長三角地區(qū)合作開展民生檔案遠程服務的障礙及策略

章 楊 張林華/上海大學圖書情報檔案系

2018年11月5日，國家主席習近平在首屆中國國際進口博覽會開幕式上發(fā)表主旨演講，明確表示支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略，同“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設相互配合，完善中國改革開放空間布局[1]。位于長三角地區(qū)的浙江省、上海市、江蘇省、安徽省三省一市地緣相近、文脈相連，隨著長三角一體化進程的快速推進，長三角地區(qū)的城市群成為中國外來人口最大的集聚地，民眾異地查檔需求不斷增長，推動檔案部門積極探索民生檔案跨省遠程服務。為提供更加便民利民的民生檔案利用服務，原浙江省、上海市、江蘇省、安徽省檔案局于2017年底啟動合作事宜，并于2018年3月14日上海市檔案館簽訂開展民生檔案“異地查檔、便民服務”工作合作協(xié)議，探索建立跨省級行政區(qū)域綜合檔案館整體協(xié)作機制。隨后三省一市檔案部門陸續(xù)簽訂有關(guān)協(xié)議，深入推進民生檔案遠程服務工作，實現(xiàn)戰(zhàn)略合作的全面深化，這對于進一步推進民生檔案遠程服務工作突破行政區(qū)域限制、逐步實現(xiàn)民生檔案資源跨省市共享與利用具有重大意義。遺憾的是，目前學界對這一工作的關(guān)注度不高，缺乏實踐梳理和理論探討。下面筆者試就合作中存在的主要障礙進行探討，并就推進策略提出幾點建議。

1 合作開展民生檔案遠程服務的主要障礙

1.1 受制于條塊分割的檔案管理體制

從全國范圍來看，條塊分割的檔案管理體制使得民生檔案資源長期以來處于孤立分散的狀態(tài)；各級各類檔案館開展民生檔案資源整合缺乏科學統(tǒng)籌、合理規(guī)劃，也沒有建立統(tǒng)一的政策法規(guī)和標準體系。從長三角區(qū)域來看，工作要求及管理規(guī)范的差異性造成的“資源整合標準不統(tǒng)一”問題較為突出，各地進行資源整合均有自己的一套標準和方法，各自為政、難以協(xié)調(diào)，這影響并妨礙了區(qū)域間民生檔案信息資源的整合和利用。目前我國民生檔案遠程服務大多局限在一定行政區(qū)劃、某一城市圈或是兩城市之間點對點的有限范圍內(nèi)，“遠程”服務的覆蓋面十分有限[2]。傳統(tǒng)的檔案管理體制下，實現(xiàn)長三角區(qū)域民生資源整合困難重重。

1.2 缺乏統(tǒng)一的資源共享平臺

跨區(qū)域進行民生檔案信息資源交流和共享時，要求合作方發(fā)展水平、資源配置相當，并且信息系統(tǒng)之間的對接口要保持相對一致性。民生檔案遠程服務的平臺是集應用系統(tǒng)平臺、資源平臺、技術(shù)平臺等于一體的綜合性平臺體系，其中以民生檔案資源為基礎的資源平臺建設是開展民生檔案遠程服務的核心內(nèi)容[3]。民生檔案遠程服務尤其是跨省利用服務對資源共享的要求較高，必須依托于統(tǒng)一規(guī)范的資源平臺。長三角三省一市之間實現(xiàn)民生檔案資源的遠程共享尚缺乏統(tǒng)一的平臺，而且也沒有建立起跨行政區(qū)域的共享與利用網(wǎng)絡，實現(xiàn)長三角區(qū)域內(nèi)的全面共享仍面臨諸多阻礙。

1.3 遠程利用服務發(fā)展不平衡

長三角三省一市在開展民生檔案遠程服務的過程中，在開展時間、檔案部門的重視程度、投入力度、發(fā)展水平等方面存在差異，各地民生檔案遠程服務發(fā)展處于不平衡的狀態(tài)。一些地區(qū)如上海浦東較早地開展了民生檔案遠程服務、制定了跨省聯(lián)動機制，2013年10月浦東新區(qū)檔案局（館）與寧波市檔案局（館）正式簽署合作協(xié)議，確立兩地跨館利用服務工作的業(yè)務標準和機制[4]。截至2018年7月，浦東新區(qū)檔案館已經(jīng)與全國13家外省市（區(qū)）檔案館建立民生檔案跨省利用合作關(guān)系，包括長三角地區(qū)的寧波、杭州、南京、合肥4個主要城市的檔案館，并在與廣東省深圳市檔案館的合作中首次應用在線加密傳輸?shù)男畔⒒眯履Ｊ剑瑢崿F(xiàn)了“當場辦結(jié)、立等可取”[5]。遺憾的是，長三角區(qū)域內(nèi)部分省市民生檔案遠程服務工作起步較晚，甚至還未開展。民生檔案遠程服務跨省聯(lián)動機制要求合作方發(fā)展水平、資源配置相當，然而參差不齊的發(fā)展水平使三省一市檔案部門開展協(xié)同服務，實現(xiàn)民生檔案遠程共享的層次、范圍和水平受到限制，極大地阻礙了區(qū)域民生檔案遠程服務的推進進程。

2 合作開展民生檔案遠程服務的策略探析

2.1 破解體制障礙，建立協(xié)調(diào)合作機制

第一，建立統(tǒng)領(lǐng)全局的組織機構(gòu)。目前，三省一市檔案部門組建了工作協(xié)調(diào)小組，明確了分管領(lǐng)導和責任部門，細化了工作目標和時間節(jié)點[6]。但由于工作協(xié)調(diào)小組不具備行政約束力，這種形式的合作具有自發(fā)性、分散性的特點，在具體工作中往往會遇到難以協(xié)調(diào)解決的問題，進而阻礙民生檔案遠程服務進程的推進。長三角一體化升級，有利于區(qū)域內(nèi)各省市之間行政藩籬的拆除和資源要素的流動，三省一市之間的緊密關(guān)系將加速形成。建議可由三省一市各省市檔案部門牽頭，建立以各級政府為主導，各級檔案部門、信息公開部門等組成的領(lǐng)導機構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃三省一市檔案信息資源共享與遠程利用的總體工作布局和發(fā)展策略，實現(xiàn)民生檔案信息利用效率最大化。

第二，加強民生檔案資源整合。日前，由原上海市檔案局牽頭，原浙江省、江蘇省、安徽省檔案局合作編制的《長三角地區(qū)民生檔案“異地查檔、便民服務”辦事指南》（試行）[7]正式完成，并在“中國長三角”網(wǎng)“異地查檔”專欄、浙江檔案網(wǎng)等網(wǎng)絡平臺發(fā)布。《辦事指南》提到的受理點局限在各地市級和區(qū)縣級檔案館，還有很多民生檔案信息資源分散在各地涉民機構(gòu)和街道社區(qū)。另外《辦事指南》對于提供利用的民生檔案種類未作出明確規(guī)定，只界定為“長三角地區(qū)內(nèi)（上海市、浙江省、江蘇省、安徽?。└骷墖揖C合檔案館保管的婚姻登記檔案等民生檔案（具體種類及內(nèi)容詳詢各查檔檔案館）”[8]?？梢?，三省一市民生檔案資源整合的程度不一，可提供利用的民生檔案種類不明確，將會嚴重阻礙遠程利用服務工作的順利進行。為此，三省一市檔案部門必須擴大民生資源整合的范圍和力度，擴充可供利用的民生檔案門類，并從其他領(lǐng)域的協(xié)作中汲取有益經(jīng)驗，如從國外圖書館、檔案館和博物館開展數(shù)字資源整合、保存、共享和服務[9]中尋求借鑒。

第三，加強民生檔案信息標準化建設。民生檔案種類龐雜、數(shù)量眾多、歸屬復雜、管理標準不一，跨省利用服務又涉及三省一市檔案部門、大量數(shù)據(jù)信息以及眾多工作人員，因此需要進行信息標準化建設，確保各部門工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一。從三省一市檔案館的角度來說，在技術(shù)標準、體系結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)規(guī)格等方面要與業(yè)界保持一致，擁有互通的開放性，避免出現(xiàn)因標準不統(tǒng)一、規(guī)格不一致導致無法讀取利用的現(xiàn)象。從長三角協(xié)作的層面來看，通過研究和制定統(tǒng)一的電子文件歸檔、整理技術(shù)標準、數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)與數(shù)據(jù)交換格式標準、檔案信息等級管理標準等業(yè)務規(guī)范和標準，推進長三角三省一市民生檔案信息資源共享的制度化和規(guī)范化[10]。

2.2 構(gòu)建信息平臺，進行數(shù)據(jù)共享

《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018—2020年）》提出要搭建一批合作平臺，包括共建覆蓋三省一市的G60科創(chuàng)走廊、研究規(guī)劃建設長三角創(chuàng)新城市圈、建設具有全國影響力的長三角產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展示范區(qū)[11]。筆者認為，從檔案服務的角度來說，數(shù)據(jù)共享的前提是有互聯(lián)互通的信息資源管理系統(tǒng)和平臺，構(gòu)建統(tǒng)一的信息平臺是三省一市合作開展民生檔案遠程服務的關(guān)鍵，也有助于民生檔案遠程利用形式從單一的檔案查閱向數(shù)據(jù)共享過渡。

第一，在縱向?qū)用?，將民生檔案遠程服務融入政務平臺。如，可將三省一市館際層面上協(xié)同開展的民生檔案查詢項目融入社區(qū)層面的社區(qū)服務統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)遠程利用服務向縱向?qū)用嫱卣埂Ｉ虾Ｊ械纳鐓^(qū)服務統(tǒng)一平臺整合勞動、民政、醫(yī)保等多條線資源，建立后臺聯(lián)盟，信息流轉(zhuǎn)可與其他系統(tǒng)實現(xiàn)交互。民生檔案查詢服務融入平臺后，作為其中的一項條線業(yè)務，可以與勞動、社保、醫(yī)保、民政、計生、工會等其他條線展開業(yè)務合作[12]。這種將民生檔案遠程服務與政務平臺相融合的平臺建設模式，為三省一市跨省利用民生檔案服務提供了縱向開拓的實現(xiàn)路徑。第二，在橫向?qū)用?，合作建設數(shù)據(jù)交互共享與服務平臺。首先應通過物理隔離、全網(wǎng)共享等技術(shù)理念建立民生檔案區(qū)域協(xié)同分級管理系統(tǒng)；其次是合作建設民生檔案數(shù)據(jù)交互共享平臺，并納入?yún)^(qū)域協(xié)同分級管理系統(tǒng)；最后將三省一市各自的資源平臺與管理系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)交互共享平臺相對接，進行數(shù)據(jù)傳輸與共享，這樣平臺內(nèi)的數(shù)據(jù)能夠順暢交互共享。目前，上海浦東新區(qū)檔案館正在建設檔案數(shù)據(jù)交互共享平臺，通過平臺進行區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)的便捷共享，這一創(chuàng)新舉措對三省一市合作開展民生檔案遠程服務平臺建設大有裨益。

2.3 分層展開合作，適時協(xié)同推進

三省一市民生檔案遠程服務發(fā)展尚處在不平衡的狀態(tài)，這種發(fā)展態(tài)勢極易形成“信息孤島”，限制更廣范圍的資源共享與利用。但是目前探討三省一市的全面合作尚缺乏現(xiàn)實依據(jù)，還是要按照“先點對點，再面對面，最終全覆蓋”的發(fā)展路徑推進合作進程。一是分層展開合作，創(chuàng)新服務模式。目前三省一市合作開展民生檔案遠程服務的案例逐漸增多，不過主要處于點對點之間展開協(xié)同服務的階段，并且難以突破原有合作協(xié)議的框架，缺乏創(chuàng)新性的指導。創(chuàng)新服務模式、融入開創(chuàng)性舉措是突破合作局限的當務之急，具體來說包括擴展可供利用的民生檔案門類、采用線上線下多種利用方式、推進檔案查閱向數(shù)據(jù)共享轉(zhuǎn)變、構(gòu)建共享合作模式等舉措，推動民生檔案遠程服務跨省合作向縱深方向發(fā)展。二是形成中心輻射式發(fā)展格局，適時協(xié)同推進合作進程。三省一市開展民生檔案遠程服務的實踐以上海浦東最為領(lǐng)先，目前浦東新區(qū)檔案館與浙江省的湖州、嘉興、紹興、金華、舟山、臺州，江蘇的蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、南通、鹽城、揚州、泰州，安徽省的蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城等長三角主要城市的檔案館簽訂了合作協(xié)議，實現(xiàn)了長三角城市群主要城市間民生檔案異地查檔服務全覆蓋[13]。在這種發(fā)展態(tài)勢下，形成以上海浦東為中心的輻射式發(fā)展格局是符合長三角實際情況的明智之舉，能加快推進三省一市合作開展民生檔案遠程服務的步伐。