我國輪作休耕制度試點述評及對地方的啟示

張慧芳(嘉興市土地儲備中心，浙江 嘉興 314000)

1986年，《中共中央國務院關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》(中發(fā)〔1986〕7號)明確，十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策。1997年，《中共中央國務院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(中發(fā)〔1997〕11號)規(guī)定，要加強土地的宏觀管理，以保護耕地為重點，嚴格控制占用耕地，保護耕地就是保護我們的生命線。2017年，《中共中央國務院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中發(fā)〔2017〕4號)強調(diào)，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，著力加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護。30多年來，一切在變，中國的發(fā)展沒有變，保護耕地沒有變。時至今日，在我國糧食產(chǎn)量于2004—2015年“十二連增”且國際形勢相對和平穩(wěn)定的條件下，適時開展耕地輪作休耕試點并總結(jié)推開，既是保護耕地的一條“新路子”，又切切實實保留下一塊“子孫田”。

1 我國休耕輪作試點背景

休耕并非新鮮事物，無論是在我國長遠的農(nóng)業(yè)社會里，還是在現(xiàn)代工業(yè)發(fā)端的西方國家，休耕均是一項維持地力、維護公平的重要政策舉措。有學者便研究指出，我國西周時期根據(jù)耕地質(zhì)量的好壞，按家庭分配不同數(shù)量的耕地，并以休耕為手段促進實現(xiàn)相對的公平及相等的產(chǎn)量[1]。所謂“不易之地，歲種之，地美，故家百畝；一易之地，休一歲乃復種，故家二百畝；再易之地，休二歲乃復種，故家三百畝”。在近現(xiàn)代，美國、日本、中國臺灣等國家或地區(qū)，基于土地退化、糧食過剩、環(huán)境保護等各種原因，均建立起較為科學完善的休耕制度[2]。

知古鑒今、引石攻玉。2015年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十三五規(guī)劃的建議》提出，探索實行耕地輪作休耕制度試點，并在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中進一步明確，重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)，探索實行耕地輪作休耕制度試點。其后，試點探索也納入2016年國務院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》及2016年中央1號文件《關(guān)于落實發(fā)展新理念 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》、2017年中央1號文件《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》等文件或規(guī)劃之中。期間，2016年6月24日，農(nóng)業(yè)部等10部門聯(lián)合印發(fā)《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，在部分地區(qū)探索實行耕地輪作休耕制度試點。

2 我國休耕輪作試點制度評述

《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》共分為總體要求、試點區(qū)域和技術(shù)路徑、補助標準和方式、保障措施4個方面，對試點區(qū)域、休耕方式、目標面積、農(nóng)戶補助等做出了相應規(guī)定。

2.1 休耕方式

通常認為，休耕有多種方式，如輪作休耕、季節(jié)性休耕、二圃和三圃制、永久性休耕等。對于輪作，有一年兩熟、一年三熟、兩年三熟的輪作復種制，利用不同作物間的生長習性和環(huán)境條件，在不同的季節(jié)種植不同的作物，從而提高復種指數(shù)，在增加產(chǎn)量的同時，達到土地用養(yǎng)結(jié)合的效果。與輪作相區(qū)別，又有一年內(nèi)或連年在同一塊田地上連續(xù)種植同一種作物的連作種植方式，比較典型的如雙季稻；在同一田地上于同一生長期內(nèi)，分行或分帶相間種植2種或2種以上作物的間作種植方式，如麥豆間作等。在輪作、連作或間作的基礎上，降低復種指數(shù)，如輪作改為單作、雙季稻只種一季、間作調(diào)整為一種作物等，都可以算作是一種季節(jié)性休耕；而一年不種或數(shù)年不種則是普遍意義上的一種休耕，可以稱作連續(xù)性休耕；常年不種，甚至退耕還林還草的一種方式則為永久性休耕。此外，如前所述，“一易之地”“再易之地”類型的幾塊地之間輪番耕作的方式即所謂二圃制、三圃制。

根據(jù)不同的現(xiàn)實和需要，采取不同的休耕方式，輪作也是休耕的一種。在試點中，是明確要以“輪作為主、休耕為輔”，將輪作和休耕作為2個概念和2種并行的方式予以提出，并將輪作作為主要的方式，在農(nóng)業(yè)部《2016年種植業(yè)工作要點》中更有“倡導輪作，謹慎休耕”的提法。

2.2 試點區(qū)域

如上述各種文件所定，試點突出重點區(qū)域，輪作重點在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)等玉米非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)。輪作推廣“一主四輔”種植模式，均是玉米與其他作物之間輪作，以玉米與大豆輪作為主。在《全國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃(2016—2020年)》中對輪作有更為明確的規(guī)定，在黑龍江、內(nèi)蒙古第四、五積溫帶推行玉米大豆、小麥大豆、馬鈴薯大豆輪作，在黑龍江南部、吉林和遼寧東部地區(qū)推行玉米大豆輪作，在東北的農(nóng)牧交錯區(qū)推行“525輪作”(即5年苜蓿、2年玉米、5年苜蓿)，在大興安嶺沿麓地區(qū)推行小麥油菜輪作。休耕重點在河北省嚴重干旱缺水的黑龍港地下水漏斗區(qū)，實行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”的季節(jié)性休耕，湖南省長株潭重金屬超標的重度污染區(qū)，實行植物替代作物種植的土壤恢復休耕，貴州省、云南省石漠化區(qū)和甘肅省生態(tài)嚴重退化地區(qū)，實行連續(xù)3年休耕?？梢钥吹剑鳛樵圏c，針對的是最為突出的問題，解決的是最為迫切的需求，玉米產(chǎn)量過剩從而以玉米輪作調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，土壤污染、耕地退化嚴重從而以休耕恢復土壤質(zhì)量、改良耕作層、保障食品安全。因勢利導，一舉數(shù)得。

2.3 目標面積

作為試點，規(guī)模必然不會大。試點之初，推廣輪作33萬hm2。在地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕7萬hm2，在重金屬污染區(qū)連年休耕0.7萬hm2，在石漠化區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)共連年休耕0.4萬hm2。同時說明，根據(jù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國家財力和糧食供求狀況，適時研究擴大試點規(guī)模。2017年，對耕地輪作休耕試點面積擴大為輪作面積67萬hm2、休耕面積13萬hm2。試點面積的擴大表明，輪作休耕有效可行，2016年糧食雖同比略微減產(chǎn)但當屬可控范圍。

2.4 農(nóng)戶補助

改革要破舊立新，但更要堅守底線。無論是中央系列講話還是2018年4號文件，均反復強調(diào)，農(nóng)村改革不能把農(nóng)民利益損害了。理所當然，試點對農(nóng)戶補助也作了明確規(guī)定，輪作補助按照每年每2 250元·hm-2的標準安排補助資金，休耕補助在不同省份按照每年補助7 500、19 500(含治理費用)、15 000、12 000元·hm-2不等。補助方式采取直接發(fā)放現(xiàn)金或折糧實物補助的方式，兌現(xiàn)到農(nóng)戶。2017年的中央1號文件在提到休耕試點時，僅有一句話“推進耕地輪作休耕制度試點，合理設定補助標準”。推進輪作休耕的關(guān)鍵，有效保障農(nóng)民利益至關(guān)重要。

3 休耕若干問題的探討及對地方的啟示

如前所述，在我國推行輪作休耕試點，可謂有時、有勢、有利、有方、有效。試點的目的就是為了總結(jié)做法和經(jīng)驗，從而構(gòu)建形成完整可行的耕地輪作休耕制度。“摸著石頭過河”正是我國各項改革制度得以成功的一件法寶。環(huán)顧古今中外，休耕無疑具有普適性。根據(jù)土壤“越種越瘦、越種越饞、越種越硬、越種越粗、越種越嬌”[3]的自然屬性，不管是優(yōu)質(zhì)地還是劣等地也都存在休養(yǎng)生息的需要。在當今時代主題為和平和發(fā)展，可以充分利用國內(nèi)外兩個糧食市場且將持續(xù)一段長時間的背景下，有具備推廣輪作休耕的條件。耕地保護從最初單一的占補平衡到如今管控性保護、補償性保護、修建性保護等綜合機制，有必要進一步發(fā)展實現(xiàn)休耕性保護。

3.1 推進方式的選擇

自上而下任務式還是自下而上需求式。耕地保有量作為一項約束性指標，在國家、省、市、縣、鄉(xiāng)層級管控的土地利用總體規(guī)劃體系中，通過自上而下層層分解的方式逐級下達，下級規(guī)劃必須嚴格落實上級規(guī)劃下達的控制指標。自上而下的任務式，保障了政策執(zhí)行的統(tǒng)一性和連貫性。在試點中，黑、冀、湘等省份雖是由國家統(tǒng)一確定，但也是以問題為導向，屬于對輪作休耕需求最迫切的區(qū)域，而有休耕需求的并不只是上述試點區(qū)域。2014 年，環(huán)境保護部和國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體堪憂，總的點位超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率更是達到19.4%，按調(diào)查點位覆蓋全部耕地計算，涉及耕地總污染面積約0.262億hm2?？梢?，單從土壤污染治理角度，地方上存在自下而上開展休耕的需求。因此，建議在摸清各地家底的前提下，以自上而下分解任務的方式推進休耕工作。

3.2 休耕面積的確定

是按一定比例還是數(shù)量規(guī)模。根據(jù)相關(guān)研究，美國、德國、日本和歐盟等對于休耕均有一定的比例約束，有固定比例但也有可根據(jù)糧食價格調(diào)整的機制，除日本因為島國情況較為特殊外，普遍休耕面積占到耕地總面積的20%以下[2,4]。我國可以作為一項參考進行借鑒。根據(jù)《2016中國國土資源公報》，2015年底，全國耕地面積1.35億hm2，按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)調(diào)整方案》控制目標，到2020年，全國耕地保有量為1.243億hm2以上，永久基本農(nóng)田保護面積為1.031億hm2以上。在自上而下任務分解的模式下，地方在落實耕地保護任務之外，在數(shù)量上有所剩余，而在永久基本農(nóng)田保護面積和耕地保有量之間也有一定的差額。納入土地利用總體規(guī)劃，與相應控制指標關(guān)聯(lián)，按數(shù)量規(guī)模推行應該更加具備可操作性。邏輯上，劃入保護耕地和永久基本農(nóng)田范圍的是相對優(yōu)質(zhì)的耕地，此外，土地開發(fā)、整理、復墾，標準農(nóng)田、高標準基本農(nóng)田建設等保護措施帶來耕地數(shù)量增加和質(zhì)量提高。因此，在落實保護任務的前提下，實有耕地面積和耕地保有量、耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務之間的差額數(shù)量均可以納入休耕范圍，關(guān)鍵在于休耕方式的采用，各省各市必然需要因地制宜、綜合運用多種方式施行，既落實耕地保護的任務，又實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的修復。

3.3 休耕土地的管理

休耕不是拋荒或棄耕。首先，土地的權(quán)屬必須明晰。2013年中央1號文件明確，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，健全耕地等農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，地方對該項工作的穩(wěn)步推進為休耕實施奠定了良好的基礎。同樣，保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的完善和推進也交代了休耕土地的來龍去脈，且提供了政策支持。其管理主體可以是農(nóng)戶、村集體，甚至是農(nóng)場主。其次，休耕土地要如何利用。輪作休耕自不待言，通過不同作物的種植逐漸調(diào)節(jié)耕地質(zhì)量。對于季節(jié)性休耕、連續(xù)一年或數(shù)年休耕、永久性休耕等除種植作物或退耕還林還草還湖外，實施主體的明確和監(jiān)管制度的建立也十分必要,鼓勵對休耕地采取保護措施。最后，對于休耕的時間期限，在大環(huán)境不變的情況下，應當依據(jù)土地利用總體規(guī)劃的期限，由地方根據(jù)具體的休耕方式和農(nóng)民意愿彈性約定。

3.4 補償標準的制定

毫無疑問，地方推進休耕必須遵循公眾參與、農(nóng)民自愿的基本原則。讓農(nóng)民成為令人羨慕的職業(yè)任重道遠，開展休耕工作至少要能夠進一步提高農(nóng)民的收入水平。湖南省在推進休耕試點工作中出臺了3項政策措施：一是每年按10 500元·hm-2的標準對休耕農(nóng)民進行收入補貼；二是休耕耕地承包者在休耕期間，仍按相關(guān)規(guī)定同等享受耕地地力保護補貼；三是明確試點縣市區(qū)因休耕而減少的糧食產(chǎn)量，不影響該縣糧食生產(chǎn)績效考核和糧食生產(chǎn)財政轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)業(yè)支持保護補貼資金等。浙江省并未參與休耕試點，但其建立完善的耕地保護補償機制，并經(jīng)國土資源部轉(zhuǎn)發(fā)至各地借鑒學習，其主要做法為，以土地利用總體規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田和其他一般耕地為補償范圍，對承擔耕地保護任務、責任的農(nóng)村村級集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶給予補償，補償按照對農(nóng)戶的耕地地力保護補貼和對農(nóng)村村級集體經(jīng)濟組織的以獎代補資金。事雖兩異，其理則一。休耕補償標準的制定應當依據(jù)耕地保護補償機制，休耕本即耕地保護的一種轉(zhuǎn)化形式，再與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合，并結(jié)合地方經(jīng)濟水平和農(nóng)業(yè)各項補貼政策綜合確定。

糧食安全是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，沒有地方的糧食安全難言國家糧食安全，沒有耕地的支撐更沒有糧食安全?！皥允赝恋毓兄菩再|(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線”，休耕以試點的方式開始，有待邁開更大的步伐、實現(xiàn)更大的目標。

4 小結(jié)

1986年6月25日，我國《土地管理法》正式頒布，這一天也在后來被確定為全國土地日，2017年是第27個土地日，主題為“土地與生態(tài)文明建設”。1994年，一篇題為《誰來養(yǎng)活中國》的文章引起軒然大波，事實證明，從當時到現(xiàn)在，中國人不僅“吃飽”了，而且“吃得更好”了，對糧食安全的要求也不單單僅是數(shù)量的保障，還包含了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全。然而，毋庸諱言的是，回顧數(shù)千年的中國歷史，糧食安全從來不是一個讓人愉快的現(xiàn)實。我國真正能夠解決“吃飯”這件大事，是因為改革開放，因為制度改革和科技進步。1991年6月25日，第1個全國土地日，主題為“土地與國情”。“但存方寸地、留與子孫耕”，時代在變，發(fā)展理念在變，耕地保護的手段在變。

參考文獻：

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