促進(jìn)地區(qū)間財力均衡的轉(zhuǎn)移支付問題研究

摘?要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國的GDP總量在逐年增加，但中國各地區(qū)的財力差距越來越明顯，突出表現(xiàn)在各地區(qū)的人均收入差距在逐步擴(kuò)大，各地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施相差也很大。本文從中央對地方轉(zhuǎn)移支付的角度入手，研究當(dāng)前我國的轉(zhuǎn)移支付制度在調(diào)節(jié)地區(qū)間財力平衡中存在的問題，并結(jié)合實際提出了一些改革措施。

關(guān)鍵詞：財力均衡;轉(zhuǎn)移支付;轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F812??????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????文章編號：1008-4428（2018）07-0075-02

一、 財力均衡與轉(zhuǎn)移支付的概念

（一）財力均衡的概念

財力均衡是指各地方政府為本地區(qū)提供公共服務(wù)水平的能力是均衡的。財力均衡可分為縱向財力均衡和橫向財力均衡?？v向財力均衡是指中央與地方的財力均衡，橫向財力均衡指各地政府間的財力均衡?？v向財力不均衡主要是由中央與地方籌集財政收入資金特別是稅收資金的能力不同造成的，主要原因是中央與地方的稅種劃分與分配比例不同;橫向財力不均衡是由各地區(qū)的地理環(huán)境、人口因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素引起的，可通過各地區(qū)的基本公共服務(wù)水平差異來體現(xiàn)。

（二）轉(zhuǎn)移支付的概念

轉(zhuǎn)移支付是指各級政府通過一定的形式和途徑對地方政府的財政資金轉(zhuǎn)移，其目的是解決財力失衡實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，體現(xiàn)的是非市場性的再分配關(guān)系。轉(zhuǎn)移支付的對象可以是實物也可以是現(xiàn)金，“轉(zhuǎn)移支付既包括上級政府對下級政府財政收入的補(bǔ)助，也包括下級政府對上級政府財政收入的上解，以及地方同級政府間的橫向收入轉(zhuǎn)移”，即政府間的財力的轉(zhuǎn)移和劃撥關(guān)系都可被視為轉(zhuǎn)移支付。

二、 轉(zhuǎn)移支付在財力均衡中發(fā)揮的作用

（一）保障地區(qū)間的橫向均衡

由于不同地區(qū)的地理環(huán)境、資源稟賦等自然因素和文化背景、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等社會因素的不同，各地區(qū)政府籌集收入的能力存在很大差異，且各地區(qū)的財政支出需要也是不同的，在這種情況下僅僅依靠市場的再分配關(guān)系，是不能調(diào)節(jié)財力平衡的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越發(fā)達(dá)的地區(qū)籌集的財政收入越多，地區(qū)公共服務(wù)越完善，從而經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后的地區(qū)，政府籌集財政收入越低，地區(qū)基本公共服務(wù)越欠缺，經(jīng)濟(jì)越落后，這就造成了社會的不公平。地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付就可以把財力充盈地區(qū)的部分財富橫向轉(zhuǎn)移至財力匱乏的地區(qū)，實現(xiàn)各地區(qū)之間的財力均衡。

（二）保障地區(qū)間的縱向均衡

我國現(xiàn)有的財權(quán)事權(quán)劃分原則存在很大缺陷，地方政府需要承擔(dān)的事權(quán)范圍很大，但財權(quán)卻很小，結(jié)果就會導(dǎo)致地方政府沒有資金保障提供本地區(qū)完善的公共服務(wù)。而中央政府掌握著大部分的財權(quán)，事權(quán)卻較小，這種中央與地方之間的財權(quán)與事權(quán)不匹配的存在就會導(dǎo)致財力的縱向失衡。轉(zhuǎn)移支付是中央政府對于地方政府的財力補(bǔ)助，把一部分財力轉(zhuǎn)移給地方用于彌補(bǔ)地方財力不足的缺口，增強(qiáng)地方政府的財力水平。一定程度上保障了各地區(qū)財力縱向的均衡。

三、 當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付的弊端

（一）目標(biāo)不明確

我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付模式中，只有一般性轉(zhuǎn)移支付能夠很好地實現(xiàn)調(diào)節(jié)政府間財力失衡、均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。專項轉(zhuǎn)移支付要求資金必須?？顚Ｓ?，中央在一定程度上決定了資金的用途，地方政府只能按照中央意圖使用這些資金，再加上很多學(xué)者根據(jù)實踐認(rèn)為這類資金在使用過程中存在嚴(yán)重的挪用和擠占，因此專項轉(zhuǎn)移支付對于財力均衡的目標(biāo)不夠明顯。而稅收返還則表現(xiàn)為目標(biāo)不明確，據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，2015年中央對東部地區(qū)人均稅收返還達(dá)464.25元，對東北地區(qū)的人均稅收返還為420.92元，而對中部地區(qū)的稅收返還僅為人均259.20元，對西部地區(qū)的人均稅收返還為347.68元?？梢钥闯?，對于人均稅收返還來說，東部和東北地區(qū)人均稅收返還數(shù)額明顯高于中部和西部稅收返還。但人均財政收入東部地區(qū)是遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)的，因此人均稅收返還不僅沒有均衡各地區(qū)財力反而加大了各地區(qū)間的財力不均衡，與轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是相違背的。因此說轉(zhuǎn)移支付部分項目的目標(biāo)不夠明確，一般性轉(zhuǎn)移支付縮小了地區(qū)間財力差距，而稅收返還加大了差距，彼此矛盾，影響了中央轉(zhuǎn)移支付的效率，同時對于促進(jìn)地區(qū)間財力均衡也是無益。

（二）轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

1. 一般性轉(zhuǎn)移支付占比過低

據(jù)2017年中央財政預(yù)算數(shù)據(jù)顯示，2017年一般性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到35030.49億元，占中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的53.35%。一般性轉(zhuǎn)移支付的主要目的是各地區(qū)財力均衡，進(jìn)而實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。因此一般轉(zhuǎn)移支付在調(diào)節(jié)地區(qū)間財力平衡方面發(fā)揮著不可代替的重要作用。盡管自1994年分稅制以來，我國一般轉(zhuǎn)移支付的總量及占比在逐年上升，但比重一直沒有達(dá)到60%的水平，這不僅限制了一般性轉(zhuǎn)移支付在地區(qū)間財力均衡的調(diào)節(jié)能力，而且占比過低也大大削弱了一般性轉(zhuǎn)移支付的財力均衡效用。因此，當(dāng)前一般性轉(zhuǎn)移支付占中央總稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的比重較低，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，都不利于地區(qū)間的財力均衡。

2. 專項轉(zhuǎn)移支付占比過重

2017年專項轉(zhuǎn)移支付為21481.51億元，所占中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的比例達(dá)32.72%。與專項轉(zhuǎn)移支付對于財力均衡的效用相比，這個比例過高。且從2017年中央財政預(yù)算可知，專項轉(zhuǎn)移支付的支出項目多達(dá)69項，從整體來看，相比較2016年，整體預(yù)算數(shù)是上漲的趨勢。專項轉(zhuǎn)移支付是指中央在某種程度上指定資金用途的轉(zhuǎn)移支付資金，目前我國專項轉(zhuǎn)移支付范圍過寬，資金覆蓋面過廣，因此轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付資金存在嚴(yán)重的資金挪用和擠占問題，缺乏嚴(yán)格的制約機(jī)制，形成大量的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，這就大大減低了轉(zhuǎn)移支付的效率，而且為滋生“行政尋租”提供了可能性，另一方面，資金的分散使用，覆蓋面過寬，也難以發(fā)揮規(guī)模效益。很多學(xué)者認(rèn)為，專項轉(zhuǎn)移支付對于均衡地區(qū)財力的作用有限，而目前我國轉(zhuǎn)移支付體系中專項轉(zhuǎn)移支付占比過高，這在一定程度上阻礙了地區(qū)間財力均衡。

3. 稅收返還的存在

2017年中央對地方稅收返還9138.00億元，占中央總轉(zhuǎn)移支付的13.91%，這個比例對比2015年的占比10.55%來說，兩年內(nèi)提高了3個百分點。稅收返還的增長速度及總量的不斷增加，會對地區(qū)間的財力平衡起到抑制的作用。根據(jù)近幾年的中央財政預(yù)算數(shù)據(jù)計算可知，各省的稅收返還和人均財政收入呈正相關(guān)關(guān)系，即人均財政收入越高的地區(qū)稅收返還數(shù)額越高，人均財政收入越低的地區(qū)稅收返還數(shù)額越低。這一關(guān)系說明，稅收返還不僅不能調(diào)節(jié)地區(qū)間的財力平衡，反而會在一定程度上加大各地區(qū)財力水平的差距。因此說，稅收返還的存在是不合理的，其與轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是相矛盾的。

四、 促進(jìn)財力均衡的轉(zhuǎn)移支付改革措施

（一）明確轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)

轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是地區(qū)間財力均衡進(jìn)而實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，很明顯，目前我國轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)不夠明確。我國轉(zhuǎn)移支付的職能大致可分為四個方面：一是補(bǔ)助職能，即中央政府對于有財政缺口的地方政府給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助;二是可分配職能，即中央政府對于財政收入的再分配，是一部分財政資金無償?shù)剞D(zhuǎn)移到落后地區(qū)，以逐步縮小地區(qū)間財力差距;三是資源配置職能，即中央從全局的角度出發(fā)，利用轉(zhuǎn)移支付的方法，引導(dǎo)財政資金的合理流動，使資金從發(fā)達(dá)地區(qū)流向不發(fā)達(dá)地區(qū)，實現(xiàn)整個社會的公平;四是宏觀調(diào)控職能，即轉(zhuǎn)移支付解決財政橫向和縱向的不均衡等促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的職能，創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和優(yōu)良的政策氛圍。上述職能的實現(xiàn)與地區(qū)間財力均衡化發(fā)展目標(biāo)是緊密相連的，均離不開財政轉(zhuǎn)移支付的政策設(shè)計和目標(biāo)設(shè)定。從上文分析可以看出，我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)不明確，要實現(xiàn)各地區(qū)財力均衡，必須明確轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)。

（二）提高轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

要改變地區(qū)間財力不均衡狀況，就必須要提高轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。從上文中數(shù)據(jù)可知，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額對于各地方財力來說是非常之少，這就導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付對于財力均衡的作用是很小的，要想使各地區(qū)的財力均衡，實現(xiàn)基本公共服務(wù)提供水平的均等化，就要增強(qiáng)財政用于轉(zhuǎn)移支付的財力保障。中央政府應(yīng)提高轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，使轉(zhuǎn)移支付的資金隨著地區(qū)財力的增長保持持續(xù)的增加，加大中央對于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)而實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的支出效果。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

1. 加大一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重

我國目前轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)有很大的不合理性，稅收返還反而拉大了各地區(qū)的財力差距。為了實現(xiàn)各地區(qū)財力均等化以保證公共服務(wù)均等化，需要加大用于均等化的資金，減少稅收返還、專項轉(zhuǎn)移支付，中央的新增財力要更大力度地用于財力性轉(zhuǎn)移支付，另外，中央應(yīng)加大對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，還要加強(qiáng)考慮縣鄉(xiāng)的財政困難。一般性轉(zhuǎn)移支付對于解決地區(qū)間財力均衡具有重要作用，對于我國各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的收斂作用，能夠有效平衡各省間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，目前我國一般性轉(zhuǎn)移支付比重不超過60%，嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)移支付低于地區(qū)間財力的均衡作用，我國應(yīng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中所占比重。

2. 對專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理與整合

由上文分析可知，專項轉(zhuǎn)移支付對于財力均衡的效用與其所占中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的比例是不合理的，在轉(zhuǎn)移支付的改革中，應(yīng)對專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理與整合。主要從以下幾個方面入手：一是專項資金使用過程規(guī)范化。從項目的立項，再到專項轉(zhuǎn)移支付資金的撥付，再到項目的績效評估過程，都要體現(xiàn)財政預(yù)算的完整性與嚴(yán)肅性，加強(qiáng)監(jiān)督，提高資金使用的透明度和公開度;二是逐步減少資金配套項目的運行。在對專項轉(zhuǎn)移支付資金使用時，盡量減少配套資金的要求，降低地方政府對于資金擠占的現(xiàn)象;三是嚴(yán)重打擊腐敗行為，讓真正有需要轉(zhuǎn)移資金的地方政府獲得支持，減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象的發(fā)生;四是降低專項轉(zhuǎn)移支付的比重，避免由于專項資金?？顚Ｓ玫奶攸c而造成的財政資金的使用效率低下，同時也要結(jié)合各地市實際情況，避免由于達(dá)不到配套要求而使財力嚴(yán)重缺失的地區(qū)發(fā)展受到阻礙。

3. 取消稅收返還

由上文分析可以看出，稅收返還和人均財政收入幾乎成正比，我國目前稅收返還不僅沒能解決地區(qū)間財力失衡，反而加大了地區(qū)間財力的不均衡，不利于社會的公平。所以對于轉(zhuǎn)移支付的改革中要尤其注重這一現(xiàn)象，減少稅收返還所占比重，甚至于取消稅收返還。當(dāng)然還是要結(jié)合中國實際情況，循序漸進(jìn)地改革轉(zhuǎn)移支付制度，逐步增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，縮小地區(qū)間的財力差距。

參考文獻(xiàn)：

[1]李凡.轉(zhuǎn)移支付、財力均衡與基本公共服務(wù)均等化[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2013.

[2]賈曉俊，岳希明，王怡璞.分類撥款、地方政府支出與基本公共服務(wù)均等化——兼談我國轉(zhuǎn)移支付制度改革[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2015（4）：5-16+133.

[3]程毓.一般性轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)公共服務(wù)水平影響探討[J].商業(yè)時代，2014（10）：78-79.

作者簡介：

袁昭穎，女，河南商丘人，河南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院財政學(xué)碩士，研究方向：財政學(xué)。