基于規(guī)劃與土地價(jià)值利用的礦山環(huán)境治理探究

張祥寧　周榮根

[摘 要]文章針對(duì)在礦山環(huán)境治理工作中存在的治理思路單一、經(jīng)費(fèi)籌措難等問題，以吉山鐵礦礦山環(huán)境治理項(xiàng)目為例，提出將礦山環(huán)境治理和城市規(guī)劃研究、土地開發(fā)利用有機(jī)結(jié)合的工作思路，充分挖掘礦區(qū)土地價(jià)值，著力破解礦山治理資金難題，并對(duì)其他礦山環(huán)境治理工作有一定的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]礦山治理；規(guī)劃先行；土地利用；資金籌措；吉山鐵礦

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.03.181

南京在歷史上開山采石遺留下來眾多的廢棄露采礦山宕口，致使地質(zhì)環(huán)境問題突出，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，嚴(yán)重威脅人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，制約了城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了切實(shí)改善礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，做好廢棄露采礦山環(huán)境治理工作刻不容緩，這與我國當(dāng)前正在大力推進(jìn)的生態(tài)文明建設(shè)是一致的。針對(duì)在礦山環(huán)境治理工作中存在的問題，本文以吉山鐵礦礦山環(huán)境治理項(xiàng)目為例，研究探討在礦山環(huán)境治理工作中的治理修復(fù)、土地利用和資金籌措問題。

1 當(dāng)前礦山環(huán)境治理工作中存在的問題

1.1 治理的思路單一

南京有計(jì)劃、大面積開展廢棄露采礦山的環(huán)境治理工作開始于2005年，至2011年已治理了708萬平方米，平均每年以100萬平方米的速度向前推進(jìn)。但是應(yīng)該看到，以往南京市的礦山環(huán)境治理更多是側(cè)重消除地質(zhì)災(zāi)害、實(shí)現(xiàn)單純的礦山復(fù)綠，而大部分沒有很好地與城市規(guī)劃、土地利用相結(jié)合。

1.2 礦山環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)籌措困難

廢棄礦山環(huán)境治理涉及實(shí)施主體多，治理工程量大，治理資金籌措難的問題尤為突出。從目前的治理項(xiàng)目投資來源情況來看，主要的渠道包括了申請(qǐng)中央財(cái)政專項(xiàng)資金、地方財(cái)政配套資金、企業(yè)自籌三個(gè)方面。目前礦山環(huán)境治理的投資主體仍然側(cè)重于中央財(cái)政和各級(jí)地方財(cái)政，社會(huì)資金的投入還有待加強(qiáng)。

2 吉山鐵礦礦山環(huán)境治理項(xiàng)目概況

南京吉山鐵礦始建于1971年，由于鐵礦石品位低，生產(chǎn)成本高，被迫于1992年停產(chǎn)。根據(jù)省人大常委會(huì)《關(guān)于限制開山采石的決定》，礦山現(xiàn)已關(guān)閉。2007年對(duì)采礦場(chǎng)東部邊坡上部進(jìn)行了集中整治，并取得了顯著成效。但未治理區(qū)邊坡局部仍存在地質(zhì)災(zāi)害隱患。為徹底消除地質(zhì)災(zāi)害隱患，使區(qū)內(nèi)露采關(guān)閉礦山得到有效治理，南京吉山鐵礦向市政府申請(qǐng)對(duì)采礦場(chǎng)未治理邊坡進(jìn)行綜合治理，并獲批準(zhǔn)。其后，在市國土局、市規(guī)劃局的督促指導(dǎo)下，同步結(jié)合開展了礦山規(guī)劃引導(dǎo)編制、礦山環(huán)境治理方案設(shè)計(jì)工作，設(shè)計(jì)成果經(jīng)專家評(píng)審?fù)ㄟ^，并成為指導(dǎo)礦山治理修復(fù)和土地利用的依據(jù)。

3 將礦山環(huán)境治理和城市規(guī)劃研究、土地開發(fā)利用有機(jī)結(jié)合，確保土地利用的最大化，同時(shí)避免出現(xiàn)重復(fù)現(xiàn)象

3.1 規(guī)劃先行，做好項(xiàng)目策劃，明確礦區(qū)土地利用方向

由于礦坑存在較高的生態(tài)敏感性，因此實(shí)施生態(tài)修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)是規(guī)劃的前提。為確保安全性，本次吉山鐵礦廢棄礦山治理修復(fù)規(guī)劃引導(dǎo)將建設(shè)用地集中布局在地質(zhì)條件穩(wěn)定的區(qū)域，避開大規(guī)模新填埋區(qū)等可能存在地質(zhì)隱患的區(qū)域。通過對(duì)吉山鐵礦礦區(qū)規(guī)劃范圍的區(qū)位、建設(shè)條件（地形、用地現(xiàn)狀、交通條件、市政設(shè)施）等的認(rèn)真調(diào)研，結(jié)合對(duì)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的解讀研究，將規(guī)劃區(qū)的功能定位為體育健身、科普教育、度假療養(yǎng)、工業(yè)遺址旅游區(qū)、二級(jí)旅游服務(wù)中心。一是利用治理區(qū)廢棄礦坑建設(shè)渣土棄置場(chǎng)。結(jié)合宕口生態(tài)修復(fù)，利用廢棄宕口進(jìn)行渣土填埋，切實(shí)解決渣土處置難問題。二是在保障安全性的前提下，開發(fā)建設(shè)吉山礦坑主題公園，適當(dāng)保留礦坑地貌，展示礦坑空間，利用舊廠房與舊工業(yè)設(shè)備展示鐵礦工業(yè)文化。三是集中設(shè)置餐飲、娛樂、住宿等旅游服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建功能完善的吉山二級(jí)旅游服務(wù)中心，為牛首山文化旅游區(qū)提供全面的、高質(zhì)量的旅游服務(wù)。四是利用采掘形成的復(fù)雜地形地貌特征，恢復(fù)綠水青山的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，在保障生態(tài)性的前提下，引入主題游樂，構(gòu)建戶外休閑公園與戶外拓展基地，適當(dāng)建設(shè)療養(yǎng)休閑設(shè)施。

3.2 結(jié)合規(guī)劃引導(dǎo)，開展礦山環(huán)境治理消除地質(zhì)災(zāi)害隱患，修復(fù)和改善周邊的生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

礦山治理工作應(yīng)該本著因地制宜與經(jīng)濟(jì)合理的原則，結(jié)合規(guī)劃引導(dǎo)中的土地利用規(guī)劃進(jìn)行治理設(shè)計(jì)，通過將礦山地質(zhì)環(huán)境治理與規(guī)劃建設(shè)有機(jī)結(jié)合，將治理區(qū)盡可能治理為可利用土地資源，用于當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展。一是對(duì)于規(guī)劃為工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用區(qū)，結(jié)合規(guī)劃要求，主要采用的治理措施為保留現(xiàn)有區(qū)內(nèi)工業(yè)建筑及工程設(shè)施，并進(jìn)行相關(guān)維護(hù)，同時(shí)結(jié)合治理區(qū)現(xiàn)有地形進(jìn)行就勢(shì)整理。二是對(duì)于規(guī)劃為吉山廣場(chǎng)，結(jié)合規(guī)劃要求，對(duì)區(qū)內(nèi)殘丘及廢渣料堆進(jìn)行挖除、回填、場(chǎng)地平整。三是對(duì)于規(guī)劃為綠地，為吉山廣場(chǎng)與渣土棄置場(chǎng)之間的過渡地帶，結(jié)合規(guī)劃要求，主要采用的治理措施就勢(shì)平整，高挖低填，最終形成一條過渡緩坡。

3.3 結(jié)合規(guī)劃引導(dǎo)和治理設(shè)計(jì)，確定開發(fā)建設(shè)時(shí)序

根據(jù)兩個(gè)設(shè)計(jì)方案的有關(guān)要求，結(jié)合吉山鐵礦的實(shí)際情況，將規(guī)劃區(qū)的開發(fā)建設(shè)分成三個(gè)階段進(jìn)行，依據(jù)先修復(fù)后建設(shè)原則，大體循由北向南的空間順序進(jìn)行規(guī)劃區(qū)的建設(shè)。第一階段為坑體填埋與社區(qū)建設(shè)。第二階段為旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)與社區(qū)完善。第三階段為主題游樂引入與銀發(fā)度假村建設(shè)。

4 將礦山環(huán)境治理與土地開發(fā)利用相結(jié)合，破解礦山治理資金難題

因?yàn)榈V山環(huán)境治理工作大多面臨著任務(wù)重、工程量大、治理資金數(shù)額大等客觀情況，所以籌措治理資金就成為最大的難題。按照“誰破壞誰治理”的原則，治理費(fèi)用應(yīng)由吉山鐵礦自籌。而由于吉山鐵礦目前處于企業(yè)停產(chǎn)、經(jīng)營停滯，1800名職工亟須安置的困境，企業(yè)很難拿出資金來開展治理工作。面對(duì)企業(yè)面臨的困難，作為管理部門我們主動(dòng)作為，開拓思路，幫助企業(yè)尋找出路。

通過對(duì)吉山鐵礦及周邊的走訪調(diào)研，在對(duì)礦區(qū)的區(qū)位、建設(shè)條件、用地狀況做認(rèn)真分析研究的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)該在廢棄宕口土地利用上做文章。結(jié)合城市規(guī)劃引導(dǎo)和礦山治理方案的研究成果，將規(guī)劃范圍內(nèi)的區(qū)域分為礦坑填埋區(qū)和就地平衡區(qū)。一是礦坑填埋區(qū)的收益。根據(jù)市里精神，結(jié)合宕口生態(tài)修復(fù)，利用治理區(qū)廢棄礦坑建設(shè)渣土棄置場(chǎng)，可帶來約6600萬元收益。二是就地平衡區(qū)的收益。平衡區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地面積317.85畝，可帶來約11500萬元收益。渣土場(chǎng)、土地開發(fā)利用兩項(xiàng)收益共計(jì)18100萬元，實(shí)現(xiàn)了治理資金平衡有余。

5 啟 示

5.1 將礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作與土地利用相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)綜合效益的統(tǒng)一

通過實(shí)施治理工作，消除礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害隱患，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，改善人居環(huán)境，提高社會(huì)和諧程度。同時(shí)在做好以上工作的同時(shí)，在確保安全的前提下，明確礦區(qū)土地利用方向，通過土地運(yùn)作盤活資產(chǎn)，充分挖掘礦區(qū)土地價(jià)值。綜上，治理項(xiàng)目的實(shí)施，將會(huì)有效改善治理區(qū)周邊自然生態(tài)環(huán)境，具有明顯社會(huì)效益和生態(tài)效益，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較大的綜合效益。

5.2 進(jìn)一步拓寬礦山環(huán)境治理融資渠道

為了籌措治理資金，我們除了要努力爭取上級(jí)財(cái)政支持外，還應(yīng)大膽解放思想，改革創(chuàng)新，采取“因地制宜，合理利用，多措并舉”的方針，在廢棄宕口土地利用上做文章。對(duì)具備復(fù)耕條件的復(fù)墾成耕地，置換建設(shè)用地指標(biāo)；能適度開發(fā)利用的，在規(guī)劃許可的條件下適度開發(fā)利用；不具備復(fù)耕條件，也無法開發(fā)利用的，恢復(fù)成綠地。要進(jìn)一步拓寬礦山環(huán)境治理融資渠道，以土地運(yùn)作帶動(dòng)礦山環(huán)境治理，通過采取土地出讓或捆綁出讓、土地儲(chǔ)備、復(fù)墾置換建設(shè)用地指標(biāo)、多途徑吸引更多社會(huì)資本投資等多種方式顯化礦山土地效益，破解資金難題。努力早日實(shí)現(xiàn)“山體基本修復(fù)、地災(zāi)有效治理、宕底平整利用、坡面逐步綠化、環(huán)境顯著改善”的目標(biāo)。

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