構(gòu)等方面。從國家檔案局網(wǎng)站所列清單來看，我國已有的各類檔案標(biāo)準(zhǔn)近百項(xiàng)。但是，從檔案數(shù)據(jù)開放共享的角度而言，“數(shù)量仍然偏少，覆蓋面不夠?qū)?，尤其在某些關(guān)鍵的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)上欠缺很大”[14]。此外，這些標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際工作中因?yàn)楦鞣N原因沒有及時(shí)得到貫徹執(zhí)行，很多標(biāo)準(zhǔn)僅停留在紙面。這也使檔案數(shù)據(jù)在編目、歸類、采集、匯集等方面均存在指標(biāo)口徑的差異、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致。

異構(gòu)的檔案管理系統(tǒng)和非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)形式也導(dǎo)致檔案數(shù)據(jù)的流通性差、共通性弱，客觀上造成檔案數(shù)據(jù)的封閉現(xiàn)象。作為檔案數(shù)據(jù)管理的基礎(chǔ)部分，現(xiàn)實(shí)中各單位的檔案管理系統(tǒng)在架構(gòu)模式、功能模塊等方面往往大相徑庭，而且各系統(tǒng)之間也缺乏完善的數(shù)據(jù)接口，導(dǎo)致不同系統(tǒng)的檔案數(shù)據(jù)事實(shí)上“各自為政”。另外，從數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)形式來講，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)占據(jù)了檔案數(shù)據(jù)的主體部分，但是其不兼容、冗余大和關(guān)聯(lián)度小[15]的缺點(diǎn)給檔案數(shù)據(jù)開放共享造成了諸多技術(shù)壁壘。

3 檔案數(shù)據(jù)壁壘消解的路徑選擇

3.1 完善檔案法律法規(guī)

第一，制定專門的法律來規(guī)約檔案數(shù)據(jù)公開的例外情形。首先，在立法理念上需要“從保密主導(dǎo)下的公開到公開主導(dǎo)下的保密”[16]，遵循“以公開為原則，不公開為例外”的基本思路。其次，需要理順與所有權(quán)、隱私權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等法規(guī)的內(nèi)容銜接。除了保密之外，所有權(quán)、隱私權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)也是檔案數(shù)據(jù)公開中需要關(guān)注的主要例外情形。最后，需要對檔案數(shù)據(jù)公開的例外情形從主管單位、適用情形、救濟(jì)程序和法律責(zé)任等方面加以明確和細(xì)化，形成可供操作的法規(guī)指南。

第二，制定更高位階的法規(guī)來統(tǒng)領(lǐng)檔案數(shù)據(jù)開放共享的具體實(shí)踐?，F(xiàn)實(shí)中，在國家層面，國務(wù)院在2015年、2016年分別發(fā)布了宏觀層面的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》和《政務(wù)信息資源管理辦法》；在2017年又以科技數(shù)據(jù)為突破口，頒布了《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》，嘗試由國家出臺制定具體領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放共享辦法。全省檔案部門在踐行“最多跑一次”改革工作中已經(jīng)頒布了《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》《福建省數(shù)字檔案共享管理辦法》《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》等法規(guī)，但這些還只是政府文件和地方規(guī)章，法律效力明顯不足，需要出臺更高位階的法規(guī)來指導(dǎo)檔案數(shù)據(jù)的開放共享。特別是將檔案數(shù)據(jù)作為政務(wù)數(shù)據(jù)家族的一員，納入國家政務(wù)服務(wù)的相關(guān)法規(guī)，能讓檔案數(shù)據(jù)開放置于更廣闊的環(huán)境之中。

3.2 建構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)同機(jī)制

首先，需要成立檔案數(shù)據(jù)管理的專門部門。專門部門包括兩類，一是管理、協(xié)調(diào)不同檔案機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)管理部門，實(shí)踐中往往表現(xiàn)為依托各級綜合檔案局館的職能處室；二是具體檔案機(jī)構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)管理部門。設(shè)立檔案數(shù)據(jù)管理部門，一方面可以作為相關(guān)信息溝通協(xié)調(diào)的中介平臺，有助于形成協(xié)調(diào)對話的長效機(jī)制；另一方面有助于將檔案數(shù)據(jù)管理中的業(yè)務(wù)難點(diǎn)、細(xì)節(jié)問題引向更專深的研究和實(shí)踐之中。

檔案數(shù)據(jù)的開放共享還需要從明晰職責(zé)、經(jīng)濟(jì)激勵、社會合作等方面來提供政策支持?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出要“制定檔案數(shù)據(jù)開放計(jì)劃，落實(shí)數(shù)據(jù)開放與維護(hù)的責(zé)任”；國家檔案局局長李明華在2017年全國檔案局長館長會議上也將“抓整合、促共享”作為檔案信息化建設(shè)的重要目標(biāo)。從政策層面來看，話語體系正在從“信息化”向“數(shù)據(jù)化”轉(zhuǎn)向[17]。鑒于檔案數(shù)據(jù)開放鑒定不足的現(xiàn)實(shí)，成立國家檔案鑒定委員會[18]不失為一種可行的政策建議。在此基礎(chǔ)上，檔案數(shù)據(jù)開放共享要成為“最多跑一次”環(huán)境下各級、各類檔案機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)和行動自覺，并從行政表彰、經(jīng)濟(jì)激勵等方面給予積極引導(dǎo)。同時(shí)，借用其他領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在檔案數(shù)據(jù)開放共享的進(jìn)程中爭取形成民眾監(jiān)督、專家咨詢、科技推動的社會合作互動模式。

3.3 建設(shè)安全統(tǒng)一平臺

一般需要建設(shè)檔案數(shù)據(jù)交換平臺、共享平臺和開放平臺，重點(diǎn)是解決各地方、行業(yè)相互獨(dú)立的檔案系統(tǒng)間的“互聯(lián)互通”，真正實(shí)現(xiàn)“一次錄入、大家共用”“一個(gè)數(shù)據(jù)用到底”的改革目標(biāo)。統(tǒng)一平臺的建設(shè)，需要從國家層面出臺檔案數(shù)據(jù)開放共享的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范以及標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換體系，如制定統(tǒng)一的文件格式、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、著錄標(biāo)引標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)描述標(biāo)準(zhǔn)、全文數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)等。在具體實(shí)踐中，浙江檔案服務(wù)網(wǎng)初步形成了“一網(wǎng)查檔、百館聯(lián)動”的服務(wù)模式[19]，成為浙江省范圍內(nèi)的檔案數(shù)據(jù)開放平臺，也是檔案界多年來呼吁建設(shè)的電子文件中心[20]的升級和強(qiáng)化。

要在開放共享中確保檔案數(shù)據(jù)安全，首先要制定檔案數(shù)據(jù)確權(quán)、檔案數(shù)據(jù)脫敏、檔案數(shù)據(jù)安全管理規(guī)范等國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。其次要按照“無條件歸集，有條件使用”的思路形成檔案數(shù)據(jù)開放目錄體系并及時(shí)更新。對歸集的檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級，確定每份檔案數(shù)據(jù)的重要性、敏感等級和面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)，從而制定相應(yīng)的安全合規(guī)要求以及安全防護(hù)策略。最后需要打造“可用不可見”[21]的檔案數(shù)據(jù)安全交換空間，主要依托多級授權(quán)、多級訪問控制、多租戶隔離、安全標(biāo)記、安全審計(jì)等技術(shù)和方法來確保檔案數(shù)據(jù)的安全穩(wěn)定。

3.4 轉(zhuǎn)變工作理念

一是必須樹立檔案數(shù)據(jù)是“戰(zhàn)略資源”的理念。檔案數(shù)據(jù)不僅具有一般數(shù)據(jù)所具有的信息參考價(jià)值，還有因其原始記錄特征而廣受社會認(rèn)可的憑證工具價(jià)值。檔案是工具價(jià)值與信息價(jià)值的雙元價(jià)值結(jié)合體[22]，是“最多跑一次”改革中不容忽視的戰(zhàn)略資源。二是必須樹立檔案數(shù)據(jù)“公有”的理念。從所有制的角度而言，依靠國家建立的行政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位，無論所在地區(qū)和行業(yè)，都應(yīng)該歸國家和全民所有。這些單位的職能往往與大眾密切相關(guān)，其產(chǎn)生的檔案數(shù)據(jù)也是“最多跑一次”改革中政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的重要組成部分。因此，這些檔案數(shù)據(jù)不再是地方或者部門的“專屬品”，需要破除檔案數(shù)據(jù)“本尊私有”的舊觀念，大力強(qiáng)調(diào)其“公共品”屬性。三是必須樹立檔案數(shù)據(jù)“共享增值”的理念。開放共享能讓檔案數(shù)據(jù)“增值”，一方面開放共享可以實(shí)現(xiàn)單個(gè)“數(shù)據(jù)孤島”的匯集融通，減少相同數(shù)據(jù)在采集、整理、存儲等方面的資源浪費(fèi)；另一方面借助不斷發(fā)展的數(shù)據(jù)挖掘和分析技術(shù)，還可以實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)價(jià)值的“再發(fā)現(xiàn)”。

3.5 加強(qiáng)考核問責(zé)

在檔案數(shù)據(jù)開放共享的實(shí)施過程中，要遵循循序漸進(jìn)的推進(jìn)策略?！白疃嗯芤淮巍备母飳n案部門的職能體系、流程模式和運(yùn)行機(jī)制都提出了要求，沒有一蹴而就的可能。因此在推進(jìn)策略上，要將全面推進(jìn)與重點(diǎn)提升結(jié)合起來，針對不同地區(qū)、不同行業(yè)分別施策，在檔案數(shù)據(jù)開放共享發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)、行業(yè)實(shí)行檔案數(shù)據(jù)資源的全面匯聚、共享和應(yīng)用，在發(fā)展基礎(chǔ)相對落后的地區(qū)、行業(yè)則圍繞重點(diǎn)特色領(lǐng)域進(jìn)行攻關(guān)，以點(diǎn)帶面。還需調(diào)整和完善檔案數(shù)據(jù)開放共享的考核機(jī)制，如，“先明確部門責(zé)任，再進(jìn)行授權(quán)，形成問責(zé)機(jī)制和權(quán)力制衡機(jī)制”[23]，或“通過強(qiáng)化縱向問責(zé)機(jī)制，彌補(bǔ)地方層面橫向問責(zé)機(jī)制的不足”[24]。具體來說，可將檔案數(shù)據(jù)開放共享作為重要指標(biāo)納入檔案工作人員和檔案部門的考核體系。