山西省生態(tài)退耕空間布局及生態(tài)扶貧實施機制研究

郭福則

（山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，太原 030012）

習總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，在五大發(fā)展理念，綠色發(fā)展位列其中。生態(tài)退耕是生態(tài)建設(shè)的重中之重。為了扎實推進生態(tài)退耕，筆者從生態(tài)退耕建設(shè)的重要性著眼，對這一領(lǐng)域進行了深入的分析。

1 背景

山西地處黃河中游、海河上游、黃土高原腹地，生態(tài)區(qū)位重要。長期以來因土地開墾指數(shù)高，水土流失嚴重，溝壑密度4～5km／km2，土壤年侵蝕模數(shù)為每平方公里5～8千t，最高達15千t，年輸入黃河泥沙約2.1億t。嚴重的水土流失．不僅破壞土地，蠶食耕地、降低土壤肥力，而且對人民生存構(gòu)成威脅，成為制約山西社會經(jīng)濟發(fā)展的障礙。在山西省大規(guī)模實施新一輪退耕還林還草工程，對治理水土流失、減少入黃泥沙、有效增加森林植被、構(gòu)筑京津冀生態(tài)屏障、合理調(diào)整農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)、促進脫貧攻堅具有重要作用，是促進全面建成小康社會的重要舉措。

2 上一輪（2000—2013年）生態(tài)退耕實施情況

山西退耕還林還草，從2000年開始，截至2013年底，累計完成156.5萬hm2。涉及113個縣、1 104個鄉(xiāng)、13 908個村的100.7萬農(nóng)戶、383萬人。2007年啟動鞏固退耕還林項目涉及112個縣。截至2016年底，全省累計完成國家下達的鞏固退耕還林薪炭林建設(shè)12.46萬hm2，干果經(jīng)濟林基地17.226萬hm2，補植補造47.72萬hm2。通過退耕還林工程的實施，工程區(qū)水土流失得到有效控制，林草植被得到恢復和改善，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，增加農(nóng)民收入，整體上取得了顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。

3 啟動新一輪生態(tài)退耕的總體思路

3.1 指導思想

全面貫徹黨的十八大、十九大精神，深入貫徹習總書記綠水青山就是金山銀山的兩山理論和加快推進生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，圍繞省委、省政府“在一個戰(zhàn)場上打好脫貧攻堅和生態(tài)治理兩個攻堅戰(zhàn)”的戰(zhàn)略部署，按照發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、建設(shè)生態(tài)文明、促進綠色發(fā)展的總體要求，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，堅持生態(tài)修復與脫貧攻堅相結(jié)合，以恢復林草植被、治理水土流失、增加農(nóng)民收入為目標，以政策機制創(chuàng)新為動力，進一步提升生態(tài)環(huán)境綜合承載力，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，切實把建設(shè)綠水青山的過程變成群眾增收脫貧的過程，為塑造“表里山河生態(tài)美好壯麗形象”、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出貢獻。

3.2 基本原則

農(nóng)民自愿，政府引導。充分尊重農(nóng)戶意愿，退不退耕，還林還是還草，種什么品種，由農(nóng)民自己決定。各級政府加強政策、規(guī)劃引導，提供技術(shù)服務(wù)，切忌搞“一刀切”，不搞強推強退。

宜退盡退，恢復生態(tài)。加大政策信息公開力度，將適宜退耕的地塊實現(xiàn)全部退耕。根據(jù)不同地理、氣候和立地條件，宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，有條件的可實行林草結(jié)合，不再限定還生態(tài)林與經(jīng)濟林的比例，重在增加植被蓋度。

統(tǒng)籌脫貧，增加收入。退耕還林還草任務(wù)全面向貧困地區(qū)集中，優(yōu)先向建檔立卡的貧困人口傾斜。在堅持適地適樹的前提下，把退耕還林還草與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，優(yōu)先發(fā)展干鮮果、油用、藥用等經(jīng)濟價值較高的樹種，引導農(nóng)戶林藥、林草結(jié)合，大力發(fā)展林下經(jīng)濟，實行以短養(yǎng)長、長短結(jié)合，增加農(nóng)民收入，為貧困群眾提供持續(xù)穩(wěn)定的增收渠道。

加強監(jiān)管，確保質(zhì)量。建立健全退耕還林還草檢查監(jiān)督機制，對工程實施的全過程實行有效監(jiān)管。加強建檔建制等基礎(chǔ)工作，提高規(guī)范化管理水平。

3.3 主要目標

①在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，使全省現(xiàn)有的25°以上坡耕地和梯田，嚴重沙化耕地，重要水源地15°～25°坡耕地，以及采煤沉陷區(qū)、地質(zhì)災害避讓搬遷區(qū)、整村移民搬遷地15°～25°坡耕地，實現(xiàn)應(yīng)退盡退，全部實施后，將為我省新增林地草地面積42.333萬hm2。

②退耕農(nóng)戶在退耕后五年內(nèi)直接獲得現(xiàn)金補助94.81億元；同時貧困縣的建檔立卡貧困勞力通過參與造林獲得勞務(wù)收入12.1億元，為早日實現(xiàn)脫貧攻堅目標提供有力支撐。

③新增優(yōu)質(zhì)高效傳統(tǒng)經(jīng)濟林和特色經(jīng)濟林基地21.133萬hm2，為退耕農(nóng)戶穩(wěn)定持續(xù)增收奠定基礎(chǔ)。

④進一步調(diào)整農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過解放勞動力、提高國土空間合理利用率，促進土地資源和勞力資源的優(yōu)化配置，推動農(nóng)村經(jīng)濟

可持續(xù)發(fā)展。

4 生態(tài)退耕工程實施的建議

4.1 加強組織領(lǐng)導

建立“省級總負責、市縣抓落實、部門搞服務(wù)”的工作機制，實行“目標、任務(wù)、資金、責任”四到縣，市級人民政府對轄區(qū)內(nèi)新一輪退耕還林還草工作負組織、領(lǐng)導和監(jiān)管職責，縣級人民政府是新一輪退耕還林還草的責任主體，縣長是第一責任人，分管副縣長是具體責任人。統(tǒng)籌做好部門協(xié)調(diào)、項目落地、合同簽訂、工程建設(shè)、資金兌現(xiàn)、成果鞏固等工作，做到領(lǐng)導到位、認識到位、措施到位、工作到位。

4.2 創(chuàng)新政策機制

根據(jù)山西省實際退耕需求，實行先退后調(diào)、愿退盡退。把符合條件的地塊，根據(jù)現(xiàn)狀先進行規(guī)劃設(shè)計，再按相關(guān)程序完善土地調(diào)整工作，以保障工程的順利實施。大力推進扶貧攻堅造林專業(yè)合作社實施退耕還林。山西省林業(yè)廳、農(nóng)業(yè)廳、扶貧辦、工商局聯(lián)合出臺了《關(guān)于扶持發(fā)展扶貧攻堅造林專業(yè)合作社的指導意見》，積極組建脫貧攻堅造林專業(yè)合作社，采取議標的方式優(yōu)先承包工程建設(shè)任務(wù)，讓貧困群眾通過參與造林獲取勞務(wù)收益。

4.3 規(guī)范工程管理

①根據(jù)群眾意愿自下而上逐級申報確定生產(chǎn)計劃，不搞強推強退，確保退得下、穩(wěn)得住、不反彈、能致富；②建立公示制度，確保公平公正。堅持依法、有序、公開、透明、公平、公正的原則，對退耕農(nóng)戶的退耕面積、退耕地點、樹種以及質(zhì)量、驗收結(jié)果、補助資金進行公示，接受社會和群眾監(jiān)督，把信訪、上訪案件的隱患消滅在源頭；③規(guī)范檔案管理，確保資料完整準確。省、市、縣級各相關(guān)部門要建立完備的退耕還林還草工程檔案，特別是縣級主管部門檔案資料要到村到戶，確保退耕還林還草底數(shù)清，情況明。四是及時兌現(xiàn)補助資金，確保取信于民。

4.4 創(chuàng)新資金投入機制

充分發(fā)揮財政資金引導作用和杠桿作用，撬動更多金融資本投入退耕還林工程建設(shè)，增加農(nóng)戶退耕還林收入，助力脫貧攻堅。探索實施購買式造林等新機制。實現(xiàn)“群眾得實惠、政府得生態(tài)”的雙贏目標。

4.5 加強科技支撐

充分發(fā)揮科技人才優(yōu)勢，組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)科研院所、高校的技術(shù)人員成立技術(shù)指導服務(wù)團隊，建立健全從品種選育、技術(shù)推廣到種植承包經(jīng)營全過程的技術(shù)服務(wù)體系。探索科研部門與企業(yè)共建研發(fā)平臺，引進、選育、推廣一批適宜發(fā)展、適銷對路、利于農(nóng)民增收的特色經(jīng)濟林樹種，形成特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。制定和完善退耕還林的技術(shù)規(guī)程、規(guī)定，科學指導和規(guī)范退耕還林還草實施。

4.6 嚴格考核監(jiān)督

各地要把此項工作列入重要議事日程，將目標任務(wù)納入年度考核和政績考核內(nèi)容，建立健全績效考核制度，以硬考核推進硬落實。嚴格資金管理，確保資金?？顚Ｓ?、規(guī)范使用、安全使用。對于領(lǐng)導重視，措施得力，組織嚴密，工程實施效果好，群眾滿意度高的各級政府和相關(guān)部門將予以表彰；對于領(lǐng)導重視不夠，不履責，不擔當，措施不力，工程建設(shè)效果差，以及出現(xiàn)虛報冒領(lǐng)、克扣退耕農(nóng)戶補助資金或在工程建設(shè)進度管理、資金兌現(xiàn)等環(huán)節(jié)出現(xiàn)重大失職、瀆職、違紀等問題的，將依紀依法追究相應(yīng)領(lǐng)導和當事人的責任。