江蘇海洋管理體制機(jī)制創(chuàng)新研究

朱國(guó)軍+張宏遠(yuǎn)

一、前言

深入貫徹習(xí)近平總書記對(duì)江蘇工作明確要求，主動(dòng)融入“一帶一路”倡議，完善沿海地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，要進(jìn)一步加快海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)，擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，使沿海地區(qū)成為江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)極。在這一過(guò)程中，要積極謀劃和推進(jìn)現(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，挖掘內(nèi)涵，創(chuàng)新思路，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，加強(qiáng)江蘇海洋管理體制機(jī)制創(chuàng)新。目前，海洋管理體制正經(jīng)歷著由過(guò)去的行業(yè)管理到行業(yè)管理加海洋環(huán)境復(fù)合管理再到海洋綜合管理的進(jìn)程中。比較和借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家政府、國(guó)內(nèi)兄弟省份海洋管理體制機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)和歷史教訓(xùn)，順應(yīng)江蘇行政管理體制改革的要求，以創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)學(xué)、管理學(xué)等理論為基礎(chǔ)，開展多學(xué)科交叉研究，注重實(shí)證分析與規(guī)范分析相結(jié)合，把規(guī)范的制度分析與實(shí)際的制度運(yùn)行相結(jié)合，系統(tǒng)性思維與模塊化思維結(jié)合起來(lái)，通過(guò)問(wèn)題導(dǎo)向，協(xié)調(diào)跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的利益，探索建立多部門協(xié)同、公眾參與、政府具體管理的海洋綜合管理體制。

二、江蘇海洋管理體制機(jī)制創(chuàng)新的現(xiàn)狀分析

（一）基本情況及主要特點(diǎn)

1.國(guó)外海洋管理體制機(jī)制創(chuàng)新情況及主要特點(diǎn)

美國(guó)、日本、俄羅斯和巴西等國(guó)的海洋管理工作采用高層協(xié)調(diào)和部門分工相結(jié)合的模式，建立海洋綜合管理工作機(jī)構(gòu)和高層次的海洋工作協(xié)調(diào)機(jī)制。建立的海洋綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，包括其組織構(gòu)成和職責(zé)等，分別針對(duì)不同地域和歷史時(shí)期出現(xiàn)的問(wèn)題而設(shè)置，經(jīng)過(guò)改革與完善，分別取得了一定成效。

2.國(guó)內(nèi)海洋管理體制機(jī)制創(chuàng)新情況及主要特點(diǎn)

目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)管理體制研究主要涉及海洋經(jīng)濟(jì)管理體制的類型、海洋經(jīng)濟(jì)管理體制發(fā)展歷程及現(xiàn)狀研究、深化改革海洋經(jīng)濟(jì)管理體制的路徑措施研究。現(xiàn)行海洋管理體制是綜合管理與行業(yè)管理相結(jié)合的復(fù)合管理體制，即通常所說(shuō)的“條塊分割”的管理體制。關(guān)于我國(guó)海洋管理體制改革，目前我國(guó)學(xué)術(shù)界提出了三種模式，即：成立國(guó)家海洋政策委員會(huì)；按照現(xiàn)有大部門體制改革思路和制度框架，成立國(guó)家海洋部；將國(guó)家海洋局劃為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，各有利弊。

3.江蘇海洋管理體制機(jī)制創(chuàng)新情況及主要特點(diǎn)

江蘇持續(xù)加強(qiáng)海洋強(qiáng)省建設(shè)，海洋綜合管理水平不斷提高，創(chuàng)建全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、海洋科技人才集聚區(qū)、海洋生態(tài)宜居區(qū)和海洋綜合管理體制機(jī)制先行區(qū)，海洋強(qiáng)省建設(shè)初見成效。未來(lái)需要樹立現(xiàn)代海洋理念，優(yōu)化海洋經(jīng)濟(jì)空間布局，構(gòu)建現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系，建設(shè)海洋創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，完善海洋相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)江蘇現(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.江蘇沿海三市海洋管理體制機(jī)制創(chuàng)新情況及主要特點(diǎn)

連云港市成立海域使用權(quán)交易中心，建設(shè)國(guó)家級(jí)海域無(wú)人機(jī)基地，建成市縣鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，全面提升海洋綜合管理水平。南通市建立了配置陸海資源要素、陸海產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)、江海聯(lián)動(dòng)特色發(fā)展和跨江融合發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、社會(huì)建設(shè)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“六大體制機(jī)制”。鹽城市通過(guò)積極探索海域物權(quán)制度創(chuàng)新、開展海域資源市場(chǎng)化配置創(chuàng)新、實(shí)施海域資源差別化配置等方式強(qiáng)化市場(chǎng)導(dǎo)向，建立起海域保值增值體系。

（二）存在問(wèn)題與原因分析

江蘇海洋經(jīng)濟(jì)雖然發(fā)展較快，但也存在總量不大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)、產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)不強(qiáng)、資源環(huán)境約束增大、經(jīng)濟(jì)配套管理有待完善等問(wèn)題。江蘇省海洋管理體制尚無(wú)法適應(yīng)海洋事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，這些問(wèn)題突出表現(xiàn)為：海洋管理體制機(jī)制制約著海洋經(jīng)濟(jì)及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、海洋資源管理體制亟待健全完善、海洋環(huán)境保護(hù)管理體制亟待健全完善、海洋執(zhí)法管理體制亟待健全完善、海洋產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)帶動(dòng)作用不強(qiáng)。因此，開展江蘇海洋管理體制機(jī)制創(chuàng)新勢(shì)在必行。

三、江蘇海洋管理體制機(jī)制創(chuàng)新的發(fā)展思路

（一）戰(zhàn)略定位和總體思路

現(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)將成為“十三五”乃至未來(lái)若干年江蘇經(jīng)濟(jì)最重要的增長(zhǎng)極，繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)江蘇海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以改革開放為動(dòng)力，打造創(chuàng)新引領(lǐng)、富有活力的全國(guó)海洋先進(jìn)制造業(yè)基地、海洋科技創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)化高地、海洋產(chǎn)業(yè)開放合作示范區(qū)和海洋經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展先行區(qū)，加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，需要破除職能分割、部門分割和區(qū)域分割的問(wèn)題，拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間，實(shí)現(xiàn)江蘇省海洋整體利益的善治和海洋資源的可持續(xù)利用，建成海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，為“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)提供強(qiáng)力支撐。

（二）發(fā)展目標(biāo)及重點(diǎn)內(nèi)容

“十三五”時(shí)期，創(chuàng)新江蘇省海洋綜合管理體制機(jī)制，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系，建成具有江蘇特色、在國(guó)際上有一定影響力的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系，盡早實(shí)現(xiàn)海洋生產(chǎn)總值突破 1 萬(wàn)億元目標(biāo)，成為拉動(dòng)江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力引擎。通過(guò)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)體系打造、科技及體制機(jī)制創(chuàng)新、發(fā)展政策等方面探索，對(duì)江蘇海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其綜合管理體制機(jī)制創(chuàng)新方面提供理論支撐。

四、江蘇海洋管理體制機(jī)制創(chuàng)新的對(duì)策建議

以江蘇海洋管理體制機(jī)制面臨的新矛盾為主攻方向，從五個(gè)方面提出了江蘇省海洋管理體制機(jī)制問(wèn)題的創(chuàng)新探索。

（一）統(tǒng)籌海陸開發(fā)機(jī)制謀求集群效應(yīng)

一是建立海岸帶綜合管理體制。堅(jiān)持海域、海島、海岸帶及腹地一體化開發(fā)，協(xié)調(diào)好沿海各區(qū)域間海洋產(chǎn)業(yè)布局，做好產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快形成“港產(chǎn)城”融合發(fā)展模式。二是創(chuàng)新用海用地管理體制。開展海洋空間資源調(diào)查工作，逐段核實(shí)江蘇沿海三市海岸線及河口的使用情況，制定《江蘇沿海海岸線分段開發(fā)與實(shí)施規(guī)劃》，實(shí)現(xiàn)“一張圖”管控海岸線。三是創(chuàng)新沿海灘涂開發(fā)與保護(hù)新機(jī)制。推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)，深化國(guó)家級(jí)海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)，優(yōu)化近岸海域空間布局，推動(dòng)遠(yuǎn)海、深海海域適度開發(fā)。從省級(jí)層面積極推進(jìn)國(guó)家級(jí)灘涂綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮灘涂和鹽田在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的綜合效益。四是加強(qiáng)海域管理機(jī)制體制創(chuàng)新力度。推進(jìn)建立海域使用管理和工程建設(shè)管理無(wú)縫對(duì)接的新機(jī)制，選擇連云港、南通等，組織開展憑海域使用權(quán)證書按程序辦理工程建設(shè)手續(xù)試點(diǎn)，出臺(tái)海域使用權(quán)貸款抵押制度，簡(jiǎn)化海域使用審批程序，實(shí)行審批并聯(lián)制，出臺(tái)海域使用權(quán)直通車制度。

（二）創(chuàng)新海洋開放體制主動(dòng)融入大局

借鑒國(guó)際沿海開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，確立全球化海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，樹立大沿海意識(shí)，主動(dòng)融入“一帶一路”建設(shè)的大局，打造以沿海為縱軸，沿江、沿東隴海和沿淮橫軸的“ E”型特色海洋經(jīng)濟(jì)帶，從投融資、服務(wù)貿(mào)易、商務(wù)旅游等方面提升對(duì)外開放水平和國(guó)際影響力。全力助推連云港申報(bào)自由貿(mào)易區(qū)，充分發(fā)揮連云港在“一帶一路”建設(shè)中的雙向開放窗口和海陸樞紐作用，加快南通口岸對(duì)外開放步伐，江蘇沿海三市合力參與長(zhǎng)三角海洋產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，全面對(duì)接上海，助推上海加速建設(shè)“全球海洋中心城市” ，實(shí)現(xiàn)江蘇海洋經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。

（三）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域

一是推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系創(chuàng)新。發(fā)揮江蘇海洋資源和特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育海洋新興產(chǎn)業(yè)集群，制定《江蘇現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)發(fā)展實(shí)施方案》，堅(jiān)持把服務(wù)業(yè)作為現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)的戰(zhàn)略方向。二是合理定位海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)。建設(shè)重點(diǎn)海洋產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，發(fā)揮連云港“東方橋頭堡”的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，建設(shè)“海上連云港”工程；發(fā)揮鹽城廣闊的灘涂和濕地資源優(yōu)勢(shì)，建成富有特色的鹽土農(nóng)業(yè)新格局；發(fā)揮南通“靠江靠?？可虾！钡膮^(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極構(gòu)建江海河聯(lián)運(yùn)體系。三是積極推進(jìn)海洋載體建設(shè)創(chuàng)新。緊緊抓住海洋空間載體、產(chǎn)業(yè)載體、港口載體和項(xiàng)目載體的建設(shè)。四是推進(jìn)海洋科技支撐機(jī)制創(chuàng)新。推進(jìn)海洋科技創(chuàng)新體系建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外、省內(nèi)外涉海高校、研究機(jī)構(gòu)人才的整合與融合，支持淮海工學(xué)院等院校海洋研究能力提升發(fā)展，創(chuàng)建江蘇海洋大學(xué)；在沿海三市成立1～2個(gè)國(guó)家級(jí)海洋經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，培育1～2個(gè)海洋工程技術(shù)中心和產(chǎn)業(yè)化示范基地，打造3個(gè)海洋科技示范園區(qū)；發(fā)揮南通國(guó)家級(jí)海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展示范城市引領(lǐng)作用，加快鹽城、連云港兩市國(guó)家級(jí)海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展示范城市建設(shè)步伐。

（四）改革市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)海洋經(jīng)濟(jì)活力

一是以“政府推動(dòng)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式推動(dòng)港口建設(shè)。充分發(fā)揮港口所在市與江蘇港口集團(tuán)的作用，以“政府推動(dòng)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式，合理把握沿海港口發(fā)展建設(shè)節(jié)奏，提升港口對(duì)腹地的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度。二是推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+海洋產(chǎn)業(yè)”融合式發(fā)展。打造標(biāo)志性“互聯(lián)網(wǎng)+海洋產(chǎn)業(yè)”創(chuàng)新高地，依托互聯(lián)網(wǎng)，將海洋產(chǎn)業(yè)鏈中各業(yè)務(wù)板塊間的資源、需求、數(shù)據(jù)、信息等進(jìn)行共享，共同推進(jìn)智能海洋建設(shè)。三是推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)政策扶持機(jī)制創(chuàng)新。逐步放寬涉海公用設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)范圍，引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式，發(fā)揮政府與市場(chǎng)機(jī)制的互補(bǔ)作用。四是推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)投融資體制創(chuàng)新。積極爭(zhēng)取國(guó)家、省級(jí)資金資助，將海洋開發(fā)與保護(hù)建設(shè)資金列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，設(shè)立涉?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大項(xiàng)目的專項(xiàng)資金；積極引用信托基金、產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化等新型融資方式，利用資本市場(chǎng)引導(dǎo)民間資金參與，把社會(huì)資金集中起來(lái)用于海洋產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。

（五）完善保障機(jī)制提高資源配置效率

一是創(chuàng)新海洋管理決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。打破江蘇省海洋管理中分散的行業(yè)管理體制，將現(xiàn)行海洋權(quán)屬管理、海洋環(huán)境管理、海洋漁業(yè)管理、海上交通安全、海上救助、海上治安監(jiān)管等職能進(jìn)行整合，在“海+漁”海洋綜合管理模式的基礎(chǔ)上，建立“大部制”的海洋綜合執(zhí)法體制。參照廣東、山東等省，將海洋與漁業(yè)管理部門調(diào)整為省政府組成部門，更名為江蘇省海洋與漁業(yè)廳。二是實(shí)施現(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核機(jī)制。由省委、省政府聘請(qǐng)專家成立江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)專家咨詢委員會(huì)，制定江蘇海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核辦法，加大海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)考核權(quán)重。三是創(chuàng)新海洋生態(tài)文明保障機(jī)制。用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持激勵(lì)與約束共舉，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、多元參與、系統(tǒng)完整的海洋生態(tài)文明制度體系，推動(dòng)海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變，規(guī)范海洋生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收使用。四是優(yōu)化海洋文化塑造機(jī)制。挖掘江蘇海洋文化內(nèi)涵，積極推進(jìn)海洋生態(tài)旅游和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，努力打造一批具有鮮明特色和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益俱佳的海洋文化產(chǎn)業(yè)群。五是推進(jìn)“數(shù)字海洋”智慧導(dǎo)航機(jī)制。完善海洋資源普查機(jī)制，健全海洋災(zāi)害應(yīng)急體系，推進(jìn)全省綜合統(tǒng)一的海洋數(shù)字化管理平臺(tái)建設(shè)。

（作者單位：淮海工學(xué)院。）

【基金項(xiàng)目：2017年江蘇省社科基金（17EYB008）；2016年度江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金（2016SJD710159）；2016年度連云港市社科基金（16LKT13）；淮海工學(xué)院海洋經(jīng)濟(jì)與文化學(xué)科平臺(tái)項(xiàng)目（5506201701/001/010）】