淺析政府在大興安嶺林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中管理職能定位

陳 靜

（中共大興安嶺地委黨校，黑龍江加格達(dá)奇165000）

2014年4月1日，國(guó)家在黑龍江省重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)率先全面停止商業(yè)性采伐，大興安嶺林區(qū)作為全國(guó)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)，開(kāi)始步入全面停伐與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期。在這一時(shí)期，林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻的變化，思想意識(shí)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)管理、所有制結(jié)構(gòu)等都隨之發(fā)生了改變，這些改變要求包括行政管理體制在內(nèi)的整個(gè)上層建筑與之相適應(yīng)，要求政府職能隨之作出調(diào)整。

1 政府職能定位在林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的作用

1.1 政府職能定位準(zhǔn)確可助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型高預(yù)期實(shí)現(xiàn)

政府是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)和推動(dòng)力量，但是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主體仍然是企業(yè)和市場(chǎng)，而不是政府。市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中，無(wú)疑是最高效的，但是，卻有許多無(wú)法解決的外部性問(wèn)題，比如，信息不對(duì)稱(chēng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、破壞發(fā)展環(huán)境等，這些問(wèn)題制約了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。針對(duì)這些問(wèn)題，政府應(yīng)發(fā)揮好規(guī)劃、引導(dǎo)等職能，制定和實(shí)施反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律法規(guī)，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，規(guī)范市場(chǎng)主體行為，打破市場(chǎng)障礙，完善市場(chǎng)體系，推動(dòng)改革到位，以此促使企業(yè)和市場(chǎng)產(chǎn)生高效的內(nèi)在動(dòng)力，形成一個(gè)高效率且可持續(xù)發(fā)展的增長(zhǎng)模式，助推林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展高預(yù)期完成。

1.2 政府職能定位準(zhǔn)確可助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型較平穩(wěn)完成

轉(zhuǎn)型期間，市場(chǎng)對(duì)于各種社會(huì)資源配置有著明顯的局限性，尤其是在社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)公平方面有著明顯不足，它無(wú)法解決在轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中有可能出現(xiàn)的貧富懸殊、兩極分化、利益沖突等問(wèn)題，無(wú)法提供盡可能讓百姓滿(mǎn)意的公共產(chǎn)品和服務(wù)，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。比如，大興安嶺林區(qū)轉(zhuǎn)型期間，“三供一業(yè)”職能的移交過(guò)程中，就出現(xiàn)了職工工資待遇不一致、人員冗繁、相互推諉等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致許多林區(qū)職工不滿(mǎn)意以及社會(huì)不穩(wěn)定。因此，作為政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，應(yīng)科學(xué)定位，發(fā)揮好協(xié)調(diào)者、設(shè)計(jì)者等角色，協(xié)調(diào)各方利益、做好頂層設(shè)計(jì)，建立相關(guān)機(jī)制，健全社會(huì)保障體系，消除潛在不穩(wěn)定因素，助推轉(zhuǎn)型期間經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)完成。

2 政府在林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中職能定位

2.1 思想引領(lǐng)職能

辯證唯物論認(rèn)為，物質(zhì)決定意識(shí)．意識(shí)反作用于物質(zhì)。如果因經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的一系列效能與問(wèn)題是物質(zhì)存在，那么，運(yùn)用復(fù)雜思維對(duì)其產(chǎn)生意識(shí)的反作用則不可忽視。轉(zhuǎn)型期間，舊的意識(shí)形態(tài)不破除，新的思想思維則無(wú)法標(biāo)立，這會(huì)嚴(yán)重地制約林區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。大興安嶺林區(qū)自2014年停伐以來(lái)，區(qū)內(nèi)發(fā)生了根本性的變化。目前，林區(qū)在大興安嶺地委行署帶領(lǐng)下全力保生態(tài)、興產(chǎn)業(yè)，著力補(bǔ)短板、求突破，攻堅(jiān)克難、統(tǒng)籌推進(jìn)，各項(xiàng)工作取得顯著成就。成就值得肯定，但問(wèn)題也很多，思想、作風(fēng)、能力、人才等各個(gè)方面皆存在問(wèn)題。比如思想方面，有些干部因循守舊、不思進(jìn)取、看攤守業(yè)、得過(guò)且過(guò)，習(xí)慣于等靠要，面對(duì)政府奮力走出的轉(zhuǎn)型發(fā)展新路子無(wú)動(dòng)于衷。發(fā)展信心不足，面對(duì)困難灰心喪氣、悲觀失望等。這些問(wèn)題的存在使許多干部沖勁拼勁不足、創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)、過(guò)度依賴(lài)傳統(tǒng)發(fā)展路徑，嚴(yán)重制約了大興安嶺林區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)首先從思想層面破題，做好思想引領(lǐng)職能，通過(guò)宣傳教育、樹(shù)立典型、績(jī)效考核、加強(qiáng)獎(jiǎng)懲力度等具體方式，不斷地進(jìn)行思想引領(lǐng)，引領(lǐng)黨員干部樹(shù)立習(xí)總書(shū)記2016年視察黑龍江省時(shí)提出的解放思想要樹(shù)立的四項(xiàng)意識(shí)，重塑大興安嶺先輩們勇于拼搏、勇斗嚴(yán)寒的大興安嶺精神，堅(jiān)定大興安嶺全區(qū)人民對(duì)林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展、全面振興的信心！

2.2 機(jī)制改革職能

政府是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的規(guī)劃者，尤其是對(duì)于像大興安嶺這樣的資源型城市而言，其從起源起，就處在政府的強(qiáng)力規(guī)劃當(dāng)中。在整個(gè)規(guī)劃過(guò)程中，作為政府要為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展制訂符合城市情況的發(fā)展規(guī)劃，并提出切實(shí)可行的發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)也要為政府自身制訂轉(zhuǎn)型相配套的具體制度政策。大興安嶺林區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，推進(jìn)了許多新的重點(diǎn)工作，比如全力維護(hù)生態(tài)安全、加快國(guó)有林區(qū)改革、大力發(fā)展六大產(chǎn)業(yè)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、傾力改善社會(huì)民生等，這些工作的落實(shí)完成都需要制度先行。以國(guó)有林區(qū)改革為例，2018年，大興安嶺要完成國(guó)有林區(qū)改革，需要做好加林局管辦分開(kāi)、韓局剝離社會(huì)職能工作，加快組建重點(diǎn)國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)，做好國(guó)有中小企業(yè)股份制改造，完成北奇神藥業(yè)公司全國(guó)改制等工作……，完成這些工作首先應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，在充分考慮林區(qū)特殊背景以及林區(qū)百姓切身利益的基礎(chǔ)上，提前制訂制度方案以及后續(xù)保障措施，用制度管全局、管根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)，同時(shí)對(duì)相關(guān)部門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革、整合、調(diào)整，精兵簡(jiǎn)政，該下放的下放，該精簡(jiǎn)的精簡(jiǎn)，該管好的管好，以機(jī)制設(shè)計(jì)保證政府職能不缺位、不越位、不錯(cuò)位，促進(jìn)林區(qū)順利轉(zhuǎn)型。

2.3 生態(tài)管理職能

黨的十九大報(bào)告指出，要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧?kù)o、和諧、美麗。大興安嶺作為我國(guó)面積較大的林區(qū)，一直都承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)與管理職能。十九大之后，在林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，更應(yīng)該持續(xù)加強(qiáng)此項(xiàng)職能，加強(qiáng)林區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。生態(tài)環(huán)境是大興安嶺的根與魂，是林區(qū)最大的優(yōu)勢(shì)和最亮的品牌，是我們賴(lài)以生存和轉(zhuǎn)型發(fā)展最大的資本。目前，大興安嶺林區(qū)由于長(zhǎng)期掠奪性采伐，加之火災(zāi)頻發(fā)，森林郁閉度下降，使得整個(gè)林區(qū)的生態(tài)環(huán)境十分脆弱。自2014年停伐以來(lái)，林業(yè)功能定位雖然由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)建設(shè)為主，維護(hù)生態(tài)安全、提供生態(tài)產(chǎn)品成為林區(qū)的主要任務(wù)。但是，仍然存在著個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部以整體性生態(tài)化優(yōu)勢(shì)掩蓋忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，對(duì)污水、廢氣和垃圾直接排放習(xí)以為常，對(duì)毀林開(kāi)墾、拱地頭擴(kuò)地邊等違法行為失之寬軟，對(duì)森林火災(zāi)帶來(lái)的生態(tài)財(cái)產(chǎn)損失代價(jià)重視不夠等……，在此背景下，作為政府更應(yīng)進(jìn)一步完善生態(tài)管理職能，層層落實(shí)防火責(zé)任、管好管住生態(tài)資源、保證營(yíng)林質(zhì)量、從嚴(yán)治理環(huán)境，盡職盡責(zé)，不斷鞏固擴(kuò)大大興安嶺的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，全面打造美麗的人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)林區(qū)優(yōu)質(zhì)轉(zhuǎn)型。

2.4 產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)職能

薩謬爾森在其經(jīng)典著作《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出，政府的三個(gè)最基本的經(jīng)濟(jì)職能是提高效率、增進(jìn)平等和促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與穩(wěn)定。提高效率是指政府限制壟斷，減少負(fù)的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與穩(wěn)定是指政府應(yīng)運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策燙平經(jīng)濟(jì)周期，減少經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。無(wú)論是提高效率還是促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定都與產(chǎn)業(yè)有關(guān)，尤其是在轉(zhuǎn)型期，各種舊式產(chǎn)業(yè)退出市場(chǎng)，新興產(chǎn)業(yè)接踵而至，這時(shí)更需要發(fā)揮政府的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)職能，做好產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)工作。大興安嶺自2014年停伐以來(lái)，開(kāi)始著力打造林區(qū)“六大產(chǎn)業(yè)”，即生態(tài)旅游業(yè)、森林生態(tài)食品業(yè)、生物醫(yī)藥業(yè)、森林碳匯業(yè)、水經(jīng)濟(jì)和綠色礦業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)，大力培育生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展管護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)，努力地將綠水青山、冰天雪地變成金山銀山，認(rèn)真地打好產(chǎn)業(yè)攻堅(jiān)戰(zhàn)。隨著產(chǎn)業(yè)攻堅(jiān)戰(zhàn)的越來(lái)越深入，產(chǎn)業(yè)和技術(shù)也要隨之不斷升級(jí)，生產(chǎn)和市場(chǎng)規(guī)模要求不斷擴(kuò)大，教育、金融、法律、技術(shù)創(chuàng)新、硬件基礎(chǔ)設(shè)施等方面需要同步跟進(jìn)，這些需求對(duì)于單個(gè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)而言無(wú)法自行完成，而多個(gè)企業(yè)之間則無(wú)法進(jìn)行自發(fā)協(xié)調(diào)。此時(shí)政府的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)職能作用就凸顯了出來(lái)，它可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的完善、相關(guān)機(jī)制的推進(jìn)、科技創(chuàng)新的激勵(lì)、營(yíng)商環(huán)境的打造等多種方式，積極協(xié)調(diào)各方，建立和鞏固一批符合林區(qū)發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)、特色企業(yè)，最終形成特色經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)林區(qū)加快轉(zhuǎn)型。

2.5 民生服務(wù)職能

根據(jù)亞當(dāng)·斯密的政府職能論，在推進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及人民福祉方面，政府職能的本質(zhì)在于向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。作為地方政府理應(yīng)做好民生服務(wù)職能，為轄區(qū)百姓提供優(yōu)質(zhì)的民生服務(wù)。大興安嶺在轉(zhuǎn)型期間，滋生了許多新的社會(huì)問(wèn)題與矛盾，比如林業(yè)職工收入問(wèn)題，各林業(yè)局社會(huì)職能移交產(chǎn)生的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的問(wèn)題，“三供一業(yè)”轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的一系列民生問(wèn)題等等，這些問(wèn)題與矛盾容易導(dǎo)致林區(qū)百姓對(duì)其切身民生服務(wù)產(chǎn)生不滿(mǎn)情緒，影響社會(huì)穩(wěn)定。以林業(yè)職工收入問(wèn)題為例，停伐前，大興安嶺林業(yè)職工大都以加工木材相關(guān)產(chǎn)業(yè)為主要收入來(lái)源，停伐后，林業(yè)職工開(kāi)始轉(zhuǎn)型生產(chǎn)，目前正以發(fā)展管護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)營(yíng)生態(tài)相關(guān)產(chǎn)業(yè)為主要收入來(lái)源。目前來(lái)看，有些地方的生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不錯(cuò)，林業(yè)職工的收入也不錯(cuò)，多的能月增收3 000元左右，但是，有些林業(yè)局的管護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不容樂(lè)觀，林業(yè)職工收入也相對(duì)較差。有些林業(yè)職工受傳統(tǒng)林業(yè)觀念和自身文化素質(zhì)影響，一方面從思想上不能接受接替性的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，另一方面從能力上無(wú)法經(jīng)營(yíng)接替性的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，比如有些林業(yè)局職工在生產(chǎn)木耳時(shí)，因?yàn)槿狈夹g(shù)，不會(huì)經(jīng)營(yíng)，在2018年竟然出現(xiàn)了木耳絕產(chǎn)的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)很容易產(chǎn)生新一輪的“轉(zhuǎn)型性”貧困人口，進(jìn)而容易產(chǎn)生新的社會(huì)不穩(wěn)定因素，影響社會(huì)穩(wěn)定。所以，作為林區(qū)政府，在轉(zhuǎn)型期要繼續(xù)發(fā)揮好民生服務(wù)職能，提供便民服務(wù)，受理群眾訴求，接受群眾監(jiān)督，開(kāi)展民意調(diào)查，著重解決因林區(qū)轉(zhuǎn)型滋生的新型民生問(wèn)題，想人民之所想，解群眾之所憂(yōu)，做好民生服務(wù)工作，保障林區(qū)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型。

2.6 環(huán)境優(yōu)化職能

任何地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與成功轉(zhuǎn)型都離不開(kāi)良好的發(fā)展環(huán)境，發(fā)展環(huán)境不優(yōu)，轉(zhuǎn)型發(fā)展只能是一句空話(huà)，因?yàn)閮?yōu)良的發(fā)展環(huán)境就是生產(chǎn)力、競(jìng)爭(zhēng)力，最能聚人聚財(cái)。所以，作為良好發(fā)展環(huán)境維護(hù)者的政府，應(yīng)發(fā)揮好環(huán)境優(yōu)化職能，優(yōu)化地方發(fā)展環(huán)境。大興安嶺地處偏遠(yuǎn)、氣候寒冷、基礎(chǔ)較差，無(wú)論是招商引資，還是企業(yè)自身發(fā)展，和省內(nèi)其他地區(qū)相比都不占優(yōu)勢(shì)，如果發(fā)展環(huán)境再不好，就無(wú)法和其它地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)。在轉(zhuǎn)型期，大興安嶺林區(qū)致力于發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，注重招商引資，合全區(qū)之力推進(jìn)發(fā)展管護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。這些工作的落實(shí)推進(jìn)，都需要一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。對(duì)此，作為林區(qū)政府應(yīng)當(dāng)把法治建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)作為優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的治本之策，創(chuàng)造公正的市場(chǎng)準(zhǔn)入和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立健全法律規(guī)章規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行秩序，從嚴(yán)查處違法行政和違法經(jīng)營(yíng)等破壞發(fā)展環(huán)境的行為，打造大興安嶺優(yōu)質(zhì)的發(fā)展政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法制環(huán)境、科技環(huán)境、文化環(huán)境等，為轉(zhuǎn)型發(fā)展助力。

轉(zhuǎn)型期間，大興安嶺政府職能轉(zhuǎn)變，既需要政府自身的勇氣與自我革命精神，也需要廣大林區(qū)黨員干部以及百姓的積極參與推動(dòng)，只有上下合力，方能取得突破。