美國農(nóng)業(yè)保險反欺詐制度及其借鑒?

◎劉 軼 蘆 斌

2007年，我國全面推行了中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，隨后持續(xù)加大該方面的補貼規(guī)模。2015年，我國中央財政這項支出高達152億元。2006年至2015年期間，我國農(nóng)險保費收入由8.46億元增長到374.7億元。農(nóng)業(yè)保險在促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。然而農(nóng)業(yè)保險市場中也暴露了諸多問題。在利益的驅(qū)使下，很多保險公司都極力拓展該方面的業(yè)務(wù)，在龐大的財政補貼下，利益尋租現(xiàn)象層出不窮。當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險欺詐問題非常嚴重，該方面的案件也日益增多。在監(jiān)管者眼中，農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域中的欺詐現(xiàn)象非常普遍，即便是成熟的農(nóng)業(yè)保險市場，也無法完全消除欺詐現(xiàn)象。自美國推出《1938年聯(lián)邦農(nóng)作物保險法案》以來，其旨在保護農(nóng)民免受或降低農(nóng)作物損失，然而由于多方面因素的影響，私人保險公司大多不愿意承保，但是農(nóng)業(yè)發(fā)展又離不開農(nóng)作物保險，基于此，美國政府開始構(gòu)建農(nóng)作物保險體系，旨在提高農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性，到目前為止，其面對的最大困擾就是欺詐問題，美國農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)發(fā)展了近百年，市場成熟度非常高，也針對農(nóng)業(yè)保險欺詐而推出了一套相對完善的治理方案，包括法制方面的。這對于我國治理農(nóng)業(yè)保險欺詐現(xiàn)象具有重要的借鑒價值。

一、美國農(nóng)業(yè)保險反欺詐制度的法律審查機制

在 治理農(nóng)業(yè)保險欺詐問題時，美國以法律治理為主，該方面的主要法案為《2000年農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護法案》。該法案的目的是通過構(gòu)建有效的法律審查機制來促進美國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，這之中涵蓋了諸多防止農(nóng)業(yè)保險欺詐的內(nèi)容。

一是該法律構(gòu)建一種新的機制，再保險提供者可以舉報欺詐行為，只要其懷疑存在保險欺詐行為，就可以在90天內(nèi)向FCIC進行報告，F(xiàn)CIC對此必須進行書面性的回復(fù)。倘若其沒有回應(yīng)，再保險提供者可以進一步向農(nóng)業(yè)部提出該方面的要求，

二是在很多保險欺詐事件中，都是保險代理人與被保險人相互謀劃，共同欺騙保金，在農(nóng)業(yè)保險欺詐中也是如此。如果保險代理人或保核人索賠的金額在通敵地區(qū)內(nèi)超過平均水平的150%，那么相關(guān)部門就需要對其進行審計，杜絕出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險欺詐行為。

三是如果相關(guān)主體向FCIC提供虛假的信息，或者保險公司提供虛假的信息，那么可以啟動農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護法案中的民事內(nèi)容，對其加以制裁。一般來說，這種制裁的力度非常大，相關(guān)當(dāng)事人需要承擔(dān)經(jīng)濟方面高昂的賠償責(zé)任，投保人在今后的5年內(nèi)都不能夠參與到任何農(nóng)業(yè)保險計劃中。

二、美國農(nóng)業(yè)保險反欺詐制度的法律責(zé)任設(shè)置

面對農(nóng)作物欺詐問題，美國從民事與刑事兩方面進行法律救濟。

（一）民事責(zé)任設(shè)置

在該方面，美國推出了《虛假申報法案》。該法案給予了政府民事救濟的路徑，其對民事罰款額度進行了規(guī)定，如果欺詐行為導(dǎo)致政府出現(xiàn)持續(xù)性的損失，那么需要賠付損失額三倍的款項。美國近年來的多起判例都能夠充分體現(xiàn)出該法案的重要意義。當(dāng)政府遭遇該方面問題的時候，其能夠依照該法案提出訴訟，質(zhì)控保險代理人與被保險人，要求賠償。在農(nóng)業(yè)保險反欺詐制度中，《虛假申報法案》能夠提供有效的救濟，明確確定出相關(guān)當(dāng)事人的民事責(zé)任。除此之外，保險法中的虛假陳述規(guī)則也能夠有效地對抗農(nóng)業(yè)保險欺詐行為，虛假陳述下的保險合同可以被認定為無效。保險公司可以依據(jù)此而實施民事救濟，只要保險公司能夠證明被保險人存在以下狀況，就可以解除合同：一是存在虛假信息；二是信息對保險人的承保決策有影響；三是保險公司采用該信息。從現(xiàn)實狀況來看，虛假陳述規(guī)則已經(jīng)成為保險公司對抗農(nóng)業(yè)保險欺詐行為的有效工具。

（二）刑事責(zé)任設(shè)置

將刑事責(zé)任引用到對抗農(nóng)業(yè)保險欺詐行為中，能夠提高司法的威懾力，有效地減少欺詐行為出現(xiàn)?！短摷偕陥蠓ò浮穬?nèi)指出，所有向美國政府提供虛假信息的申報行為都是犯罪，一旦被認定，那么相關(guān)當(dāng)事人需要承擔(dān)最高五年的監(jiān)禁。值得注意的是，在處理農(nóng)作物保險欺詐的過程中，郵件詐騙行為往往需要面對更被認定為郵件欺詐罪，那么相關(guān)當(dāng)事人將面臨著最高20年的監(jiān)禁。

三、美國農(nóng)業(yè)保險反欺詐制度對我國的啟示

當(dāng)前我國應(yīng)加快構(gòu)建完善的法律法規(guī)系統(tǒng)，參考美國豐富的經(jīng)驗，借助法律來治理農(nóng)業(yè)保險欺詐問題，具體可以從下列幾方面入手：

（一）構(gòu)建專業(yè)權(quán)威的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督管理機構(gòu)

FCIC 在美國的反農(nóng)業(yè)保險欺詐工作中，長期以來都擔(dān)任重要角色，其是按照《美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》構(gòu)建的公司，歸農(nóng)業(yè)部管理，所有運行經(jīng)費由財政支出，而且其在國內(nèi)構(gòu)建了多個分支機構(gòu)與代理機構(gòu)，形成了全國覆蓋的運行網(wǎng)絡(luò)。而實際上，F(xiàn)CIC還有另外一個身份，是風(fēng)險管理局（RMA），這是在1996年按照法律規(guī)定構(gòu)建的。從現(xiàn)階段的運行制度來分析，F(xiàn)CIC全部的職能實際上都是RMA在積極落實，這兩個機構(gòu)的工作班子為一個。 美國已經(jīng)建立了比較完善的農(nóng)業(yè)保險體系，其中，RMA發(fā)揮了積極的監(jiān)督管理作用。比較而言，盡管我國設(shè)立了保監(jiān)會，但是其職能比較繁雜，農(nóng)業(yè)保險只是其中一項職能而已，隨著外部環(huán)境的不斷變化，保監(jiān)會必然無法妥善處理好所有的工作。所以，我國應(yīng)借鑒美國，有必要構(gòu)建和RMA 或FCIC相似的機構(gòu)，在國內(nèi)履行好農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理職責(zé)，并且從法律層面來明確其相關(guān)權(quán)責(zé)。這種機構(gòu)最關(guān)鍵的是應(yīng)具備獨立性；其次必須立足政府的角度來優(yōu)化設(shè)置，強化其權(quán)威性。由于農(nóng)業(yè)保險與商業(yè)保險補貼、和政府財政的各方面都存在著密切關(guān)系，所以監(jiān)督管理機構(gòu)的層次應(yīng)設(shè)置的更高；與此同時，監(jiān)督管理機構(gòu)還需要具備極強的專業(yè)能力，需要引入高水平的法律與經(jīng)濟人才。

（二）進一步完善相關(guān)法律法規(guī)

正如前文中論述的那樣，美國已經(jīng)構(gòu)建了較為完善的刑事與民事救濟機制，有效預(yù)防與對應(yīng)農(nóng)業(yè)保險欺詐問題，同時，從最近幾年的判例來看，該方面的懲處力度不斷加強。在學(xué)術(shù)界，有些研究專家指出，隨著聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃中欺詐行為頻出及美國農(nóng)業(yè)在過去10年發(fā)展中不斷變化，農(nóng)民本身的角色定位發(fā)生了改變，美國政府必須調(diào)整農(nóng)業(yè)保險欺詐方面各項法律規(guī)定：比如在耕地價格不斷上漲、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)持續(xù)升值的基礎(chǔ)上，《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護法案》中明確規(guī)定要重新評估農(nóng)作物保險欺詐的民事懲罰力度，或強化罰款力度，或更改選擇性條款，構(gòu)建并罰機制；為了避免欺詐的頻繁出現(xiàn)，還可以考慮取消那些有欺詐行為的人參與聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃的資質(zhì)，針對有多次欺詐農(nóng)作物保險的行為人，要徹底剝奪他們參與聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃的資質(zhì)，避免他們再次違法?，F(xiàn)階段，我國必須積極防范農(nóng)業(yè)保險中幾種較為嚴重的欺詐風(fēng)險，比如從享受中央財政保費補貼的農(nóng)業(yè)保費中提取傭金與手續(xù)費；以擴大保險事故損失、編寫虛假賠案、虛假合同等方式騙取國家財政的補貼資金；以非正當(dāng)方式迫使農(nóng)戶投保等行為。一旦有欺詐行為，要對具體的代理人、保險公司進行罰款、取消其開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的資質(zhì)，如果欺詐行為較為嚴重，還需要限制保險公司的業(yè)務(wù)，追究其總公司的監(jiān)督管理責(zé)任。

（三）法律治理和技術(shù)發(fā)展的有效結(jié)合

美國RMA 與FCIC 在過去十幾年的發(fā)展過程中，在調(diào)查與研究農(nóng)作物保險欺詐問題的過程中，核心工作是預(yù)防農(nóng)作物保險欺詐，而其中，使用新技術(shù)的成效較為顯著。RMA從21世紀開始，就使用數(shù)據(jù)探索技術(shù)來有效檢測聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃中存在的濫用、欺詐等行為。一般來說，保險公司使用的數(shù)據(jù)挖掘探索技術(shù)能夠有效辨別保險索賠中的特殊情況，比如保險代理人與投保人之間頻繁出現(xiàn)的涉嫌共謀的欺詐行為、反復(fù)出現(xiàn)的同類欺詐案例等，這些信息都能夠預(yù)先調(diào)查出，能夠有效地預(yù)防農(nóng)業(yè)保險欺詐行為。在農(nóng)業(yè)保險范疇內(nèi)，數(shù)據(jù)探索技術(shù)針對政府與農(nóng)業(yè)保險公司而言，也是一種效率較高的技術(shù)。借助這一技術(shù)，假如一個參保農(nóng)民得到了額度較高的保險賠償款，而這一賠款的額度和同區(qū)域內(nèi)其他農(nóng)民比較存在異常的情況，RMA 就會給該農(nóng)民發(fā)出警示信。其中，農(nóng)業(yè)部會明確告知這位農(nóng)民，在下一個種植季，其農(nóng)田會面對農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)的專業(yè)檢查，而且具體的檢查結(jié)果會上報給RMA。不僅如此，農(nóng)作物保險公司與政府也充分利用衛(wèi)星技術(shù)與地理科學(xué)專家來對欺詐索賠予以有效鑒別，其所使用的技術(shù)結(jié)合了醫(yī)療科技中的成像技術(shù)與GPS 功能。在使用這些技術(shù)的過程中，主要由第三方承包商負責(zé)具體運作。隨著GPS 技術(shù)的快速發(fā)展，在政府與私人農(nóng)作物保險公司中，也將廣泛使用衛(wèi)星圖像技術(shù)。

四、結(jié)束語

在當(dāng)今社會，各種新技術(shù)的應(yīng)用范圍不斷擴大，傳統(tǒng)的監(jiān)督和治理方式在農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域內(nèi)存在一定的滯后性，必須依賴新的技術(shù)才行。對于我國而言，在對抗農(nóng)業(yè)保險欺詐行為的過程中，應(yīng)充分借鑒美國的有關(guān)做法，從法律層面入手，健全與完善相關(guān)法規(guī)。針對實際工作的需要，我國應(yīng)加大該方面信息化的建設(shè)力度，構(gòu)建專業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險信息數(shù)據(jù)庫，為強化農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督管理、有效解決欺詐問題奠定堅實的根基，同時這也是信息化發(fā)展的必然趨勢。在建設(shè)數(shù)據(jù)庫的具體進程中，必須強化監(jiān)督管理保險公司信息化，保障及時公布農(nóng)業(yè)保險承接、理賠等具體信息，并帶動農(nóng)業(yè)科技推廣、預(yù)防災(zāi)害、氣象、農(nóng)業(yè)部、保監(jiān)會等多個部門，強化彼此之間的聯(lián)系與配合，構(gòu)建其起有效的共享制度。

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